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浦东新区综合配套改革五年回顾
李庭辉
2005年6月21日，国务院第九十六次常务会议批准上海浦东新区在国内率先进行综合配套改革试点。设立国家综合配套改革试验区，是党中央、国务院在新时期为完善改革推进方式、推进攻坚阶段改革作出的一项重大战略部署，其目的在于通过部分地区先行先试，以点促面，进一步完善社会主义市场经济体制，为全国改革发挥示范和带动作用。对浦东而言，这既是中央政府对浦东改革开放15年成果的充分肯定，也是对浦东在更高起点上继续推进改革开放的新要求。
“先行先试、由点及面”的渐进改革方式，是中国改革开放二十多年成功推进的重要经验。浦东新区作为首个综合配套改革的试验区，通过改革试点，积累经验，解决共性问题，为完善社会主义市场经济体制提供经验，拉开了全国综合配套改革试点的大幕。继浦东之后，天津滨海新区、重庆、成都、武汉城市圈、长株潭城市群以及深圳先后获批进行综改试点，在全国逐步形成了东、中、西部各有侧重、区域发展与国家战略相互协调的综改试点整体格局。
一、浦东综改的背景和主要特点
（一）浦东综改背景
中央政府批准浦东推进综合配套改革，有着深刻的历史背景。他是我国体制机制在经济全球化不断深化国际背景下进一步与国际接轨，增强国际竞争力的需要，也是我国在新的历史阶段突破改革与发展瓶颈，完善社会主义市场经济体制，实现经济社会全面、协调、可持续发展的需要。
首先，从国际背景看，是完善对外开放体制机制，应对经济全球化挑战的需要。进入21世纪以来，随着经济全球化的快速发展，中国加入WTO后全方位融入世界经济体系，中国经济运行在获得世界市场和资源支撑实现快速增长的同时，所面临的国际竞争的风险也在增大。一方面，由于历史和生产力发展水平的原因，中国在国际竞争中处于不利的地位，在世界经济风险面前更显得脆弱；另一方面全球化对中国综合竞争力提高提出了更高的要求，中国加入世界贸易组织后社会经济各领域对外开放步伐加快，中国社会经济各个层面均面临来自世界各个方面的竞争。为了实现在世界经济体系中的和平发展，中国必须在科学发展观指导下对中国社会经济各个方面进行综合配套改革，完善社会主义市场经济体制机制包括对外开放的体制机制，以应对经济全球化的挑战。
其次，从国内背景看，是完善社会主义市场经济体制，保持社会经济持续稳定发展的需要。自党的十一届三中全会以来的中国改革开放，是中国社会经济实现三大转型（即从农业社会向工业社会转型、从计划经济向市场经济转型、从封闭社会向开放社会转型）的过程，为实现平稳转型，中国选择了渐进式改革道路，从农村改革逐步向城市改革推进，从增量改革逐步向存量改革推进，从某个领域单项改革逐步向社会经济各个领域综合配套改革推进，改革从浅水区逐步向深水区推进。经过20多年改革，我国的体制环境发生了巨大变化，但发展与改革仍面临着诸多问题和挑战，如增长方式粗放、能源资源短缺、生态环境恶化、创新能力不强、分配关系不顺以及城乡、区域、经济社会发展不协调等，尤其是粗放式经济增长模式受到环境、资源、人口等瓶颈的制约已不可持续，这些问题存在的根本原因是体制改革不到位，社会主义市场经济体制不健全不完善，促进科学发展与社会和谐的体制机制还没有建立起来。在新的历史时期，我国面临一些涉及面宽、触及利益层次深、风险比较大的改革，改革的艰巨性、复杂性、系统性与风险性显著增强，每一项改革的顺利推进都会受到其他改革的制约，经济体制改革本身的深化，已与政治、文化、社会等方面的改革连在一起，单兵突进式的改革不再适应形势需要，改革必须全面系统、综合配套推进。
