房地产税改革：动力和阻力

房地产税改革不仅是公共收入结构的改变，也需调整地方政府与老百姓的关系；要进一步完善民主监督制度，强化地方预算的公众参与

房地产税是按房地产保有价值征收的一种税，是许多发达国家一项重要的地方税收，对城市公共投资和公共服务的能力以及效益起很大作用。那么，建立房地产税对中国城市化的进一步发展有什么意义与作用？对城市居民的利益会有什么影响？

中国地方财政（预算内）收入主要靠营业税以及与中央分享的增值税和企业所得税。个人所得税也是地方收入的一部分，但比重还不大。城市化发展带来了对地方公共服务需求的快速增长，要求大量的基本建设投入，使地方政府不得不依赖各种收费，尤其是土地出让金，来获得城市建设的资金。

中国的城市化还有很长很艰难的路程。按麦肯锡2008年《迎接中国十亿城市大军》的报告估计，从2005年到2025年的20年里，中国要新增3.5亿城市居民。这样大规模的人口转移是经济发展所不可避免的，也对地方公共财政提出了极大的挑战。如何让地方政府有一个适合地方发展需要的财政收入？如何更加合理地分摊城市建设的公共投资成本？房地产税改革对解决这些问题有重要的作用。

土地价值差距扩大

城市化的地理特征就是人口和就业的高度集中。这样的空间集中形态是充分发挥劳动力社会分工合作，从而提高生产力的前提条件。但劳动力聚集是建立在许多城市公共设施和公共服务的基础上，包括道路交通、供水供能和排污清洁等。同时，分工与合作需要技能的提高和风险的分担，因此需要加快公共教育和社会保险的建设。这些公共建设推动城市化，城市化带来聚集规模效益，聚集规模效益必然造成土地价值的空间差异。

在中国，地区间城市土地价值的差异很大。基础建设和公共事业投入的差别，产生了地区间生产力、生活质量和人力资本提升条件的差别。比如，2004年东部地区的人均财政性教育支出为342元，西部地区为215元，东部比西部高出59%。2004年中国人均财政支出的省际差异系数是0.76，2007年下降到0.66，但仍然大于人均GDP的省际差异系数0.63。

当劳动力可以跨地区流动时，条件好的地区吸引更多的人才和劳动力，城市的规模聚集效益上升，使地区间的收入差异进一步扩大。劳动力流入造成土地和住房需求的高涨，只能靠土地价格上升来平衡劳动力流动的意向。因此，地价差距反映了地区间发展的差距。随着中国户籍制度的改革，劳动力的流动性将进一步增加，地区间的地价差异还可能扩大。零点研究咨询集团于2010年4月进行的“中国城市和农村居民流动意愿调查”发现，约一半的县城居民有向大城市流动的意愿，18% 的省会城市居民有向北京、上海和广州流动的意愿。

那么，什么因素使得地区间土地价格的差异不会消失呢？

第一，劳动力聚集规模效益具有自我加强的机能。比如，与小城市相比，在大城市的贸易信息、运输等交易成本会低许多；大城市的就业密度有利于降低各类专业人员找工作的成本；大城市里学习机会多，有利于降低人力资本提升的成本。这些聚集效益为当地的基础建设和公共事业投入创造了需求和回报，而公共投入又反过来加强了当地贸易、就业和人力资本提升的聚集效益。这种正反馈效应，造成地区间经济集聚规模的持久差别。

第二，地区间公共投入的差别也受资源分配制约。在经济发展初期，资本和人才资源紧缺，往往促使资源流向聚集规模效益好的地方，造成地区间生产力和人力资本提升效益差距扩大。随着经济发展、资本和人才资源的积累，地区间资本和人才资源的差别会有所缩小。

降低进城“门票”价格

征收房地产税有利于地区间经济平衡发展，体现公民纳税与获得公共投入利益相匹配的公平原则。同时，对保有房地产征税还可起到稳定房价、鼓励地方政府重视民生以及公共投资长期效益的作用。

如前文所述，城市土地价值的差别源于公共投入，又被聚集规模效益放大。所以，城市土地价值代表的主要是社会财富，不是个人创造的财富。早在1879年，美国经济学家和政治家亨利·乔治（Henry George）就在其著作《进步与贫穷》（Progress and Poverty）中强调了这个道理。因此，对这一财富征税，既能集合公共资源反馈于城市建设——从而保持和增加体现在土地价值中的社会财富，又能使公共投入的成本比较公平地分摊给居民——得益多、地产价值高的业主多承担一些公共投入的成本。

目前，中国地方政府已有各类基于房地产的税收，包括房产税、城镇土地使用税、契税、土地增值税和耕地占用税，但这些税收比重小，除了契税，征收对象主要不是居民。地方政府主要靠土地出让金来筹资搞城市公共建设。2007年全国土地出让总价款占全国财政收入的23%，是地方预算外收入的191%。然而靠土地出让筹资是不能维持长久的。随着城市化的成熟，可供出让的土地资源会越来越少。

按2006年财政数据计算，中国的公共消费（包括公共教育、医疗卫生和社会保险）开支占GDP的比重还不到5%，比中等收入国家的正常水平低7个百分点。这一方面反映了中国经济高速增长对基建资金的需求，另一方面也反映了地方政府动机的偏误和畸形的地方公共收入结构。中国90% 以上的公共消费开支由地方政府承担，然而这些公共消费不直接为地方政府创造收入，使地方政府没有积极性去提供公共消费，往往将公共消费的责任推给企业。

