蔡子强：香港政改三十年

香港政改三十年
本文见《财经》杂志 2010年第15期 出版日期2010年07月19日  共有1条点评

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这是中央政府的代表自1989年以来，首次与民主派破冰进行直接对话；也是民主派过去近30年来，首次与中央、与特区政府，就重大政制问题达成重要共识
蔡子强/文
香港的政制改革拉锯战，在最后一刻出现了峰回路转的结果。6月21日，在立法会审议和表决2012年政改方案的前两天，香港特区政府宣布接纳民主党提出的修改建议，打开僵局。最后，在赢得民主党的关键支持票下，方案顺利获得通过，为香港政制向前发展，迈向终极普选立法会和行政长官，迈出重要的一步。
一切得从30年前说起。
“双普选”之由来
1982年，英国首相撒切尔夫人访华，展开中英两国就香港前途问题谈判的序幕，香港民主运动也在这个时候出现，港人在思考1997年之后何去何从时，亦开始提出民主化的诉求。
如今最大的反对党民主党，它的前身包括汇点、太平山学会等，加上这个时候涌现的其他论政团体，被统称为“民主派”。
同一时间，英国人亦开始进行其非殖民化部署，下放政治权力，启动了所谓的“代议政制改革”。在此之前，立法机关内的所有议席，都是由殖民地总督委任，而代议政制改革只踏出一小步，它并没有如当时民主派所要求的那样，在立法机关成立时引入“直接选举”议席，而是于1985年引入了“间接选举”以及“功能组别”两类议席。间选议席在1991年之后由直选议席所取代，而功能组别议席则保留至今。
所谓功能组别议席，就是让工商界(诸如工业界、商业界、银行界、保险界等)，以及专业界(诸如医生、会计师、工程师、测量师等)这些精英圈子，比起庶民来，手上多了一票，可以各自选出他们在立法机关中的代表，亦因而被批评为政治不平等，制造政治上的“特权阶级”。而事实上，这些议员在议会内的投票取向，通常比较保守，不单捍卫中上阶层利益，亦比较亲政府，因而被称为所谓的“(亲)建制派”。
1984年，中英两国就香港前途问题达成协议，而《基本法》的草拟工作亦随即展开，并于1990年颁布。
《基本法》的第45条写明：“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标”；
而第68条亦写明：“立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至全部议员由普选产生的目标”。
就是这两条，成了近年香港人争取“双普选”、取消功能组别议席以及小圈子选行政长官的宪政基础和法理凭据。
但“最终”指的是哪一年， 《基本法》内没有清楚列明，因而成了后来各方争拗、讨价还价的焦点。
正如前述，自从上世纪80年代开始，民主派便锲而不舍地争取“双普选”。
而中央政府认为，时机尚未成熟，只在《基本法》附件二留下一条尾巴：“2007年以后香港特别行政区立法会的产生办法和法案、议案的表决程序，如需对本附件的规定进行修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”
换句话说，就是把香港回归祖国之后头十年的政制发展步伐定了下来，而容许在2007年之后，才有落实“双普选”的可能。
“董去曾来”：政改踏步
就在这段期间，随着港人教育水平日渐提高，眼界渐开，以及民主运动持之以恒的倡议，再加上特区政府出现一些管治失误，社会上要求民主化以及落实“双普选”的声音，日益高涨。
不同的民意调查均显示，接近六成的民意，支持香港尽快落实双普选；而自从1997年回归以来，四次的立法会选举中，民主派vs建制派的选票，亦十分稳定，大概是六四之比。
于是，这里所谓“两个坚定的六成”，成为特区以及中央政府需正视的问题。
2003年，因为SARS事件等管治失误和危机，触发香港群众对特区政府表达不满，在民主派的推波助澜之下，舆论把施政失误的原因归咎于香港缺乏民主，要求实行双普选的声音亦因而高涨。2005年，董建华宣布因为“脚病”等健康问题而请辞。
