职业技术教育与培训的提供及财政问题

北京大学
中国教育财政科学研究所
简    报
2009年第9期（总第35期）
2009年9月11日
编者按：大力发展职业技术教育是我国“十一五”以来教育领域最重要的举措之一。职业技术教育与国家经济发展阶段和形态有何关联？如何实现职业技术教育供需平衡？政府在职业技术教育的提供中应当扮演怎样的角色？如何鼓励企业和私人参与职业教育？职业技术教育的经费如何筹措？……这一系列问题都亟待回答。为了从国际经验中寻求一些启示，我所于2008年4-5月组织翻译了世界银行、亚洲开发银行、澳大利亚职业教育国家研究中心等机构和学者的一系列研究报告和文章[1]。这些研究文献对传统欧洲国家的职业教育与培训模式、欧盟新成员国职业教育与培训所面临的挑战、亚洲国家职业教育发展策略、澳大利亚自上世纪90年代初以来试图在职业教育与培训领域引入市场竞争机制的改革效果等问题进行了梳理。他山之石，可以攻玉。本期简报特将上述翻译资料予以概括总结，以供参考。
 
 
职业技术教育与培训的提供及财政问题
 
北京大学中国教育财政科学研究所 毕建宏
 
 
一、职业技术教育的需求与供给
1．经济发展阶段及相应的职业技术教育需求
 
教育与培训与经济增长阶段有着密切的关联，因为不同的经济发展阶段对技能和知识有着不同的需求。需要指出的是，不同的经济增长阶段并非完全独立，事实上，一国经济通常处于不同经济发展阶段的混合或组合状态。
 
 
处于第一产业为主导的要素驱动型经济发展阶段的国家，主要经济活动是从事自然资源开发，通过劳动密集型生产活动制造出低增值产品，其竞争力来自于低工资和低生产成本带来的价格优势，从而能够轻易地打入国外市场。处于这个发展阶段并不需要大量地投资于技术教育与职业培训。普及基础教育、发展低水平职业技能以及培养服从纪律的工作习惯是教育和培训的重点。
 
 
处于第二产业为主导的投资驱动型经济发展阶段的国家，主要经济特征是制造业出口和外包服务出口，生产主要集中于高增值商品和服务。该发展阶段对技能、特别是对高水平技能的需求不断增长，而对简单劳动力或具有低生产技能的工人和手工业者的需求相应减少。教育和培训的重点是普及中等教育，深化职业与技术教育——特别是中学后技术人员程度的教育，通过终身学习来提高劳动者的技能，技能发展范围扩及团队合作、沟通交流、解决问题等技能的提高。
 
 
处于第三产业为主导的创新驱动型经济发展阶段的国家，所面临的主要经济挑战是如何提高新技术创新率、适应率以及商业化率，从而生产出处于全球技术前沿的创新产品和服务。这个阶段的教育和培训的重心落在尖端高等教育上——特别是工程学专业领域的科学和技术教育，普通教育中高比率的以科学为基础的学习，以及结合高等教育和创新企业的强有力的研发部门。基于就业市场对技能的极大需求，这个阶段为特定岗位进行的培训极大部分都可以通过私有部门提供，或者由企业提供，或者由私有培训机构提供（受培训者支付培训费）。
 
 
对于从计划经济向市场经济转型的国家来说，它们还面临着不同的经济和职业教育挑战：进行市场经济体制改革，采取积极的劳动力政策促进劳动力在不同部门之间的流动等。在计划经济中，技术教育与职业培训一般都太过于专业化，培训机构往往只与一家大型企业有关联，其学员所受的培训也仅仅是为了能从事这一家企业的某项特定的岗位工作。基于这些特征，技术教育与职业培训改革的重点是：对培训机构进行调整，发展私人培训市场，使公共培训机构更关注成本和产出绩效；并且，对以往提供的高度单一的专业课程进行改革，调整教育培训内容，使其以市场为导向。另外，对于那些在产业结构调整中的失业人群进行再培训也是一项重要工作。
 
 
职业技术教育和培训与经济增长之间的关系可能并不是线性的。当经济摆脱了对农业和制造业的依赖而转向服务业的时候，对职业技术教育和培训的实际需求就会下降。每一个国家都必须按照自身的发展程度和对技能的需求来决定必要的职业教育与培训所应该发展的程度，并须在普通教育和职业教育的规模上达致平衡。
 