 实践证明，先行试点、由点及面的渐进改革方式，是我国二十多年来改革开放攻坚克难、成功推进的重要经验。选择基础较好、代表性强、具有典型性的地区，进行综合配套改革试点，把解决本地区实际问题与探索全局共性难题相结合，把实现重点突破与整体创新结合起来，把经济体制改革与其他方面改革结合起来，率先建立比较完善的社会主义市场经济新体制，不仅可以为试点地区的经济发展提供体制和制度保障，而且还将对全国其他地区的改革起到积极的示范和带动作用，加快全国新体制建设的进程。
（二）主要特点
1、在改革的目标上，以突破发展的体制瓶颈为重点，推进制度创新
浦东综合配套改革试点作为国家新一轮改革开放的重大战略部署，重点是围绕中国改革开放和浦东开发开放过程中存在的重大体制机制瓶颈进行突破，既为我国率先构建完善的社会主义市场经济体制，推动经济发展方式转变，构建社会主义和谐社会，进一步提高对外开放水平提供经验，又为加快推进上海“四个中心”建设提供体制机制保障。
按照渐进式改革思路，中国的改革从最初的政策性突破逐步向现今的制度创新迈进。以经济特区改革开放和浦东开发开放为例，初期以中央政府给予经济特区和浦东新区优惠性和功能性政策为主来推动开放发展，到了21世纪随着中国全面对外开放和社会主义市场经济体制基本框架的确立，制度创新就成为进一步开放发展的动力。浦东综合配套改革基本特点是，从政策性突破向体制机制创新转变。中央对浦东综改的“三不”原则：不给政策、不给资金、不给项目，要求浦东地方政府充分发挥自主权和主动性，围绕中国改革开放和浦东开发开放面临的重大制度问题进行突破，重点在政府管理体制改革、市场体系建设、企业体制改革、社会中介组织体制改革、公共部门体制改革、科技创新体制改革、人力资源开发体制改革、城乡统筹发展体制改革、社会保障体制改革以及涉外经济体制改革等方面取得突破，进行“先试先行”，在完善市场经济体制改革的探索中拥有更大的自主性，实现区域改革主动性与国家总体战略的有效结合。
2、在改革的内容上，从单项改革阶段进入到综合配套改革阶段
中国的改革是从经济体制改革开始，针对传统经济体制中某一方面选准突破口实行单兵突击，围绕经济体制进行单项改革。随着改革的深化和开放的扩大以及经济社会的不断发展，以经济体制为重点的单项改革模式已不能适应经济社会进一步发展的需要，必须向“经济、政治、社会、文化”四位一体改革转变。浦东综合配套改革试点是我国改革从单项改革进入到综合配套改革的重要标志，改革试点突出了综合配套在改革中的重要内涵，综改方案率先突破了以往单纯的经济改革模式，以全面完善社会主义市场经济体制为目标，将政治、经济、社会、文化、生态等重大议题纳入到综改当中。同时，在中央、上海和浦东协同一致推动下进行全方位改革，为我国改革开放中面临的重大问题寻求解决方案，为上海推进 “四个中心”建设提供制度保障，为长三角贯彻落实科学发展观实现经济社会协调发展树立改革的典范。浦东综改五年来的实践，也充分体现了综合配套改革的深刻内涵，从政府行政管理体制改革到金融体制创新、区域自主创新体制的构建、城乡统筹和社会领域改革，要求各个领域、各个部门、各个层面协同推进。
3、在改革推进方式上，以着力转变政府职能为重点，带动其他领域改革
