着力解决影响职业教育发展的体制机制问题

 着力解决影响职业教育发展的体制机制问题
　　　一、职业教育发展的主要成绩
　　办学规模不断扩大，职业教育加速发展。自1996年职业教育法颁布实施以来，尤其是进入新世纪以来，三次全国职业教育工作会议的召开，促进了职业教育蓬勃发展。2005年中等职业学校开始大幅度扩招。2007年秋季开始，90%的中等职业学校学生得到政府资助，发展进一步加快。2008年，全国中等职业学校比2001年增加了410多万人，在校生达到2056万人，江苏、福建、广东、陕西、甘肃、青海、新疆等省、自治区基本实现了与普通高中招生规模及在校生规模大体相当的目标。高等职业教育也有了长足进步。2008年，高等职业院校招生数达到普通高等院校招生数的一半。同时，各地广泛开展各种形式的职业培训，年培训城乡劳动者1.7亿人次以上。经过多年努力，一个以中等和高等职业学校教育共同发展，学历教育与非学历培训并举，形式多样、灵活开放的现代职业教育体系基本形成。
　　服务经济、社会的能力逐步增强。目前，职业教育结合当地实际，在办学思想上以服务为宗旨、以就业为导向，紧贴市场需求，工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式正在全国推行，毕业生越来越受到欢迎。2008年，福建、陕西、新疆中等职业学校毕业生就业率分别达到96％、95%、88%；福建、陕西高等职业学校毕业生就业率分别达到78%和84％。
　　深化办学和管理体制改革，职业教育活力增强。江苏、福建、陕西、甘肃、新疆等省、自治区在发挥政府举办职业教育主导作用的同时，依靠自身优势，逐步组建了一批以专业为纽带、高等职业院校为龙头、中等职业学校为主体、行业企业广泛参与的行业型或区域型职业教育集团，形成了职业教育与行业企业互利共赢的局面。许多地方在做强公办职业教育的同时，注重发展民办职业教育。办学体制的改革与创新，使职业教育办学活力不断增强。
　　积极开展短期培训，立足提高劳动者的职业技能。据教育部统计，2008年，在政府和行业企业的推动下，全国企业职工和下岗职工培训9000万人次，农村劳动力转移培训3500万人次，农村实用技术培训4600万人次。江苏省率先建立了培训券制度，对农村劳动力进行转移城市前的就业技能培训和转移后的在岗技能培训，为其顺利进城就业和保持就业稳定创造了条件。陕西的“一网两工程”（农村职业培训服务网络、农村实用人才培训工程和农村劳动力转移培训工程），每年培训200多万人次，为建设社会主义新农村作出了贡献。
　　二、职业教育发展面临的主要问题
　　社会上重普教、轻职教的问题仍很突出。造成这种现象的原因，既有对职业教育重要性宣传不够的问题，也有具体政策和制度不配套的问题。政策和制度存在的主要问题是：第一，劳动人事制度仍将学历作为就业和选才的主要标准，将从业人员划为干部、工人。受此影响，社会普遍不将技术工人视为人才。在工资分配制度方面，技能型人才的工资及福利待遇一般不如智力型人才，因此人们学技术缺乏动力。第二，一些企业尤其是中小企业和民营企业，为了降低成本，不严格执行就业准入制度和职业资格证书制度。第三，高中阶段学校和高等学校招生时，常常将职业学校的招生批次排在最后，使社会上普遍认为进入职业学校的都是成绩差、素质低的学生。
　　办学设施普遍简陋，教育经费紧张。据江苏省测算，职业教育生均培养成本一般是同级普通教育的2.6倍，而财政对中等职业学校拨款一般参照普通高中标准，有的连普通高中拨款标准也达不到。还有不少地方财政对职业学校教师工资仍实行差额拨款，其他经费靠学校自筹。这几年职业学校连年扩招，但许多地方并没有相应增加经费，办学条件也没有随之改善。财政拨款不足，行业、企业资助渠道不畅，导致职业学校收费偏高。如中等职业学校学费一般为2000元至3000元，远高于普通高中500元至800元的学费标准；高等职业学校学费一般为4000元至8000元，也高于普通大专院校。国务院2002年、2005年关于发展职业教育的决定中规定：“城市教育费附加安排用于职业教育的比例，一般地区不低于20%，已经普及九年义务教育的地区不低于30%。”“一般企业按照职工工资总额的1.5%足额提取教育培训经费，从业人员技术素质要求高、培训任务重、经济效益较好的企业可按2.5%提取，列入成本开支。”但这些规定在许多地方没有落实。
　　教师队伍数量不足，结构不合理。一是缺编严重。职业学校由于专业和实习的需要，应当编配比普通学校更多的教师，而实际上教师编制比普通学校少。这几年，职业学校招生规模不断扩大，但许多地方教师编制没有增加。二是教师队伍结构不合理。职业学校教师主要从师范院校等普通高校招录，缺乏企业工作经验和专业技能，既是教师又是工程师的“双师型”教师更是严重缺乏。三是职业学校教师职称评定和收入分配没有单独的序列，往往是按普通学校的规定和标准执行，没有反映出职业教育特点，限制了企业和科研单位的工程技术人员、高技能人才进入职业学校教师队伍。
　　中等和高等职业教育衔接、职业教育和普通教育沟通依然不畅。按照有关规定，高等职业院校招收中等职业学校毕业生的比例只有5％，学生选择中等职业学校后，很难继续升学读高职院校。高等职业学校学生也很难再通过考试进入普通高校就读。这些都影响了家长送学生报考职业学校的积极性和职业学校学生学习的积极性。