 
2．职业技术教育的公共与私人供给
 
基于日本以外的其它亚洲国家的经验，政府必须在发展职业教育和培训中发挥主导作用。政府在职业技术培训中可以发挥两种职能：政府直接提供培训项目和政府提供资助。在市场失灵的情况下，出于公平的考虑，政府对培训给予资助是正当的，但只有在私人培训供给比较弱，或者政府提供培训证明是便捷有效时，政府提供培训才是合理的。
 
 
和公共培训相比，非政府培训有许多优点。它们更关注效率（因而成本较低），能更充分地利用设备，并且与劳动力市场有更紧密的联系。拓宽渠道，将私人资本引入培训，可以有效增加培训供给，并减轻政府在职业技术培训方面的财政压力。然而，私人培训也有其局限：最重要的问题是其质量参差不一；营利性的培训机构集中于资本投入相对低的技术领域（例如秘书/商业、计算机、语言），它们依赖公共机构的兼职老师；许多私人培训机构集中于大城市，农村地区的人很少有培训机会。不过，一些非营利性培训供给，也可以帮助扶持弱势群体和处境不利群体，以服务于社会公平目标。
 
 
一方面，政府在政策上应确保规则制度框架对私人培训资本准入或扩张不设置不合理障碍，以增加私人培训的提供。可以采取的激励措施是：为其管理者和教师提供公共在职培训项目，提供部分津贴、税收优惠或贷款担保等。另一方面，基于对亚洲国家的考察发现，除日本外，其他亚洲国家的私人培训机构都很难保证培训标准和质量，而对澳大利亚的职业教育培训市场化改革的评估也表明，大部分培训机构都因更重视效率问题以及市场化运作而导致了培训质量下降，因此，在鼓励发展私人培训和引入市场竞争之外，政府还要格外重视培训的质量和绩效，对其进行严格的监管。
 
 
企业培训是私人培训供给中很重要的一部分。企业的培训对于提高员工的技能和能力、提高企业的生产力非常重要，但企业可能出于多种原因不愿对员工进行充分培训：在一般劳动力市场，存在着充分竞争，企业可以随时找到可替代的劳动力资源；在竞争不充分的劳动力市场，企业培训出的有特殊技能的员工随时会被其他公司猎取；另外可能还存在政府对培训的资助力度不够等问题。与小企业相比，大企业提供的培训更多，以出口为导向的企业和外资企业也比其他企业提供更多的培训。政府激励企业提供员工培训最经常使用的三种方法是：直接提供公共补贴、税收资助和企业税收减免。
 
 
3．职业技术教育供给与需求平衡
 
技能发展的基本问题是怎样最大限度地平衡劳动力市场的供给和需求。如果需求没能得到满足，技能将成为阻碍增长和发展的瓶颈。如果供应过量，将会导致失业和稀缺资源的浪费。职业技术教育供给与需求的平衡，可以尝试通过以下努力来实现：
 
 
1)   提高培训机构的自治权以及雇主在培训中的参与和决策权；
 
 
2)   根据教育培训产出、市场绩效来分配培训资金；
 
 
3)   分析市场就业趋势，对毕业生劳动力市场参与情况进行追踪调查；向公众及时有效传播就业趋势信息；
 
 
4)   提高职业技术教育的供给弹性。在职业和技术性项目之外，还可以包括跨职业的一般性技能培训，以及从狭窄的就业前培训转向包括继续成人职业培训的多元化培训项目等。
 
 
二、职业技术教育与培训的类型
以培训发生地为基础，可以将职业技术教育与培训分为三种类型：在正规教育体系内的学校进行的培训；在学校体系之外的非正规培训中心进行的培训；以及在企业进行的培训。
 
 
1．以学校为基础的职业教育和培训
 
ａ．综合高中或者多元化的中等教育
 
 
职业技能可以在中等学校尤其是被称为综合或者多元化中等学校中进行培训，如美国和瑞典。这种制度的优点在于，在中等教育阶段，让所有的学生都在一起学习。通过改革普通学校课程，加入职业准备课程，目的是让毕业生能够在劳动力市场上更有竞争力。这是一种比较昂贵的中等教育方式，因为它需要专门的设备、特定的器材和对教师的特殊培训。在大多数情况下，此类课程并没有使毕业生在劳动力市场上具有优势。在很多国家它同样也被证明是很难实行的。
 
