国外公职人员财产申报制度介绍及其启示

作者：汪志飞
2010年03月12日　　来源：人民网-理论频道[2009-12-17]　　浏览次数：150　　文字大小：【大】【中】【小】写给编辑
自1989年全国人大代表首次提出了财产申报法立法建议的20年来，我国仍然没有出台一部规范公职人员财产申报的法律。2008年新疆阿勒泰地区纪检、监察局及预防腐败办公室联合出台了《县(处)级领导干部财产申报规定(试行)》，决定公示领导干部财产状况。该规定公布以后，再次引发了人民群众对我国公职人员财产申报制度立法工作的广泛热议和持久关注。2009年2月28日，温家宝总理在新华网与网友在线交流时指出，国家正在积极准备建立“不走过场的公职人员财产申报制度”，使人民群众对此产生了殷切的期待。当前我国反腐败工作形势严峻，加快公职人员财产申报制度立法进程的紧迫性是不言而喻的。公职人员财产申报制度立法，应当在立足我国反腐形势和人民群众诉求的基础上充分借鉴运作良好的发达国家法律制度，尽快制定一部“不走过场”的公职人员财产申报法律。
一、国外公职人员财产申报制度介绍
公职人员财产申报制度，是一种根据国家的法律和有关规定，要求公职人员或者特定情况下公职人员的家属如实登记并且向社会公示其财产状况的法律制度。当前不少国家已经确立了较为完善的公职人员财产申报制度，对预防腐败和树立政府形象起到了积极的效果。笔者试从如下几个方面介绍国外公职人员财产申报制度：
第一，国外公职人员财产申报制度的立法概况。公职人员财产申报制度可以追溯到1766年的瑞典，当时瑞典公民就有权查阅官员乃至是首相的财产和纳税状况，到1776年，瑞典开放政府记录，允许民众查询公职人员的财产状况。1883年的英国议会通过《净化选举与防治腐败法》，首次以法律的形式确立了该项制度。到目前为止，美国、日本、波兰、罗马尼亚、阿根廷、智利、法国、澳大利亚、新加坡、泰国、韩国、印度、墨西哥等诸多国家都以法律的形式确立了该项制度。例如1978年美国国会通过《政府行为道德法》，泰国于1981年颁布了《关于官员申报资产和负债的王室法令》，韩国于1981年的《韩国公职人员道德法》，法国于1988年制定了《政治家生活资金透明度法》，菲律宾于1989年通过了《公共官员与雇员品行道德标准法》。其实我国台湾、香港和澳门地区也都通过了公职人员财产申报的立法。如我国澳门地区立法会于2003年通过了《澳门财产申报法》。俄罗斯也将公职人员财产申报制度作为净化国家政治生活的重要举措，1993 年12 月前后俄罗斯联邦立法机关曾先后两次制定反贿赂法草案，虽然其因涉及众多官员的利益时至今日仍未通过生效，但1997年5月叶利钦以总统令的形式确立了财产申报制度。2008年12月25日俄总统梅德韦杰夫批准了国家杜马和联邦委员会相继通过的《反腐败法》草案，并正式签署了这一联邦法律。2009年3月10日，俄罗斯总统梅在总统反腐败委员会会议上宣布，已经起草了要求包括总统在内的所有国家公务员每年都要向利益冲突调解委员会申报个人收入的命令，敦促公务员遵守财产申报制度。
第二，国外公职人员财产申报制度的申报主体。申报主体即承担需要向国家申报并向社会公示其财产的义务主体。在如何界定申报主体问题上，根据是否区分申报主体的职务级别，公职人员财产申报制度可以分为级别申报制和无级别申报制；根据公职人员的家属是否需要申报财产，其可以分为个人申报制和家庭申报制。
公职人员无级别申报制的代表有俄罗斯、尼日利亚、新加坡、泰国、巴基斯坦等国家。这些国家的法律或者总统令要求所有关于不区分级别地都要申报和公示财产。例如俄罗斯总统令规定包括总统在内的所有国家官员，必须公开每年的收入、私有资产的数额和房产状况。级别申报制的代表有法国、韩国、埃及、美国、墨西哥和中国台湾地区。例如美国《政府行为道德法》规定，包括总统、副总统、国会所有议员、武装部队官员等在内的立法、行政和司法三部门职薪相当或超过16 职的人员, 均须申报财产。韩国法律规定4 级以上的公务员需要进行财产登记。法国《政治家生活资金透明度法》主要是要求总统候选人、国民议会和参议院的议员、中央政府成员、大区区长、海外省议会议长和较大城市市长依法申报财产。
