借鉴国外制度，完善举报人保护机制

    据统计，检察机关职务犯罪线索70%来自举报。目前，群众举报已成为检察机关侦查线索的主要来源。然而，举报人被打击报复事件屡有发生，加剧了潜在举报人对自身安全的担忧，举报人害怕打击报复不敢举报，导致全国范围内群众举报职务犯罪线索的案件数量呈现明显下降的趋势。因此，探索举报人保护机制的完善，具有重要的实践意义。 

    一、国际上举报制度的特点 

    1.对打击报复证人的惩罚力度强。美国刑罚相对于我国较轻，但在打击报复证人方面，处罚却明显严于中国。如美国各州都将对证人进行打击报复作为犯罪来处理，最高刑可至死刑，而我国最高刑为七年。 

    2.身份保密。德国《刑事诉讼法典》第68条规定:“可以许可证人不对个人情况作出回答或者只告诉以前的身份。可以确定证人身份的文件要存放在检察院保管。”新加坡《防止贿赂法》第34条规定:“不得披露举报人的姓名或者住址，或者任何可能导致举报人暴露的事项。……对含有任何关于举报人姓名、特征或者有可能导致举报人暴露的记载，法庭应当将所有这类材料予以隐瞒，必要时予以涂去。” 

    3.身份变更。美国是施行证人身份变更措施较为完善的国家，负责为证人提供保护的检察官执法办公室，在证人及家人需要更换身份时，为其提供必要身份证件、档案、履历的变更，并为证人提供住所和其他服务以使其在新的环境中能正常生活。葡萄牙在《证人保护法》也规定“在确定的时期为需要保护的证人在国内或国外提供一个新居所”。 

    4.规定了“知情不举”为罪。我国澳门特别行政区《公务人员廉洁操守指引》规定:“凡知情不举或假装不知情，即使当中并不涉及任何利益提供或收益，亦可被追究纪律责任。如果不检举是为了使某人得益，或为了损害某人利益，则也必须承担刑事责任。”台湾地区《“戡乱时期”贪污治罪条例》规定:“直属主管长官对所属人员，明知贪污有据，而予以庇护或不予举发者，处一年以上七年以下有期徒刑。”“会计、审计人员，因执行职务，对于贪污有据，不为举发者，处一年以上七年以下有期徒刑。” 

    二、现行举报制度存在的弊端 

    1.以“保密”为主要手段对举报人固然可以进行保护，但多头举报、环节过多容易造成举报失密泄密。 

    我国主要是从对举报人身份的保密为主进行保护，如2009年新修订《人民检察院举报工作规定》就在第五十一条规定了六项保密措施，并在第五十二条又专门就网上举报的保密措施进行了规定。客观地说，以保密为主要手段对举报人进行保护，是最符合我国经济发展水平和国情的保护手段，但在司法实践中，失泄密的情况也时有发生，主要原因有二: 

    一是举报人多头举报，多部门受理举报，导致举报失泄密。根据刑事诉讼法第八十四条规定，公、检、法对举报线索有接受材料后分流处理的权限，举报人多头举报也符合法律规定。但司法实践表明举报人多头举报十分不利于保密，也不利于检察机关侦查活动的顺利进行。二是处理举报线索处理环节过多，增加了失泄密的可能。以检察机关的举报线索处理模式为例，一个举报线索的处理分为受理、分流、分级备案、初查、立案等环节，每个环节又有相应的呈批、审核、审批步骤，这一金字塔形的工作流程，导致知晓举报线索内容的环节、人员过多，任何一环出现问题，都可能导致保密防线瓦解，使得举报线索面临失泄密的威胁。 

    2.立法的疏漏与矛盾，使举报人保护欠缺操作性。 

    一是对打击报复举报人的刑事处罚的限制过严。如报复陷害罪的主体仅限于国家机关工作人员。最高人民检察院《关于保护公民权利的规定》中虽把报复陷害的主体从国家机关工作人员扩大到了国家工作人员，但由于与刑法规定的主体范围不一致，导致检察机关保护举报人的承诺有无法兑现之尴尬。 