 
ｂ．职业技术学校
 
 
在许多低收入的国家中，占支配地位的技能培养模式主要是以学校为基础的。在法国模式中，职业教育主要在中等职业或技术学校进行。这些学校有两个目标：为学生从事技术职业工作做好准备，满足那些不想接受长期学术教育的学生的需要。职业技术学校的两个主要缺陷在于课程僵化、脱离劳动力市场需求。尽管如此，在一些工业化速度较快的亚洲国家和地区，譬如韩国和中国台北，这种方法还是有一些成功的例子。
 
 
在以学校为基础的职业教育和培训的形式下，有学者和世界银行的研究都指出，职业教育不应该被看作是安置那些在基础教育中表现较差的学生的“低等之路”，从而加剧教育体系内的不平等和相互隔阂。这就不仅要求提供高质量的职业教育和培训，还要考虑普通教育和职业教育的结合，将职业教育与高等教育有效地联系起来，从而提高其毕业生质量，使其能够更好地进入劳动力市场，并且让学生有更多、更广泛的可选择的教育和培训机会，提高职业教育在整个教育体系中的地位、在社会上的吸引力和声誉。
 
 
２．非正规的培训中心
 
ａ．职业培训机构（技术培训机构）
 
 
这种类型的机构一般由劳动部门或者社区发展部门进行管理，处于学校系统之外。优点是，它可以集中于一个目标——工作培训，并且从理论上讲，与学校相比能够更迅速地根据劳动力市场的变化而更改培训项目。
 
 
ｂ．拉美模式
 
 
各种各样的培训中心由独立于教育系统之外的自治培训机构进行运作，它们通过在其管理机构中吸纳强有力的雇主代表而与工业体系建立了紧密的联系，与此同时，重要的是，培训中心的资金建立在由雇主支付的工资税的基础上（大概1%）——培训税提供了财政稳定性以及长期的规划平台，这些组织特点可以保证提供高质量的培训，并且能够对劳动力市场的变化做出强有力的灵活的反应。
 
 
３．以企业为基础的培训或非正规培训
 
ａ．由正规企业部门进行的培训
 
 
ｉ．德国模式
 
 
德国的技能培训体系，即著名的“双元学徒制”是将下面两种基本培训模式结合在一起的：以培训中心为基础的培训和以企业为基础的培训。此制度难以移植到其他文化环境中，它需要手工职业具有很高的声望，并且要求雇主协会、工会和行政部门有着紧密的合作。
 
 
ｉｉ．日本模式
 
 
日本技能培训体系的特点在于由大公司为其员工慷慨提供终身在职培训。培训课程不只是针对工人的直接和明确的需求，目的是培养忠诚、遵守纪律、有灵活性并且多才多艺的员工。大公司的在职培训和终身雇佣承诺是相辅相成的，因此，这一体系的劳动力流动不大。但是，小型和中型公司并不能为他们的工人提供如此充分的培训，因此它们需要依靠以学校为基础的培训。
 
 
ｂ．传统的（不受管制的）的学徒培训
 
 
培训主要通过观察和模仿师傅来进行。有时，雇主会得到培训费用，学徒需要以提供工作或者减少工资的方式来获得培训。
 
 
三、职业技术教育的财政问题
职业技术教育的一个重要方面就是它的财政支持。根据其特征——需要先进的机器设备和基础设施、需要经常对教师进行培训以跟上技术的发展变化，职业技术教育的成本通常要比普通教育高得多，因此需要强大的政策支持和充足的资源，而一些亚洲发展中国家、欧盟新成员国以及候选国家的职业教育项目都无法得到充足的公共资金。目前，即使在东亚国家，用于职业教育的公共支出也不高。韩国仅仅将教育总预算的5.7%用于职业教育，新加坡的这一比率为4.5%，中国和中国香港只有大约3%左右。总而言之，和发达国家相比，这些比例是非常低的。许多经合组织成员国将教育总支出的11-18%用于职业教育。
 
 
政府应该为职业教育提供充足的资源。欧盟新成员国和候选国家在资金拨付中兴起的第一种趋势是引入了生均拨款计划——一次性生均拨款，以标准成本为基础，考虑学科和参与学生的类型（例如，全日制学生、夜校学生、远程教育学生、有特殊需求的学生）的差别。另外，罗马尼亚以生均成本为基础的资金拨付制度中除了考虑学科因素，还考虑了教育水平以及学校地理位置的不同并给予不同系数。第二种趋势是将公共资金分配权下放到地方或地区当局，罗马尼亚的资金拨付体系将不同类别的支出在不同层级的政府部门之间进行分配。但是分级财政承担的方法可能遇到的一个问题是，地方或地区当局没有足够的资源来满足学校预算需求。
 