在影响我国经济全面协调发展的体制性障碍中，传统的政府管理体制已成为束缚我国经济社会全方位发展的阻力，因此，浦东进行综合配套改革的出发点和落脚点就在于转变政府职能，创新政府管理体制，逐步适应经济社会不断发展的需要。在浦东综改两轮三年行动计划框架中，深化政府行政管理体制改革都占有重要地位，按照中央的要求在着力转变政府职能，构建公共服务型政府方面，进行大量细致有效工作。在第一轮综改三年行动计划框架中，涉及政府行政管理体制改革的内容有十三项，包括全面推进政事分开、深化中介组织改革、推进政府信息公开、理顺政企关系等我国改革开放过程中面临的重大问题，在第二轮综改三年行动计划框架中政府行政管理体制改革包括四项重点内容，如按照“大部制”模式构建新型的行政管理体制构架，理顺政企、政事、政资、政府与中介组织关系、加快推进电子政府建设、深化财政管理制度改革。另一方面浦东综合配套改革将转变政府职能，深化行政管理体制改革作为带动其他领域改革的突破口，如通过政府行政管理体制改革，深化财政管理制度改革，建立公共财政体系，对加快推进城乡公共资源均等化，深化城乡统筹和社会领域改革发挥了重大作用。

二、浦东综改的进展和主要成果
（一）浦东综改进展情况
1、制定总体方案，明确目标要求
为顺利推进浦东综合配套改革试点，2005年上海市政府制订了浦东综合配套改革试点总体方案，明确了浦东综合配套改革试点的基本目标和要求，成为整个综改过程中的方向性指导。
根据党的十六届三中全会确定的完善社会主义市场经济体制的总体目标和“先行先试”的本质要求，浦东综合配套改革基本目标是：按照十六届三中和五中全会确定的改革总体目标，经过5到10年坚持不懈的努力，逐步形成贯彻科学发展观和构建社会主义和谐社会的制度体系，力争在全国率先建立制度比较完备、运行比较高效的社会主义市场经济体制。主要标志是“五个基本形成”：
——基本形成比较完善的社会主义市场经济体制。
——基本形成充分激发自主创新活力的有效机制。
——基本形成有利于实现统筹协调发展和构建和谐社会的制度环境。
——基本形成与经济全球化趋势和开放经济相适应的经济运行规则体系。
——基本形成制度创新和扩大开放的示范引领优势。
按国务院要求，浦东综合配套改革试点要体现“三个着力”和全面把握“四个结合”。三个着力是：着力转变政府职能，构建从事经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的责任政府，注重制度环境建设和改造的服务政府，依法行政的法治政府；着力转变经济运行方式，构建符合社会主义市场经济要求、与国际通行做法相衔接的经济运行法规体系和体制环境；着力改变城乡二元经济与社会结构，构建社会主义和谐社会。这是贯穿于完善社会主义市场经济体制整体改革中，需要重点攻坚和解决的关键问题。四个结合是:把改革和发展有机结合起来，把解决本地实际问题与攻克面上共性难题有机结合起来，把实现重点突破和整体创新有机结合起来，把经济体制改革和社会其他方面改革有机结合起来。
2、各项工作始终围绕十项主要任务展开
为实现综改的基本目标，根据完善社会主义市场经济体制的本质要求，整个综合配套改革试点要完成十项任务，在这些基本任务的统领下，根据具体领域存在的问题和改革难点，分类处理，分步推进。
十项基本任务包括：第一，推动政府转型，建立公共服务型政府管理体制；第二，推动要素市场发展和金融创新，完善现代市场体系；第三，探索混合所有制的实现形式，增强微观经济主体活力；第四，大力培育和发展中介组织，提高经济运行的组织化程度；第五，加快推进公共部门改革，促进经济社会协调发展；第六，加快科技体制创新，增强自主创新能力；第七，探索建立人力资本优先积累机制，全面有效地推进人力资源开发；第八，加快破除城乡二元结构的制度障碍，推进城乡统筹发展；第九，建立科学的调节机制，完善与经济社会发展水平相适应的收入分配与社会保障体系；第十，扩大对外开放，形成适应国际通行做法的市场运行环境。
