有效执行领导干部收入申报制度　以及重大事项报告制度研究

            建立和完善“领导干部重大事项报告和收入申报制度”，是加强领导干部管理和监督，加强党风廉政建设和党的先进性建设，保持党员领导干部廉洁从政的有效措施。为了把此项制度进一步落到实处，我们就“领导干部重大事项报告和收入申报”这两项制度在实际工作中运行的基本情况、存在问题及对策与建议，先后采取召开座谈会、个别访谈、发放问卷调查表等形式，进行了专题调研。
　　一、基本情况
　　为了加强党风廉政建设，遏制腐败现象的蔓延，1995年4月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（以下简称《收入申报规定》），第一次明确提出对领导干部的收入实行申报。1997年1月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅又联合发布了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》（以下简称《重大事项报告规定》），该规定要求党政机关、国有企事业单位和人民团体中副县（处）级以上干部，就个人及近亲属建房、婚丧嫁娶、因私出国、经营承包等重大事项向组织报告。这两个规定的出台，对促进党政机关领导干部廉洁从政和预防职务犯罪的发生，起到了一定的作用，但实施的情况及取得的效果与党和政府的要求、人民的愿望还有较大差距。
　　通过走访座谈、查阅资料、问卷调查，我们了解到：“领导干部重大事项报告和收入申报”制度，虽然在我国已经实行了10来年，但从整体情况看，有关规定的执行现状不能令人满意。之所以会产生愿望与效果之间如此大的反差，一方面是由于两项措施在具体设计上的先天不足，使相关规定在对腐败的打击力度上十分有限；另一方面也是由于有些地方未能切实有效地执行，使得相关规定更多的只能是流于形式。在我们的问卷调查中，分别有54%和60%的人就认为两项规定没有可操作性，这可以说是影响其发挥效能的症结所在。
　　另外，从近几年所披露出的多位省部级高官落马的情况来看，这些官员大部分都涉及巨额财产无法说明来源的问题，但是，这些都不是通过“领导干部重大事项报告和收入申报”制度而被发现和查处的，而仍然是通过比较原始的举报等方式来获得线索，进而查出该官员的贪污腐败问题。与“领导干部重大事项报告和收入申报”制度相比，这些方式显然都带有很大的偶然性。这从一个侧面也说明了我国现行的“领导干部重大事项报告和收入申报”制度，由于在实践中尚存在某些问题与不足，从而制约了其效能的发挥。
　　二、存在的主要问题及原因
　　1、主体不够明确和全面
　　《收入申报规定》所设定的申报主体只是党政机关、社会团体、事业单位县（处）级以上（含县处级）干部，以及国有大中型企业的负责人，《重大事项报告规定》的报告主体也只是将其扩展至副县（处）级以上干部，而科级以下的乡镇长、公安局长、派出所长、警长、队长、检察员、法院庭长、以及组织、人事、工商、税务、土地、城管、规划、劳改劳教、劳动监察、技术监督、审计等公务人员，他们的“官”虽不大，但权力却不小；他们管人、管物、管钱、管事，其职能往往涉及民众的切身利益，且直接与民众发生利益关系，因而常常成为腐败现象发生的“重灾区”，大量的腐败案件都出在这些层面，民众往往也是以这些公务人员的行为作风来评价执政党及其政府形象的。因此，如果只规定一部分国家工作人员作为收入申报和重大事项报告的主体，而另一部分国家工作人员却没有被纳入，这既不符合法制平等原则，也与现行的法律、法规严重脱节，这样就非常容易造成法制的混乱和相关规定执行的困难。
　　2、内容与范围不够具体和全面
　　《收入申报规定》只是将工资，各类奖金、津贴、补贴及讲学、写作、审稿等劳务所得纳入领导干部申报范围，而这实际上只是一种“收入申报制”而非“财产申报制”。由于工资、奖金、补贴等本就是公开、合法的，因而这样一种申报对于防范、惩戒官员腐败的意义与作用是十分有限的。因为如果官员腐败的话，那么其非法所得本就在这部分收入之外；而收入申报恰恰就是将那部分最可能涉嫌犯罪的收入遗漏在申报之外。这无疑是这个规定致命的缺陷。其实，此规定所界定的“收入”并没有申报的必要，因为在此范围内的任何一项收入，从理论上以及程序上都是单位或组织有案可查的，因而事实上也是公开的，因此，应该将申报的重点确定为“财产”。因为“财产”不仅包括金钱收入，还包括动产、不动产、有价证券、无形资产、商业财产、债权债务等方面的全部财产和收入。由于《收入申报规定》未对此作出要求，也未要求申报配偶和家庭成员的所有财产和收入，而只要求申报其本人合法、正当的收入，这就给申报对象隐瞒不正当财产和收入留下了巨大的漏洞。申报收入固然可以反映领导干部的经济收入，却不能反映其财产增量。而财产申报则可以反映出领导干部在其任职期间的财产增量情况，而这就成为纪检监察机关监督审查其廉政情况的重要依据。
　　3、程序缺乏严格的可操作性和透明度