建立对房地产保有价值的征税体系，将为地方政府创造一个稳定的、并与地方建设效益挂钩的地方收入。这种收入可以增强地方政府的长期偿债能力，为地方政府从资本市场举债搞城市建设创造重要条件，有助于地区间更加平衡的发展。地方政府不必等到地价高了才融资，因为预期的城市建设投资，可增加未来的房地产税收，并为城市融资提供保障。而且，用长期的房地产保有税收的增长来融资，也具有跨世代的公平性。出让土地的融资方式是让当代人承担城市建设的成本。但是城市建设投资的效益是让几代人享用的，因此不应该由一代人承担投资成本，而应该由几代人来分担。

征收房地产保有税可缩小地区间土地价格的差异。个人买房支付的地价就是进入城市、享用城市公共服务和社会经济效益的门票。开发商用“门票”收入支付给城市政府土地出让金，而城市政府则用土地出让金投入城市公共设施建设。要是城市的公共服务和社会经济效益是免费让居民享用的，那么大家争相“入场”的结果就使这张“门票”很贵，相当于上百年（若土地租赁产权可以无偿延续），或在更长年限享用城市公共服务和社会经济效益的价值。但要是居民需按公共服务消费缴纳房地产税，那么买房成本中的“门票”价格就会降低（“门票”价格的一部分转换成长期的、以房地产税形式的“分期付款”）。

在目前的情况下，东部地区和西部地区城市公共服务质量和社会经济效益的差别，全部反映在买房时的一次性“门票”价格上了，所以房价的差别很大。更何况现在城市中的大部分老居民，不需为这些年来城市建设带来的公共服务和社会经济效益的提升付“门票”，城市建设的成本更多落到居住用地出让所产生的新“门票”上了。这样的“门票”价格既造成首次购房困难、阻碍人口流动，又产生社会不公平。因此，以房地产保有税降低“门票”价格，可减小劳动力流动的门槛并且改善社会公平，因为新老居民都要为城市公共设施和公共服务买单，且多得益者多买单。

用房地产保有税降低“门票”价格，还有稳定住房价格、抑制购房投机动机的效应。在没有房地产保有税的情况下，高“门票”价格使住房投资的租金回报率（或资本化率）降低，这时房价对住房需求增长预期的变化会很敏感，因而造成短期投机冲动。假定资本化率为2%，那么需求增长预期提高0.3个百分点，房价就会上升15%。 在高保有税、低“门票”的情况下，资本化率高，住房需求增长预期的变化对房价的影响就会比较小，未来需求增长的提高亦会提高保有税，因而也会抑制短期投机冲动。与长期投资行为不同，短期投机行为往往带来大量房屋的闲置，造成城市资源的浪费。住房价格的稳定不仅可减少因短期投机造成的资源浪费，还可以降低居民购房的风险。

房地产税的税率应按各地城市建设发展的要求和地方公共服务的需求来定，城市发展快的时期税率可定高一些。但由于公共投入的社会经济效益大于公共投入的成本，房地产税收不会全部抵消城市土地的市场租金。

权衡多重利益关系

既然房地产保有税改革有诸多经济社会效益，那么改革的阻力何在？技术方面的问题不难克服，主要是建立业主、产权和房价数据系统。当然，信息系统的建立和公开也可能会遭遇政治阻力。

有一个难题是，关于付了“门票”和没有付“门票”居民间利益的调节。付了“门票”的家庭，可在一定时期内享受房地产保有税的豁免，以体现公平原则。豁免期限可按产权性质定：大产权“门票”的豁免期限应比小产权的豁免期限长一些。豁免权利应随业主家庭而不随房屋，以免阻碍人口流动。对豁免权利有争议的案例，可以通过由市民代表和专业人员组成的审理委员会来裁定。

房地产税改革的另一个问题是低收入家庭对房地产保有税的承受能力。一个解决办法是减免小面积住房的保有税（按家庭收入减免受到收入界定困难的约束）。对于居住面积大而收入低的现有家庭，可允许延期缴纳保有税，以房屋抵押，欠款在房屋出售时从售价中扣除。

还有一个阻力是短期与长期利益的平衡。在短期内，由于居民“门票”财富缩水会对个人消费产生一定的负的财富效应。但长期来说，房地产税可以改善城市公共服务和城市发展的社会效益，带动城市经济增长。

目前中国个人所得税规模还比较小，靠个人所得税调节收入分配的空间不大。对房地产保有价值征税则有利于扩大收入重新分配的空间，赢得民众的支持。但是，房地产税改革不仅是公共收入结构的改变，也需调整地方政府与老百姓的关系。作为一种地方税，房地产税可以让地方政府能够按当地的城市建设要求和居民对公共服务的需求机动地调节税收。

目前，中国地方政府的税收都受中央政府监督管理。但是，靠中央政府来监督地方的房地产税收和使用会很困难，比如，中央对地方土地出让金的监督就比较薄弱。因此，房地产税改革需要进一步完善民主监督制度，增加地方预算的公众参与，以保证房地产税的社会经济效益得以充分发挥。

至于征收房地产税时，如何处理土地租赁年限和住房产权的差异问题，可以借鉴香港和新加坡的经验，应按住房的市场租金年收入的估计值（而不是按住房的资产价格）来征收房地产税。（作者：符育明　新加坡国立大学环境与设计学院副院长）