3、制定两轮三年行动计划，具体落实改革任务
根据浦东综合配套改革试点总体方案所确定的基本目标和主要任务，从2005年至2010年，浦东新区先后制订和实施了两轮综合配套改革试点三年行动计划，三年行动计划还根据每年的实际情况，形成年度计划，进行滚动修改和完善。
2005年-2007年实施第一轮三年行动计划。围绕“三个着力”和“十项任务”制定实施了综改试点第一轮三年行动计划，涉及六个方面12个具体专项，主要包括：深化政府行政管理体制改革；以陆家嘴金融贸易区为载体推进金融改革和创新；以张江高科技园区为载体推进科技体制创新；深化教育、医疗卫生、文化体制改革；深化城乡二元结构制度改革；深化涉外经济体制改革。
2008年-2010年实施第二轮三年行动计划。在突出“一个核心、三个战略重点”的前提下，确定了的4个方面14项的改革事项，主要任务包括：转变政府职能，深化行政管理体制改革；推进金融体制改革和深化涉外经济体制改革；深化科技体制改革，增强自主创新能力；深化社会领域改革和城乡统筹改革。总体目标是，通过三年的努力，力争在全国率先形成制度完备、运行高效、具有国际竞争优势的相对完善的社会主义市场经济体制框架。实现五大标志：一是基本形成完善的公共服务型政府制度框架；二是基本形成有利于金融等现代服务业发展的开放型经济运行规则体系；三是基本形成以张江为核心的区域创新体系框架；四是基本形成城乡一体发展的制度环境；五是基本形成制度创新的引领带动机制。
4、上下联动，各方形成合力推进改革
根据国务院常务会议提出的明确要求：“浦东新区综合配套改革试点由上海市委、市政府组织实施，具体工作机制由上海市委、市政府决定；中央有关部委要按照相关职责积极支持试点工作；涉及体制与政策问题需要研究、论证与协调的，由国家发展改革委牵头；涉及到全局的重大问题，由国务院审定”。
在市委、市政府的领导下，浦东积极做好综合配套改革试点组织实施工作，主要包括：首先，加强组织领导。在市委统一领导下，成立上海市推进浦东综合配套改革试点领导小组和市试点工作推进办公室，进行明确的任务分工。其次，明确分工、落实责任。在市试点工作推进领导小组的领导下，整个改革试点工作，都要求明确分工，落实责任单位和部门。第三，加强市与中央有关部门沟通协调，建立部市合作机制。第四，注重学习借鉴国外和兄弟省市成功经验，坚持按照国际通行做法办事。同时，建立专家咨询组，对一些需要重点突破的重大改革进行研究、论证。
（二）主要成果
五年来，浦东综改在上海市委、市政府的领导下，在中央各部委尤其是国家发展改革委支持和指导下稳步推进，两轮三年行动计划所列的26项改革事项大部分已经推开，在一些重点领域取得了阶段性成果。
1、国家相关部委推出了金融、科技、外贸等领域的六项制度性安排，主要包括：试点个人本外币自由兑换、设立成长型中小企业投资基金、探索以设计公司为龙头的集成电路产业链保税监管新模式、试点生物医药材料检验检疫新模式、出台海关新十条、构建国际化金融信息平台等。
2、上海市委、市政府向浦东新区下放规划、财税、土地管理、环保市容、项目审批、社会事业发展等6个方面共17项属于市级政府的权限，市人大通过了《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》，赋予浦东新区试点事项的立法权。2009年市政府又向浦东新区下放了规划、土地管理、投资项目审批、自主创新、人口管理、价格、文化市场管理等七个方面的事权。
3、在政府行政管理体制、金融体制、科技体制、社会领域、涉外经济体制、城乡体制等方面进行了42项改革，一些重点领域和关键环节的改革取得了重要进展和突破。