个人财产申报制的典型代表是英国，英国法律规定，只有政府官员本人负有申报财产和收入的义务。当前各国财产申报基本采取家庭申报制，只是在家庭的界定范围上还存在不同的规定。例如泰国《国家公职人员财产与债务申报国家法令》规定，公职人员对其在国内和国外的财产和债务，以及申报人应得的与夫妻或其他人共有财产中的部分，都须按规定如实申报。美国《政府行为道德法》将家庭的范围明确延伸到子女，规定行政、司法、立法部门的官员必须公开本人、配偶及受其抚养子女的财产状况。不过，为了尊重个人隐私，某些国家和地区的法律允许申报人配偶或与申报人有事实婚姻关系者独自填交申报书，我国澳门地区财产申报法律即其适例。各国之所以普遍采取家庭申报制，在于最大限度地防止公职人员将黑色或者灰色收入转移到其配偶或者子女名下。
第三，国外公职人员财产申报制度的申报范围。申报范围是指法律要求申报主体申报的财产名目。就申报范围而言，其主要包括资产、负债和开支，但是并非所有国家法律都规定此三项均属于申报范围。
首先，财产申报范围的首要名目就是资产。这里所说的资产通常包括薪金收入、劳务收入、存款、,动产和不动产、有价证券、无形财产权和好处以及接受的馈赠、款待和谢礼。但是某些国家法律规定只有超过特定价值限额的财产才属于申报范围，或者根据公务员的职务不同而对申报的范围也有不同的规定。英国《净化选举防止腐败法》规定，议会议员在申报财产时需要如实填写工资、奖金、补贴、津贴、福利和免费旅游等事项，如果议员还从事咨询、授课、创作或者参与经营活动的，还需要将这些活动的收入如实申报；而议员以外的公务员，负有将其获得的任何与职务关系有关的实物、现金和其他好处都如实向政府申报的义务。但是韩国法律对申报范围规定了申报起点，例如现金、存款、股票、公债、公司债券等有价证券和无形财产权的申报起点为1000万韩元，对黄金、白银、宝石、古董和艺术品的申报起点为500万韩元。此外，比较有特点的是，日本法律并不要求公布现金财产。
其次，某些国家法律规定，申报主体的债务也被认定申报范围。美国1978年《政府行为道德法》和1985年《众议院议员和雇员道德准则》，对国家行政、议会和司法机关等公务员及其配偶、抚养子女申报财产的范围作了十分详细的规定，其中要求申报主体如实申报自己的债务，这些债务包括各种贷款和任何非公经营所负债务。例如申报主体必须申报本人及其配偶和抚养子女任何超过1万美元的债务，含申报期间从1万美元降到1万美元以下的债务。泰国法律也要求申报主体如实申报其债务状况。
再次，某些国家法律规定，申报主体的开支状况也被认定为申报范围。例如乌克兰法律规定，公务员应在每年的4月1日前向工作单位提交一份载明上年度国内外取得的所有收入、开支，财产及涉及金融事项的清单。
第四，国外公职人员财产申报制度的申报项目。申报项目即申报主体在填写申报清单时所应填写的详细内容，例如申报主体持有股票的发行者、发行时间、发行价格等信息是否属于申报项目，诸如此类问题都是申报项目需要回答的。由于不同名目财产的项目构成没有统一的标准，因此申报项目通常是因财产而异。但是根据财产申报制度的立法目的，申报项目应该以详细为原则，以便于公民掌握详细的线索监督申报主体财产来源的合法性。例如各国法律通常要求申报主体如实填写其现金资产的存放地点、存款资产的开户行名称和存折号码等信息；如实填写其不动产的类型、区位和获得所有权或者使用权的时间、方式和费用等情况；如实填写诸如私家车等特殊动产的登记号码、商标、型号、获得所有权或者使用权的时间、方式和费用；如实填写金银珠宝等贵重动产的名称、成份、标志和估价；如实填写股票或者公债的发行人、发行号、持有数量和价值；如实填写所欠债务的债权人信息、债务数额和债务日期甚至债务发生事实等信息。
