土地承包法司法解释解读

来源：　作者：　日期：10-04-15
一、起草司法解释的相关背景
作为一类特殊的民事争议，农村土地承包纠纷具有不同于或者说不完全同于其他类型民事纠纷的内在特征和处理原则。这种特殊性不仅体现在对土地承包经营权权利性质的正确认识方面，还体现在对土地承包经营权保护方法以及纠纷处理规则的准确适用上。虽属民事合同，农村土地承包合同之上却体现了强度远远超越普通民事合同的国家干预色彩。比如，从家庭承包合同的订立程序、履行、效果，甚至合同的变更抑或解除，法律均做出了细致全面的专门规定，体现了国家对土地承包经营权人的特别保护。其原因不仅在于承包合同的履行与保护事关耕地资源保护与的社会使命——公平享有社会资源，为农民的生存权提供基本保障。[1] 所以，将其置于一般民事纠纷的处理平台予以考量，至少是不完全准确和适当的。基于此，农村土地承包纠纷案件数量所呈现的持续的增长态势对司法审判工作而言，就不仅仅意味着案件数量猛增所带来的工作强度加大，更为重要的是如何妥善解决此中夹杂的新情况和新问题。
九届全国人大常委会第二十九次会议审议通过的《农村土地承包法》，对保护广大农民的土地承包经营权，维护农村土地承包关系的长期稳定，具有重要意义。其对相关纠纷案件的正确处理，提供了更为细致和全面的依据。但对《农村土地承包法》立法精神的理解贯彻是一个系统工程，也需要一个过程。加之法律条文只能对大的原则进行规定，其不可能也无法对纷繁复杂的具体问题——给出指引，所以结合实践中存在的突出问题对法律进行更具针对性和操作性的司法解释势在必行。正是在这样的背景之下，历经两年多的起草过程，最高人民法院制定并公布了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称为《解释》)。
二、受理与诉讼主体
(一)《解释》调整的农村土地承包纠纷范围
某一类纠纷是否属于民事争议，是否属于人民法院受理民事案件的范围，应当按照《民事诉讼法》第三条的规定来把握。其关键是明确该纠纷是不是属于平等民事主体之间因人身关系以及财产关系产生的争议。
《解释》第一条第一款所列的农村土地承包合同纠纷、土地承包经营权侵权纠纷、土地承包经营权流转纠纷、土地承包经营权继承纠纷以及因地上附着物和青苗补偿费及放弃统一安置人员的安置补助费产生的分配纠纷应属民事受案范围，并无争议。问题主要集中在土地补偿费分配纠纷上。对土地补偿费分配纠纷是否应纳入民事诉讼范畴，审判实务中的争论较大。这在最高法院相关庭室对下级法院所作的答复中亦有体现。这些答复或者复函虽然不是司法解释，但在下级法院的司法实践中，其各自的影响却是客观存在的。
《解释》将土地补偿费分配纠纷纳入民事案件受理范围的考虑，主要有以下几点：1、不动产征收行为是公法性质的行为，具有明显的强制性。围绕征收行为的合法性或者征收补偿标准产生的争议，不属于民事诉讼范畴，自不待言。但在判断土地补偿费分配纠纷是否可以纳入民事诉讼范畴的问题上，尚需考察争议主体之间是否是处于平等地位的民事主体。不能因此类纠纷可追根溯源至征收行为，就简单认定其不属于民事纠纷;2、土地补偿费的补偿客体(或者说对象)是经征收而消灭的集体土地所有权。根据法律规定，集体土地所有权属于农民集体。立法所称的“农民集体所有”虽在本源层面具有浓厚的政治色彩，但决不能因此无视其中蕴藏的民法内涵。集体土地所有权经过征收而归于消灭后，必然要求土地补偿费的受益主体是丧失集体土地所有权的农民集体。只要承认集体土地所有权是一种所有形式较为特殊的私权利，就不能否定作为所有权主体的农民集体的受偿主体地位。农民集体是一个集合概念，它是由众多自然人——即集体经济组织成员所组成。在此基础上，我们可以认为土地补偿费的受益主体是该集体组织内所有的集体经济组织成员;3、集体土地所有权经由征收消灭之后，农民集体对该土地使用收益的权利亦一并消灭。农民集体所有的题中应有之意，就是使集体土地所有权真正成为惠及其所能达的最基层(农民)的实实在在的利益，这也是农民集体所有制度的终极关怀所在。而这一目的恰恰就是通过特定的“分配”形式实现的。毋庸回避的是，此种“分配”确实是发生在集体经济组织内部，所以有观点认为，《民事诉讼法》第三条规定的民事诉讼，应当是平等民事主体之间的争议，而发生于组织内部的争议，尤其是个人与组织之间的争议，系非平等主体之间的争议，人民法院不应作为民事案件受理。这种观点是值得商榷的。随着经济的市场化和利益的多元化，个体的独立性得以突显和张扬。两者之间法律关系的属性由一元走向多元，即往往是平等与隶属并存。随着土地承包经营权之私权地位的确立，农民获得了与集体经济组织平等的主体地位，从此集体经济组织成员与集体经济组织之间的关系也就由传统的一元走向了多元。与此相适应，民法的调整领域也逐渐发生了变化，即由一般调整组织的外部关系向对组织内外关系进行全面调整的方向发展。[2] 由此看，仅以纠纷发生于组织之内外关系作为衡量争议主体是否处于平等地位的观点是站不住脚的。集体经济组织成员与作为集体土地经营管理者的农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组之间的“土地补偿费分配”，牵涉的无非是为数众多但各自独立的私权。由此引发的争议亦系私权益碰撞所致。当事人之间虽然具有外在的某种不平等性，究其实质仍属平等民事主体。农民集体所有的集体土地所有形式决定了这种分配纠纷必然应由私法调整。对相关争议，人民法院应当作为民事案件受理。否则当事人的合法权益再无救济途径。因为农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组的“分配”行为，无论如何也不属于可诉的行政行为。离开民事诉讼制度的保障，作为集体土地所有权权利主体的农民集体的私利益就无法实现，作为集体组成员的农民个体的权益必然沦于无从救济的危殆境地。
关于集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起的民事诉讼，人民法院应否受理的问题，《解释》作出第一条第二款规定的理由是：
1、从民事诉讼层面说，诉权是以民事诉讼法和民事实体法为依据，并以根据民事诉讼法和民事实体法的规定可以某种方式纳入民事诉讼救济轨道的具体纠纷的存在为前提。不能得到司法救济或者不能通过司法救济途径解决的纠纷的当事人或许享有其他的救济权利，但这不是诉权。换言之，诉权以具体的纠纷为前提，但有了具体的纠纷，当事人并不必然享有诉权。这种衡量是通过民事诉讼法的规定加以明确的。如果程序法将某类纠纷排斥于民事诉讼救济途径之外或者设置了纠纷解决的前置程序，则当事人就不享有诉权或者诉权受到了限制。拓宽法院司法救济范围，为诉权之行使提供强有力支持的必要性，无疑是不应受到怀疑的。司法救济当然是整个社会中最重要的和最终的纠纷解决方式，但它绝不是惟一的。离开民事程序法和民事实体法对法院受案范围(主管)的规定，片面强调“扩张”的观点，也是不正确的，有时甚至是危险的。因为不同纠纷交由不同途径解决——尤其是那些制定法明确规定的，不仅仅是纠纷性质决定的，更是制定法在特定阶段考量纠纷解决成本、效果之后的客观选择。共4页: 上一页 1[2][3][4]下一页