第一，围绕着力转变政府职能，对服务型政府建设的新途径进行了积极探索。包括推进行政管理体制的创新，加强行政效能建设，推进决策机制创新。
第二，围绕着力转变经济运行方式，对落实科学发展观的新举措进行了积极探索。包括着力推进金融领域的制度创新和扩大开放，与国际通行规范相衔接，促进自主创新能力提高。
第三，围绕着力改变城乡经济社会二元结构，对城乡经济社会一体化协调发展的新机制进行了积极探索。包括打破城乡分割的管理体制，积极推进农村综合改革，建立城乡一体化的社会事业发展和就业保障新机制。
4、推进政府职能转变，以建设行政效能和透明度最高、收费最低示范区为目标，推进了市场准入、基本建设程序、投资项目审批和行政事业性收费等四个方面改革。
5、围绕金融中心核心功能区建设，在完善金融机构的集聚机制、完善金融市场体系、推动金融产品创新、优化金融生态环境方面改革取得了进展。
6、围绕航运中心核心功能区建设和国际贸易中心核心功能区建设，成功申请获批了洋山保税港区和浦东空港综合保税区，外高桥国际贸易示范区挂牌，并建立了三港三区联动机制。
7、围绕自主创新示范引领区建设，在完善自主创新投资体系、自主创新激励机制、税收扶持机制、用地认定管理机制、创新口岸管理体制和检验检疫方式、文化产业发展机制、改进公共服务方式等方面改革取得了进展。
8、围绕改革综合配套、经济改革与社会改革协同推进的特点，构建了人才引进和激励机制，进一步完善支持服务业发展的政策体系和城乡公共服务均等化、一体化均衡发展的体制机制。

三、对前五年浦东综合配套改革的评估
（一）总体评估
纵观五年来的改革实践，浦东综合配套改革取得了一定的成效，在体现国家战略的同时，充分考虑浦东自身实际特点，在政府行政审批制度改革，改善金融发展环境、推进金融创新，完善自主创新体制机制，加快社会事业实现城乡统筹发展等方面，陆续推出了一系列切合实际的改革措施，得到企业和社会公众的肯定和欢迎。通过对两轮三年行动计划框架与具体实施的对比，浦东在大多数领域的改革取得了一定的成绩，为我国改革开放深入推进，为其他地区的综改提供了借鉴，尤其是在城乡一体化发展，实现城乡公共服务资源均等化方面，金融体制改革、涉外经济体制改革以及政府行政管理体制改革等方面，都有一些值得推广的经验和措施。因此，我们对综改的总体评价是：稳步推进、扎实有效、积极稳妥、成效显著，为进一步深化改革打下了良好基础，但深化改革的艰巨性与复杂性在加大，在基本制度改革突破上特别是改革难题的攻坚突破上，需要进一步努力推进。
1、政府职能转变，构建公共服务型政府初见成效
转变政府职能，构建公共服务型政府是浦东综合配套改革的重点之一，在两轮三年行动计划框架中将政府行政管理体制改革作为首要任务，经过五年的改革，浦东在转变政府职能，构建公共服务型政府方面取得一定成果：一是进行了第四轮行政审批制度改革，积极学习借鉴重庆、宁波和深圳等城市的行政审批改革经验，进一步削减行政审批事项，减少行政性收费，优化了服务流程，提高了工作效率；二是坚持大部门制改革方向，在精简机构方面取得一定进展；三是探索了开发区与镇的联动管理体制，但是在运行过程中引发了新的矛盾与问题，如何构建一个既符合浦东特点、又有别于传统体制、精简高效的管理体制，尚需要在实践中进一步优化和完善。
2、以资本市场为核心的要素市场体系逐步完善