第五，国外公职人员财产申报制度的申报时间。申报时间主要包含两项内容，即公职人员申报财产的周期和申报财产的起止时间。国外公职人员财产申报时间通常有三种形式，即初任申报、日常申报和离职申报三种形式。
初任申报即申报主体在首次担任公职或者成为公职人员候选人时申报财产的形式，例如美国法律规定，首次任职者必须在任职30天内提交财产申报，成为提名或选举候选人的在30天内、最迟不得晚于选举前7天提交财产申报书；法国法律规定，两院议员上任15天内必须向议院办公厅提交准确、真实的财产状况申报单；所有政府成员和地方官员上任15天内必须向申报受理机构提交个人财产状况申报清单。日常申报是指申报主体在担任公职期间定期或者不定期向受理机构申报财产的形式，例如新加坡法律规定，申报主体必须在每年的7月1日向受理机构申报财产；俄罗斯的总统令要求公务员联邦和地方政府官员必须在每年4月1日之前向其常住地税务机关申报自己名下的收入和财产。但是韩国还有不定期申报形式，其法律规定申报主体财产状况发生变动时需在一定期限内申报自己的财产变动。离职申报是指申报主体在卸任公职后的申报形式，例如美国法律规定，离职官员和雇员在离职后30天之内递交离职财产报告，埃及法律规定公职人员离任后需在2个月内申报自己的财产。
第六，国外公职人员财产申报制度的受理机构。申报受理机构是指接受申报主体申报财产的登记和审查机关。由于各国国家权力设置不同，故各国的受理机构也各不相同，通常有专门受理和兼任受理两种形式。一般来说，财产登记机构即为审查机构。例如美国法律规定，廉政公署受理总统、副总统、须经参议院同意任命的官员和雇员以及公共机构官员的财产申报；其他行政公职人员向其供职机构申报；国会秘书受理联邦众议员及其候选人以及参、众议员的财产申报；司法会议设立的司法廉政委员会受理司法官员和雇员的财产申报。新加坡法律规定，内阁廉政署受理申报事宜。有些国家的财产登记和审查机构还实行分离制，例如韩国公职人员所属系统的行政处负责财产登记，但是国会、大法院、宪法裁判所、中央选举管理委员会、各级政府分别设立的公职人员道德委员会，负责财产审查事务。俄罗斯的税务部门兼任受理财产申报的登记工作，但是国家机关的干部部门为其审查机构。
第七，国外公职人员财产申报制度的财产公示。根据各国法律对公职人员财产状况公示的程度不同，可以分为完全公示、有限公示、不公示和保密四种形式。财产完全公示是指，国家将以公开的形式公布公职人员的财产或者给公民提供无障碍的查询系统。例如法国采取了完全公示形式，所有申报主体的财产状况都公布在《政府公报》，公报向全体国民公开，任何国民可免费、自由查询。美国采取的是有限公示形式，即除了法定的高级官员财产需要在报刊上公开，并且公开的范围和详细程度也有所区别，其他公职人员的财产状况资料放置于法定场所，公民可以办理相关的登记手续进行查阅。新加坡采取的是不公示形式，即申报主体的财产状况并不公示，只有受理机构掌握申报材料，而公民或者其他机构不能查阅。泰国的财产申报制度是很有特点的，其采取的是保密形式，即申报主体依法将申报材料密封后直接寄交给反贪局，除非其涉及经济犯罪或者财经违纪，任何主体包括反贪局本身都无权拆开信封查阅申报材料。
第八，国外公职人员财产申报制度的违法责任。一部完善的法律必然有合理而严格的法律责任规定。墨西哥于2002 年通过的《信息公开法》，规定所有墨西哥公民有权监督国家公务员的收入状况，以杜绝腐败现象该法实施后第7 天，一些官员由于未重视该法，没有及时申报财产，结果约1万名公务员受到处罚，起到了积极的效果。一般而言，各国财产申报法律都有对诸如不提交申报书、伪造申报书、或不据实申报而有非法所得财产等行为追究责任的条款，如美国法律规定，若发现公职人员有非法所得财产，有关机关可依法做出剥夺非法财产、归还不合法取得的财产，降职、削职或令其辞职，或者按贪污贿赂罪论处等决定。英国法律规定，如果官员个人财产与其正常收入之间存在差距，就必须作出解释和说明，如不能提供合法所得的证据，将承担刑事责任。各国高官因违反此法而丢乌纱的案例实不鲜见。