“董去曾来”，由商人出身的董建华，换成公务员出身的曾荫权出任行政长官，夹杂着后者最初上台时的崇高民望，不少保守力量都认为，只要更换了领导人，就可以化解香港的政治矛盾，尤其是舒缓要求双普选的压力，毕竟“公务员治港”是很多港人对殖民地年代歌舞升平的一种感情投射。
2005年曾荫权上台后不久，就面临第一个考验，那就是十年限期已届，特区政府得为2007年的行政长官选举，以及2008年的立法会选举，定下新的安排。民主派提出要落实双普选，但未获同意。
曾荫权提出一个步伐很小的政改方案，建议2007年负责选出行政长官的选举委员会，人数由800人增加至1600人；2008年的立法会议席则由60席增至70席，直选和功能组别议席各增5席。而功能组别的新增5席，由地区层次的近500名(包括民选和委任)区议会议员，互选产生。而且，政改方案中并没有提及双普选的时间表及路线图。
结果，方案遭民主派强烈反对，并让不同政团、派别的民主派立法会议员牢牢捆绑在一起，最终否决了方案。香港的政制安排，亦因而原地踏步。
在接下来的几年，因为政制发展的难题未解，再加上施政也出现失误，曾荫权最初的崇高民望亦告滑坡。同时，因为长期的政治闷局，民主派内部也开始出现分化，除了原先民主党、民协、公民党等比较温和的民主派政党之外，亦崛起了新的左翼激进势力——社民连。
 
“激进民主派”登台
社民连的口号是“没有抗争，哪有改变”。它不只在经济、民生问题上旗帜鲜明，立场左倾，主张更彻底的社会资源再分配；它更冲出过往民主派的界限，以相对激烈的手法来进行抗争，例如在议会中以粗口、投掷物品、又或者用手扫走官员台上文件等行动，向官员表达不满；在议会外，则动员支持者包围官员和政敌，肆意辱骂，在示威游行中冲击警察执法。
社民连的路线和手法，在民主派阵营中吸纳到一班激进人士的支持，他们对长期的政治闷局，民主进程步履迟缓，已经慢慢失去耐性。尤其是很多年轻人，更视社民连为切·格瓦拉式的抗争偶像，争相效仿，让激进政治主张和手法在年轻一代愈来愈有市场。
再加上社会因经济发展放缓、阶级流动转慢、“后物质主义”兴起、网络政治崛起等，而衍生了所谓“80后年轻人”问题。
尽管2007年年底，全国人大常委会订出香港最快可于2017年普选行政长官、2020年普选立法会的普选时间表，但仍未平息很多港人的疑虑，包括：
* 这两张普选期票，是否最终真的会于2017年、2020年兑现，还是用所谓“可于”这个弹性字眼，来预留回旋的空间？
* 普选行政长官时，会否在提名权上加插一个很高的门坎，变相限制民主派和异见人士参选？
* 至于普选立法会，官员很多时候都语焉不详，让人怀疑，会否巧立名目，让功能组别议席以另一种形式保留下去？
归根究底，这里存在一个双方“互信”的问题。
几年转眼又过，到了2009年11月，又是特区政府要处理2012年的行政长官和立法会的选举安排的时候了，但它却提出一个相较2005年属于微调的方案，遂惹来民主派的猛烈反扑，人们以为政改方案难逃再次被否决的命运，悲观情绪弥漫。
为了做出抗衡，社民连进一步提出所谓“五区总辞，变相公投”的策略，主张在香港的五个立法会选区，每区促请一位民主派的立法会议员辞职，并在补选时以“尽快实行‘双普选’”，作为民主派候选人的集体统一单一政纲，呼吁选民以此作为投票时的惟一考虑，让补选起着一种仿如“公投”的效果，就双普选问题来一次全民表态。
中央政府和特区政府认为，《基本法》内完全没有相关概念，因此有关的想法和说法是违宪，而且也漠视了香港并非一个主权体的前提，纵使特区政府从法律角度而言，补选必须进行，但应斩钉截铁地把它与“公投”的概念切割开。
这次“补选/公投”，在民主派阵营中起了空前的分化作用。
公民党因为各种错综复杂的原因，最后出乎意料之外地与社民连联手，让其构思和行动得以落实，形成了民主派的激进一翼；相反，民主党和民协等其他政团，却因为战略原因，而拒绝加入“公投”，形成了民主派的温和一翼。
在拒绝加入“公投”，因而面对激进派的口诛笔伐之际，民主党亦另辟途径想出另类的策略和纲领。结果，在吸取了2005年政改一役的失败教训之后，他们结合了其他温和民主派，于今年1月组成了“终极普选大联盟”(简称普选联)这个新的平台，主张通过与中央政府沟通和对话，求同存异，为政改达成共识，推动“双普选”向前走。