近几年来，浦东在推进金融机构集聚，推进金融创新，进一步完善以资本市场为核心的加快要素市场体系取得显著成果。在机构集聚方面，到2009年底浦东集聚的金融机构达到603家；在金融创新方面，浦东金融业相继开展了QDII、金融业混业经营、消费金融、人民币跨境贸易结算试点等工作；要素市场规模进一步扩大，以资本市场为核心、技术市场、产权市场、人才市场等要素市场共同发展的要市场聚效应开始显现，上海证券交易所、上海期货交易所、上海联合产权交易所、浦东人才中心等要素市场的功能进一步增强。
3、创建区域自主创新体系的政策体制环境逐步改善
以张江高科技园区为载体，以深化科技体制改革创新为重点，加快建立区域自主创新体系是浦东综合配套改革的重要任务。近几年来张江不断地创新高科技园区的管理和服务体制，构建了为研发服务的公共服务平台体系，完善鼓励技术创新的资金和财税政策扶持机制，使浦东区域自主创新体系的政策体制环境逐步改善。2009年以来，张江紧紧抓住全球产业结构调整契机，建立新能源产业研究共享技术平台，在短时间内引进了三十多家全国知名企业的新能源研发中心，使张江充分发挥了长三角高科技产业辐射源的重要作用，在培育出如盛大、九城、微创、展讯等一批知名企业，研发出一批产业核心技术，同时向长三角周边城市输送了一大批优秀的技术，为长三角高科技产业的发展提供了技术支撑，张江正在逐步成为辐射长三角的高科技产业发展的源头。
4、实现城乡统筹一体发展取得明显成效
通过综改试点工作，浦东在改变城乡二元结构，统筹城乡发展，实现城乡公共资源均衡配置方面出台了一系列举措，并取得了明显成效。在城乡公共资源均等化方面，通过“管办评”联动机制、城乡教师双向交流、加大对农民工子女学校支持力度等措施，提升城郊教育均衡水平；在医疗公共服务方面，率先在川沙建立医疗联合体，出台新型农村合作医疗制度实施办法，将乡村医生纳入基本社会保障等举措，推动城郊卫生一体化发展。推进了农保制度改革，实施《浦东新区农村社会养老保险办法》，形成农保区级统筹机制、财力补贴个人账户机制和养老金适度合理增长机制，不断提升农村保障水平。通过上述改革事项，浦东新区在统筹城乡发展，实现城乡公共服务资源均等化方面走在全市乃至全国前列，为全国改变城乡二元结构，实现城乡一体化发展提供了借鉴经验。
5、浦东综合配套改革在新形势下取得新突破
2008年以来，浦东在应对世界金融危机挑战的同时，在市委市政府高度重视下加强了综合配套改革推进力度，以综改的不断深入优化企业运营环境，降低企业运行成本，围绕加快“四个中心”建设，推进经济增长方式转变，进行制度创新，得到中央政府的支持，2009年中央政府先后出台了关于推进上海两个中心建设的意见和批准南汇并入浦东新区的批复，为浦东率先实现经济转型和二次创业创造了条件。中央政府两个文件的下达，既是推进综改试点的成果，是综改在新形势下取得突破的重要标志，也是新形势对浦东综改提出的新的要求。为贯彻落实中央政府的意见，加快推进两个中心的建设，在上海市政府的支持下，建立了三港三区的联动工作机制，为有效整合区内资源创造了条件。但是，如何围绕“两个中心”建设进一步深化浦东的综合配套改革，构建与国际接轨的经济运行环境，如何利用两区合并按照“大部制”改革思路深化政府机构改革和事业单位改革，建立廉洁高效的政府和高效益的公共服务体系，任重而道远。
（二）存在的差距与原因分析
浦东综合配套改革取得了阶段性成果，但同中央的要求和社会公众的期待，还存在一定差距，在一些重要的改革难题的攻坚上，尚未实现具有全市和全国影响的重大突破。从两轮三年行动计划所列出的26项改革事项实施情况看，有的事项得到较好的落实，取得一定成果。但有的改革事项进展缓慢，甚至还没有破题。主要表现：