    二是对打击报复行为人惩处力度过轻。根据刑法规定，报复陷害罪、打击报复证人罪情节严重的，法定最高幅度是七年。什么是情节严重呢?以报复陷害罪为例，根据最高人民检察院《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》，是指“导致……举报人或其近亲属自杀、自残造成重伤、死亡，或者精神失常”的，从其危害后果来看，明显要求较高，不能起到震慑此类犯罪的目的。 

    三是在对隐性的打击报复行为缺乏有效的针对性措施。现实中打击报复行为呈现多样化态势，绝大多数的打击报复行为是被举报人利用单位的行政职权对举报人在职务职级晋升、工资福利待遇调整、工作岗位变动上设置障碍，如何确定这些隐性行为是否为报复行为成为保护的难点。 

    四是举报人在审判环节的身份保密，无法可依。司法实践中，一旦案件进入审判环节，为保障被告人获得公正审判的权利，举报人作为证人必须在提供证言时陈述真实姓名及住址，而被告人可以通过辩护律师或当庭质证很轻易地获取这些信息。 

    3.缺乏对知情不举责任人的责任追究制度。 

    我国刑事诉讼法和《人民检察院举报工作规定》均把举报作为公民的一项义务来规定，但对不履行义务的行为却没有规定其知情不举的相应刑事责任。

    三、完善举报制度的对策 

    1.从举报线索受理机制入手，从源头上防止失密泄密。香港廉政公署在处理举报时，只有调查员才会获知调查内容和进展。举报人只需要与特定的案件调查员联系即可，这就是“单线联系制度”，从1974年香港廉政公署成立至今，平均每年有近3000宗贪污举报，没有一名举报者因为资料外泄遭骚扰或报复。借鉴香港廉政公署的经验，可以改革现行的举报线索受理机制: 

    一是设置统一的举报受理机构。如将举报中心设置于市级或分院级以上的检察机关，所有举报线索不得转到非检察机关，统一管理、调配情报资源，避免举报人多头举报及线索转办可能带来的信息泄露问题。 

    二是减少中间环节。可以考虑采取类似单线联系制度的线索管理模式。同时改变目前举报线索分级备案制度，改为侦查终结后上报备案。 

    2.从举报保护机制着手，取信于民。一是从立法上修改对打击报复举报人、证人的刑事处罚的主体限制过严、处罚过轻的弊端。如扩大报复陷害罪的主体。不仅限于国家机关工作人员，将国家工作人员、公司、企业、事业单位、团体人员也纳入报复陷害罪的主体。降低立案标准，对恐吓、威胁举报人、证人的非暴力行为也纳入打击范围，对“情节严重”致人死亡、精神失常、伤残的行为，以死刑为最高刑。 

    二是防止隐性的打击报复行为。对于类似问题美国联邦政府专门设立了“文官制度保护委员会”，遭打击报复的个人可以直接上诉至该委员会，并享有把工作调换到联邦政府其他部门的一定权利或优先权，该委员会组织听证会，并作出包括降级、开除公职、或处罚金的最终裁决。我国在司法、行政领域均已积累大量公开听证的经验，可以设立类似的专门处理举报人、证人反映问题的机构，以公开听证的方式作出裁决，其听证结果具有强制力、约束力，这样便可有效地遏制隐性的打击报复行为。 

    三是注意审判环节的举报人保护。如可以借鉴德国、新加坡等国经验，将能证明举报人身份的资料存放在检察院，举报人提供的举报信息只作为侦查线索，而不作为证据移送法院，也不进行当庭质证。对于举报人是行贿人或案件直接参与者的，其证言作为指控犯罪的主要证据，必须移送法院的，也应隐去其作为举报人的身份，并应向法官提出减轻处罚的量刑建议。 

    (作者单位:重庆市人民检察院第一分院)