　　企业参与职业教育积极性不高，校企合作缺乏制度保障。职业教育法规定，企业、事业组织应当接纳职业学校和职业培训机构的学生和教师实习；对上岗实习的，应当给予适当的劳动报酬。但落实这一规定，职业学校有积极性，企业没有积极性，主要原因是企业的利益没有在这一过程中得到体现。企业接受职业学校的学生、教师实习，需要配备专门的指导教师，工作的质、量可能会受影响，有些企业还要承担学生因技术不熟练而损坏机器设备或发生安全事故等风险，而且国家对企业支持职业教育的税收优惠和经费补偿政策也不够完善。
　　多头管理，政出多门，资源缺乏整合。职业教育法规定，国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理；国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内，分别负责有关的职业教育工作。在实际工作中，中等职业学校范畴内的普通中专学校、职业高中、成人中专学校由教育部门管理，技工学校由劳动部门管理。由于管理部门不同，造成学校级别和拨付经费标准不同，教师工资待遇和职称评定标准不同，毕业生获取职业资格证书的等级、工作身份和待遇不同。同时，还出现了重复办学、学校整合难、教育资源浪费的问题。
　　三、推动职业教育发展的几点建议
　　职业教育是提高劳动者素质、提升国家产业竞争力的基础工程。十一届全国人大常委会已将修订职业教育法列入五年立法规划，国务院正在组织力量制订国家中长期教育改革和发展规划纲要。要紧紧抓住这些机会，深入研究职业教育改革与发展新的目标和措施，特别是要重点研究和解决影响职业教育发展的体制和机制问题。
　　建立职业教育经费保障机制，划定分担责任，增加经费投入。第一，推动省级政府分类制定职业学校学生人均经费标准，划定举办者和学校分担经费的责任，加大公共财政对职业教育的投入。第二，增加专项经费，加速职业教育办学条件的改善。第三，大力加强农村职业学校基础能力建设，扩大面向农村的职业教育规模。第四，降低中等职业学校学费，加快实行农村职业教育尤其是中等农业学校免费政策的进程，率先在民族、边远等特殊地区实行中等职业学校学生免费政策。第五，通过税收优惠、资助等政策措施，鼓励支持民办职业教育发展。
　　制定职业教育教师编制标准，加强配备专业和实习指导教师。要建立与职业教育相适应的教师管理、培养、培训体系。制定职业学校教师编制标准和资格标准。专业课教师应有企业工作经历。拓宽职业学校面向社会招聘专业技术人才担任专业教师的渠道。完善职业院校教师定期到企业实践制度。
　　促进职业教育和普通教育、中等和高等职业教育协调发展。建立学历教育和短期培训并重的多层次、开放型的职业教育体系，促进职业教育和普通教育在学历方面的融通，中等、高等职业教育在升学方面的衔接。对中职、高职学校的培养目标、教学大纲进行整体设计、统筹安排，使持有中等职业教育毕业文凭的学生有更多机会进入高等学校学习。应允许举办本科层次的职业学院，设立具有技能教育特点的学位。应淡化普通中专学校、技工学校、职业高中、成人中专学校的名称，统称为中等职业学校。为了在中等和高等学校中设定一些学校专门培养技能型人才，或者加强某些专业学生的动手能力，教育主管部门应着重对这些学校或专业的培养目标、教学计划、教学大纲进行调整。应淡化职业技术学院的名称，真正架起职教和普教之间的立交桥。
　　建立校企合作的保障制度。应建立和完善行业企业主动参与职业教育的激励和保障机制，引导行业企业举办职业学校，在职业学校培养目标制定、专业设置、课程改革、学生实习、实训基地建设、教师培养等方面发挥作用。国家应出台校企合作的奖励政策，企业接收教师、学生实习或为学校提供实训设备，就应享受税收减免、政府补贴、授予荣誉等优惠政策。
　　深化办学和管理体制改革，整合职业教育资源。深化职业教育办学和管理体制改革是促进职业教育发展的当务之急。第一，按照一件事原则上由一个部门管理的大部制要求，建议由教育部门统一管理职业学校，劳动部门负责技术资格认定、职业资格证书的颁发，并指导行业、企业参与职业资格的标准制定。上海市劳动和社会保障局已从2005年起将本市技工学校的管理全部移交到市教委，将工作重心转移到职业培训和职业标准开发提升、职业技能考核鉴定工作上。这一格局结束了中专、技校“两种体系、两种模式”的局面，有利于发挥职业教育最佳效益。第二，鼓励企业、事业单位、社会团体和公民个人举办职业学校或培训机构。紧密结合经济和社会发展需要，大力开展应用型短期培训，加强在职人员培训。完善职业学校弹性学制和学分制，便于学生在企业和学校交替工作和学习。
　　优化职业教育发展的社会环境。职业教育的发展和战略地位的确立，需要良好的社会环境。一要积极营造“三百六十行，行行出状元”的社会氛围，大力宣传技能型人才和智力型人才都是人才，引导社会树立科学的人才观；二要改革和完善相应的人事劳动和工资分配制度，使技能型人才能够享有与其贡献相适应的社会地位和收入水平；三要进一步完善和严格实施就业准入制度和职业资格证书制度；四要改革教育招生制度，使报考职业学校和普通学校的考生具有同批次录取的机会。
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