民主派中的“公投派”和“对话派”，亦因此各走各路，越走越远。因此，中央和特区政府在政改中面对的，再不是2005年政改一役时牢牢捆绑在一起的民主派，这为打破政改僵局提供了新的空间。
最终的妥协
民主党希望就政改与中央沟通和对话的讯息，很快便传达到中央，并得到正面响应。
事后，据民主党有关人士披露，中央转达了两封信，说考虑到民主党是一个务实理性的政党，可以考虑对话，在4月的信件中更清楚讲明，中央知悉民主党没有参与五区补选，认同民主党的理性路线；因此在适当时间，中央会委派中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室(简称中联办)官员直接与民主党接触，听取民主党的政改意见。
起初，对话派的前景仍是艰巨的，不单面对一连串的怀疑、冷嘲热讽，怪责他们出卖原则；更重要的是，民主党和中央政府的起步点仍有差距。
民主党最初提出三点要求，包括：
1. 保证2017年普选行政长官的提名程序是低门坎和没有预设筛选的；2020年立法会普选必须普及而平等，废除功能组别；
2. 设立未来与民主派对话会谈的平台，继续处理10年的终极普选路线图；
3. 2012年把新增五个区议会功能组别的投票权，扩展至全港320万在传统功能组别没有投票权的市民。
但特区政府仍然游说民主党接受政府的方案，并称先建立了互信和良性互动，往后一切便好办。
5月16日，立法会五区公投/补选投票，虽然公民党和社民连所派出的五名议员顺利当选，但投票率不足两成，就是连公投派也只得承认成绩并不理想。
5月24日，中联办副主任李刚与民主党党主席何俊仁公开会面，就政改问题沟通和对话，这次是中央政府的委派代表自1989年以来首次与民主派进行直接对话，被形容为“破冰”，意义非凡，虽然会面并没有立刻带来实质进展。
随着距离6月23日立法会表决政改方案的日子渐近，谈判仍陷入僵局，让各方越来越焦急。
结果，以何俊仁为首的民主党领导层，做了一个十分重要的战略决定。他们暂时搁置三点中的头两点，争取政府接受第三点，亦即民主党的所谓“一人两票政改方案”。他们的分析如下：
“先争取一个2012年阶段性的、实质的进步成果，解开政改的死结，然后借着日后的对话谈判，继续争取落实2017年和2020年的终极普选路线图，是一个明智的策略。
如果民主党能成功争取落实2012年区议会改良方案，是一个政治的突破，打破僵局创出一个新的局面。对民主发展整体是有利的，令支持民主派的市民总体增加。”
何俊仁于6月13日的记者会上表达了这点妥协，更稍后表明，如果政府做出让步后，民主党在立法会中交不出支持票的话，他会立即辞去民主党主席职位，以表示其对事件承担责任。结果，换来了政府于最后一刻峰回路转的妥协。
一般相信，中央采取灵活的身段与民主派接触和对话，是考虑到特区政府的管治现状——港人尤其是年轻一代日趋激进化的趋势、对政制发展停滞不前的郁闷、社会上的严重内耗，是为了香港的长治久安。
 
妥协是向前行的润滑油
有份参与这场谈判的民主党核心成员之一张文光，事后反思，他说民主派一直存在一种「all-or-nothing」(若不全赢，就宁愿全输)的运动价值观，他希望经过今次之后，能让民主派学习改变这种思想，明白在对话之中寻求阶段性成果的重要性。
过去30年，民主派包括民主党，培养出来的是一种抗争文化，现在改走谈判对话路线，当然惹来部分支持者的疑虑，以至强烈反弹。
但今次沟通、对话路线的成功，亦为港人展示出相当的示范作用，证明不一定要通过对抗才可以解决问题，必要的妥协，在一个存在对立、内耗严重的社会，意义非凡，亦是建立互信的重要一步。
正如前述，今次是中央政府的代表，自1989年以来首次与民主派破冰进行直接对话；也是民主派过去近30年来，首次与中央、与特区政府就重大政制问题达成重要共识。究竟这种势头只是昙花一现，抑或能得成正果，这是后政改新局的重大课题，也得视乎各方的胸襟、气度和识见。
前美国总统福特曾经说过：“真理，是政府凝聚起自己的黏合剂；而妥协，则是容许政府前行的润滑油了。”
我想这也是今次，中央政府、特区政府以及温和民主派的最佳写照。■
作者为香港中文大学政治与行政学系高级导师
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