第九，国外公职人员财产申报制度的配套措施。光有完美的财产申报制度是不够的，仍无法比较完整地反映公职人员财产状况，一些国家由于没有与该制度配套的措施，反腐效果仍然不明显。保障财产申报顺利实行的关键措施有金融实名制、完善的纳税制度和举报保护制度。例如法国法律规定，居民在银行开户时必须出示身份证，其中姓名、地址等个人信息须同警察局里登记信息一致，这些信息还将被用于租房、购车等所有个人商业活动。
二、国外财产申报制度的立法启示
腐败最害怕的就是阳光，国外公职人员财产申报制度已经成为各国反腐斗争的有力武器，总体而言效果是积极的。我国当前反腐败形势严峻，公职人员犯罪日趋隐蔽和复杂。我国公职人员财产申报的立法工作，经历20余年而未见雏形。虽然党内出台了相关的文件，但是由于不具有法律强制性以及规定的漏洞较多，效果甚微。故腐败问题已成为人民群众咬牙切齿的诟病，对党的执政地位和社会主义法治建设造成了及其恶劣的影响。国外财产申报法出台伊始，多数官员的抵触情绪也是常见的，但是在国民呼吁和政治家的决心支撑下，法律还是得到了实施。因此，国外财产申报制度的首要启示就是充分认识到制定公职人员财产申报法律的紧迫性，以坚定的政治决心对付多数官员的抵触情绪，甚至为了挽救更多易腐公职人员，可以研究短期的豁免规定，以便于尽快推进立法和执法。作为社会主义国家，应该有信心制定更为完善的“不走过场”的财产申报法律。
参考国外财产申报制度和审视我国当前党内关于财产申报的相关规定，我国立法时尤其需要注意如下几点：第一，申报主体不应局限于县级以上领导干部和省部级现职领导干部，从我国当前办理的一些公职人员犯罪案件的实践看来，各级非领导干部犯罪不属鲜见，犯罪还呈现家庭化的特点。故宜把申报主体扩大到《刑法》中职务犯罪主体国家工作人员及其家属。由于我国特殊的家庭文化，对于是否可以把家属扩大到父母也值得深入研究。第二，申报的财产范围从收入扩大至所有财产并且详细填写财产信息，例如不动产和贵重动产，工资以外的从事证券和金融事务获得的收益、继承和知识产权创作获得的收益、贵重饰器以及重大债务和开支，具体标准可以展开调查研究。针对我国当前公费旅游和出国留学热的现实，笔者认为应该将这两项内容纳入申报范围。第三，申报时间设计应该更科学，完善初任申报、定期申报和离职申报的规定，尤其我国存在较为普遍的请托贿赂现象，可以研究特定职务公职人员离任后的数年内仍然申报财产的规定。第四，申报的受理机构是我国当前立法工作的一个难点。我国人民行使权力的机关是各级人民代表大会，笔者认为宜在全国人民代表大会下设立类似于廉政署的机构，授予其必要的权力，负责申报登记和审查事宜，每年向全国人大报告工作，接受审议。为了使廉政署公正从事公务，可以采取抽签等方式吸收普通民众参与其中的工作。第五，对于公职人员的财产应该通过公报或者网页等方式向社会发布。第六，建立完善的责任追究制度，尤其是注意法律的可操作性，减少宣誓性条款，同时加重职务违法和犯罪的处罚力度。第七，完善与财产申报相关的制度和措施，例如个人身份认证、所得税申报监管、金融实名审查、不动产登记制度、反洗钱措施、利益冲突审查、巨额财产来源不明罪的刑罚、公民举报安全保障措施、信息公开与保存等法律制度。此外，还有必要研究个人隐私与公共利益之间如何保持适度平衡。国外财产申报制度不少内容是符合市场经济条件下廉政建设规律的，值得在我国政治、经济和文化特殊性基础上为我所用。
（作者：汪志飞，男，中共中央党校法理硕士研究生）