 
在提供公共资金外，政府可以采取有效措施，动员私人资源投入到技能培训中去。这些资源包括：雇主缴纳的工资税；由企业或者受培训者和其家人所交纳的学费和其他费用；社区支持和捐助；以及私人培训提供的扩张。欧盟新成员国以及候选国家的一些职业教育与培训学校还通过出售其车间工厂的产品、服务以及成人培训活动，或者出租场地与房屋来自筹资金。
 
 
但不能期望这些补充性资金可以完全替代公共资金，尤其在需要考虑社会公平问题的领域。而且，对于那些自筹资金来源的学校，要注意的是不能让这些生产和创收活动冲击其教学和培训目标。对于政府来说，重要的是要建立一整套资金筹措策略，将这些资源结合在一起，创建一个公共资金和私人资金相混合的技能发展体系。
 
 
政府财政分配机制有可能成为一种强有力的手段，使培训体系更加以市场为导向，并且更加有效。这些机制包括：
 
 
1)   引入竞争机制，为所有培训机构提供平等竞争培训资金的机会，以降低成本，提高效益；
 
 
2)   扩大成本分担，增加消费者在培训质量方面的利益，增加对培训相关性和成本效率的需求；
 
 
3)   采取培训券方式，促进多样化的培训供给，为受培训者提供更多的选择，增加培训的适切性，降低竞争成本；
 
 
4)   使用预算标准和绩效标准，促使人们更加关注培训的产出问题，尤其是对公共培训机构加强激励和问责；
 
 
5)   资助标准可以建立在以下几类指标基础上：投入指标，如招收的受培训者数量；产出指标，如课程的完成率；结果指标，如受培训者的工作安置情况。
 
 
四、经验借鉴
综合以上研究结果，对于我国职业技术教育与培训的发展，可以提供如下几点借鉴：
 
 
1．首先，要根据国家和经济社会发展的需求来决定必要的职业教育与培训应该发展的程度，并要注意平衡普通教育和职业教育的规模。我国目前还处在经济转型期，区域间发展不平衡，经济发展形态因而呈现出多个发展阶段并存的特征。因此，应尽量避免“一刀切”的职业技术教育政策导向，而应该因地、因时制宜，根据不同的需求提供多种形式的职业技术教育和培训项目。
 
 
2．政府应该在职业技术教育与培训发展中起主导作用，并引导和鼓励私人资本的参与。一方面，在市场失灵的领域，基于社会公平的考虑，政府应该根据不同类型的职业技术教育和培训需要直接提供或购买职业技术教育和培训；另一方面，政府应该为职业教育提供充足的资源，在提供公共资金之外，政府还要在政策上通过税收等方式鼓励私人资本进入职业技术培训市场，增加职业技术教育与培训的供给。与此同时，政府要对私人提供的培训质量加强监管。
 
 
3．综合考虑多种职业技术教育与培训类型，将学校、企业和其他自治培训机构结合起来，发挥不同培训机构的优势。对于正规教育体系内的学校所提供的职业技术教育来说，尤为需要注意的是，除了要保证提供高质量的职业教育与培训外，还要走职业教育与普通教育结合之路，为学生提供更多的教育机会。
 
 
 
[1] 五篇英文报告和文章为：
 
 
[1]Fiscal Efficiency and Vocational Education in the EU8 Countries, September 21, 2006, World Bank.《欧盟8个新成员国（EU8）的财政效率与职业教育》；
 
 
[2] Jean-Raymond Masson, Financing Vocational Education and Training in the EU New Member States and Candidate Countries Recent Trends and Challenges, European Training Foundation, June 2005.《欧盟成员国和候选国家的职业教育与培训的资金筹措——近期趋势及挑战》；
 
 
[3] Improving Technical Education and Vocational Training Strategies for Asia, Asian Development Bank 2004. 《提高技术教育与职业培训：亚洲的策略》；
 
 
[4] Jandhyala B G Tilak, Vocational Education and Training in Asia, National Institute of Educational Planning and Administration.《亚洲职业教育与培训》；
 
 
[5] Funding and financing vocational education and training Research readings Edited by Katrina Ball, National Centre for Vocational Education Research (NCVER),2005.《职业教育与培训拨款和资金筹措——研究文献》（两篇选译）。