1、在宏观改革方面，推进政府职能转变、改革行政管理体制进展缓慢。浦东在推进大部门制改革、建立精简高效的管理体制方面进行了一些积极有益的探索，但政府包揽较多、应接不暇的情况依然存在，有些行政审批改革项目出现反复，说明政府职能转变还没有完全摆脱传统政府职能的框架，政府主导型的经济发展模式还没有根本突破，改革的任务仍然艰巨。
2、在微观改革方面，实行政企分开、政事分开，推进国企改革和事业单位改革进展缓慢，未按照综改计划及时推进。民营经济发展的政策制度环境还不够宽松，因此，浦东迄今还未诞生像深圳华为、浙江阿里巴巴这样具有较大规模、较强国际竞争力的民营企业。
3、在区域自主创新体制建设方面，还存在诸多瓶颈。尤其是理顺张江高科技园区管理体制方面一直是多年来浦东综改要突破的重点和难点，虽然一直在探索和推进，但根本问题尚未解决。
存在上述问题，有客观原因，也有主观原因：
在客观上，一是浦东综改试点工作是一项制度创新和体制机制创新，没有成熟完善的经验可以借鉴，存在不足之处在所难免。浦东综合配套改革作为国家战略，要解决的是在我国深入推进改革开放，促进经济社会又好又快发展过程中存在的体制性瓶颈问题，面临着国际国内多种影响因素，同时又要解决好浦东经济社会发展所特有的矛盾和问题，因此可以说浦东综合配套改革自推进以来就面临着重重困难，克服改革难题和瓶颈，需要有个过程。
二是浦东综改是一项系统工程，涉及到不同利益群体和不同层面，解决不同利益群体和不同层面问题困难重重，有些改革事项的推进必须选择合适的时机和必备的宏观环境，单靠浦东自身推进是有困难的。
三是浦东综改工作需要中央、上海市和浦东三个层面的相互配合，同时又需要全体机关工作人员、广大公众和企业的积极参与，需要构建一个上下协同一致、高效配合互补的工作机制，但是从前一阶段工作来看，中央、上海市和浦东新区三个层面的协同工作机制已基本建立，但是机关工作人员、企业和公众的参与积极性尚未充分调动起来，尤其是机关工作人员改革的意识还不强。
主观上，一是改革的动力和压力不足。浦东综改工作要对体制机制进行完善和创新，要打破原有的利益格局，必然会遇到阻力，有的改革工作需要多个部门的配合，有的部门可能会考虑改革对自身利益的不利影响，而不愿意深入推进。政府改革涉及到政府各个职能部门的工作职责范围和权利关系的调整，相应涉及到利益关系的调整，必然会遇到来自政府部门内部的阻力与困难，中国经济体制改革的“悖论”即政府作为改革的推动者对自身进行改革，在浦东综改中不可避免存在，这一问题必须通过推进基本制度的改革，增加改革的外部压力去解决。
二是改革的推进机制和监督机制存在缺陷。改革仅仅依靠区政府相关部门推动，缺乏足够的动力与压力，区委、人大、政协对改革的领导、推动与监督作用没有充分发挥，还没有建立起改革的监督评价机制，相关职能部门没有尽到监督责任。为此，必须要建立起由区委领导、区政府推进机制，由人大、政协、企业、市民和社会公众代表共同参与的改革监督评价机制。要充分发挥人大的监督作用以及各类新闻媒体包括互联网对浦东综改的宣传报道、监督评价作用。
三是部分政府机关工作人员的改革意识、业务素质和工作作风没有完全适应改革的要求，主动为企业、为市民、为社会服务的意识还不强，业务也不太熟悉，致使改革的实际效果下降。因此，必须要进一步加强对机关工作人员改革动员、职业道德教育与业务素质培训，增强改革意识与服务意识，提高业务素质。要将建立和完善公务员和事业单位工作人员的激励、约束和淘汰机制，打破公务员和事业单位职员事实上的铁饭碗和大锅饭作为改革中重要事项加以推进。
四是在如何处理好改革、发展、稳定三者关系的把握上，还存在许多困难。在改革发展与稳定发生矛盾时，改革必然为稳定让路，致使改革进程延缓。