林达：谁有资格起诉行政不作为？(南方都市报 2007-7-24)

林达：谁有资格起诉行政不作为？
2007-07-24 10:13:40  来源: 南方都市报   作者:
■美国来信之林达专栏
《谁把郑筱萸送上了断头台》一文刊出(本报7月17日A30版)后，胡塞儿先生指出，“法院怠慢高纯的举报并无不妥之处”，“因为按照行政诉讼法的原则性规定，只有行政机关的具体行政行为侵害了相对人的合法权益，后者才有权提起诉讼”(本报7月18日A02版)。胡塞儿先生的讨论深入到法理和我国司法实践，正是我所期待的，值得再说几句以抛砖引玉。
所谓起诉资格(standingtosue)原则，并非我国司法所独有，其实这是英美司法中历史悠久的原则性问题。法院在接受起诉前对起诉资格的审查，是为了防止滥诉。胡塞儿先生说得对，并不是任何人都具备起诉资格，起诉资格必须符合一定要求，事实上的伤害是最主要的起诉资格标准。它要求原告实际已受到所反对的行政行为的伤害。于是，高纯要诉郑筱萸为首的国家药监局“行政不作为”，必须向法庭证明他受到了这种行政不作为的伤害。药监局渎职而导致假药盛行，高纯还不够资格起诉药监局；高纯必须自己吃了假药，而且导致健康受损，才具备起诉资格。偏偏高纯也是药业的内行，并没有因贸然吃过假药健康受损，于是，北京第一中级法院用11个月审查后裁定不受理高纯对国家药监局的起诉，北京高级人民法院用3个月审查高纯的上诉并维持原判，将高纯的起诉驳了回去，“并无不妥之处”。关键就在于，“高纯个人的人身、财产权并没有受到直接的实质性的损害”，“确实找不到可以立案的依据”。
我不知道这两家法院当初拒绝高纯起诉的理由，到底是不是所谓“起诉资格”问题。如果确如胡塞儿先生指出的，高纯诉国家药监局存在起诉资格的障碍，那么将来面对同样的行政不作为，百姓还有没有办法？
巧的是，美国有一个行政不作为案件也涉及起诉资格问题，这就是今年4月初联邦最高法院以五比四的一票之差对“马萨诸塞州等诉国家环保署案”作出的裁决。此案原告是马萨诸塞州、加州等十余个州政府，连同“地球之友”、“绿色和平”等十来个环保组织，起诉国家环保署在汽车尾气排放的管制上不作为。联邦最高法院的四位保守派法官的反对意见，也集中在原告的起诉资格上：原告不是直接受伤害者，不具备起诉资格。联邦最高法院的多数意见认定，马萨诸塞州的清洁空气立法和管制，由于联邦环保署的不作为而受到伤害，因此马萨诸塞州是具备起诉资格的。而在20多个原告组织中，只要有一个被认定具备起诉资格，此案就能成立。于是，此案不存在起诉资格的障碍，最高法院作出了对原告有利的裁定，被称为近年来对环保问题影响最大的案件。
暂且假定当初北京一中院和高级法院拒绝高纯起诉的理由是资格问题，如果我们将其和美国这一案件来对照，可以得到什么启发呢？事实上，起诉资格问题过去是、现在是、将来仍然是一个重要的司法审查原则，美国联邦最高法院没有企图动摇这个原则。但美国人并不需要等到吸入汽车废气得了肺癌才有资格起诉国家环保署行政不作为，这是为什么？我想有两个因素是我们要考虑的。
第一，受政府行政不作为伤害的，比如环境污染、假药和有毒食品的受害者，往往是社会上的最弱者，他们个人恰恰是最不可能也最没有能力去起诉政府的。在美国也同样如此。所不同的是，美国有十分发达的民众组织，种种消费者利益保护组织、环保组织、法律援助组织，几乎遍布美国各地和民众生活的各个层面。弱小无能的受害者，有专业组织的动员，有专业人士的协助，有独立的法庭主持公平和正义，就有能力和政府的不作为抗衡了。确实，高纯本人没有吃假药，可是全国近几年由于国家药监局渎职而假药流行，低价药改头换面收费昂贵，受害者何止万千？但却没有条件组织起来。因此，从长远来说，应对受害者起诉资格问题的途径，离不开民众组织的发育。我们的法律要保护合法的NGO的发展。
第二，起诉资格原则和其他司法原则一样，是随着司法实践的现实有所调整的，这个原则并不是一旦产生就一成不变的。美国最高法院历史上有过多次路标式的裁决，对此原则作出重新解释。在最近的“马萨诸塞州等诉国家环保署案”裁决中，最高法院多数意见显然放宽了对起诉资格原则的实际审查，一个可以理解的原因是，这是一个涉及空气污染的环保案件。环保案件和高纯为之投诉12年的药品案件一样，是近年才大量出现的涉及每个人的事情。每个人分分秒秒都可能是潜在的受害者。高纯起诉被拒，并不见得是法官们明明知道社会上假药危害成千上万的病人，偏偏病人都不来起诉，上门来起诉国家药监局不作为的高纯本人却没吃假药，于是法院不能受理，不得不将高纯驳回去。事实上，如果当初北京一中院和北京高级法院公开说明拒绝立案理由确实是起诉资格问题的话，我们这个社会那么多的假药受害者，并不见得就只能在这“让人悲哀的现实”面前哀叹。只要你让他们组织起来，他们是会维护自己的权益的。
(作者系旅美作家)
http://www.nanfangdaily.com.cn/southnews/spqy/200707240553.asp