　　由于现行的《重大事项报告规定》没有明确界定相关程序，没有区分清楚哪些事项是须事先报告、事先审批的，哪些事项是只须组织备案的，由此领导干部执行起来也有一定的难度。又由于没有建立相关的责任制，单位的党政领导班子对领导干部个人重大事项报告执行情况也无法进行把关。同样，组织部门、纪检机关由于没有建立完善的督查等配套制度，尤其是对隐瞒不报或不如实上报的没有相应的处理措施，因而对领导干部重大事项报告以及收入申报的真实性和时效性也难以准确把握。从我们调研的情况来看，大多数人认为现行领导干部重大事项报告制度以及收入申报程序存在的主要问题是“制度不具有可操作性，执行起来比较困难”。而且，收入申报时间与方式也比较单一。《收入申报规定》所设计的只是一年申报两次、半年申报一次的日常申报制度。从我们调查了解的情况来看，通常的做法是，领导干部通常每半年例行填一张发下来的重大事项报告表和收入申报表，仅此而已。这实际上只是规定了现职申报，而缺乏就职申报和离职申报。如果仅仅只是规定现职申报，而不规定就职申报和离职申报，这就难以将申报主体的财产状况自始至终置于监管之下，给申报者留下了太多的游移空间。如果一旦错过了个人重大事项报告和收入申报制度的时间要求，而又没有按照要求及时报告或补报，显然，这样是不利于组织上及时掌握和对其进行督促、提醒。
　　另外，申报与报告的结果与内容也不透明。《收入申报规定》对公职人员调任时申报资料应否转送、如何转送，申报资料要否公开、怎样公开等没有明确规定，形成制度上的空白。《收入申报规定》只是要求申报主体向本单位的组织人事部门申报收入情况即可，而并不要求将申报结果公诸于众，接受群众监督。由于报告内容的不透明，《重大事项报告规定》也同样存在这样的监督“真空”，特别是群众监督的“缺位”。正是因为忽视了群众对领导干部廉政情况的“知情权”和“监督权”，公众无法进行有效监督，这也严重影响了“领导干部个人重大事项报告和收入申报”制度的具体落实和全面执行。
　　4、受理机构缺乏应有的权威性
　　《收入申报规定》只是要求各单位组织人事部门负责接受本单位申报人的收入申报，并按照干部管理权限将申报材料送相应的上级组织人事部门备案。显然，单位组织、人事部门是所属申报人收入申报的受理机构。组织部门主要是指党的干部管理机构；人事部门主要是指国家机关、企业事业单位的干部管理机构。组织、人事部门作为收入申报的受理机构，虽然具有方便、灵活、快捷、直接的优势，但却缺乏一定的监督权威性，很难真正承担起申报收入的稽核工作。而负有监督检查职能的党的纪检机关和行政监察部门并不受理申报，只对执行情况进行监督检查，这就极大地降低了收入申报制度应有的功效。对于一些领导干部报告的个人重大事项，如每月、每年真实收入情况及其家庭财产情况或配偶、子女经商、办企业是否利用职权提供便利条件等，由于受多方面原因的制约与限制，组织上也难以准确了解和认定；更有极个别领导把“灰黑色”收入，通过购建房、投资等类似“洗钱”方式又重新变为合法收入，组织上也难以有效掌握。由于缺乏相应的权威性，申报受理机构只能是被动接受申报，通常是申报人填报多少算多少，而缺乏过硬措施能够对其进行监督与核查。从我们调查的情况来看，有56%的人主张“设立专门机构监督”来进行“领导干部重大事项报告和收入申报”监督、检查和调查核实工作，这表明现行的受理机构缺乏应有权威性。
　　5、惩戒措施缺乏应有的刚性与威慑力
　　《收入申报规定》只是要求各单位的组织、人事部门接受申报材料后，须按干部管理权限，将申报材料报送对其有组织、人事管辖权的组织、人事部门备案。同时又规定，申报人不申报或不如实申报收入的，由所在党组织、行政部门或者纪检监察机关责令其申报、改正，并视情节轻重给予批评教育或者党纪政纪处分，而没有规定法律责任。不难看出，对违反《收入申报规定》的申报人，主要采取批评教育为主、纪律处分为辅的责任制度。这种责任制度过于“温柔”。此外，此项规定与现行的干部制度也有不适之处。因为凡是“须按干部管理权限，将申报材料报送对其有组织、人事管辖权的组织、人事部门备案”的领导干部，其所在单位均没有组织、人事管辖权，更谈不上处分权。因此，对这种领导干部由所在单位给予处分的规定，是难以实施的。同时，由于我国政府、机关管理体制的实际情况，使得收入申报的检查、核实工作在面对县（处）级机关领导时，基层纪检监察机关难以开展此项工作。《重大事项报告规定》也同样存在着对不按规定报告和不如实报告者处理过轻的问题。
　　6、缺乏相关的配套措施与制度安排
　　从我们调查的情况来看，有超过半数以上的人倾向于依靠“法律”和“制度”来保证相关规定的实施。然而，现行的“收入申报和重大事项报告”制度则明显缺乏相关配套的法律、法规。纪检监察机关的相关工作由于没有可以依赖的法律、法规，由此就很难保障对领导干部收入的检查、核实工作。由于我国经济发展的水平总的来讲还处于社会主义市场经济的初级阶段，现金往来是经济活动中最主要的支付方式和结算方式，使得对收入的监控力度明显不够，致使违纪、违法官员可以利用种种方式来规避纪检监察机关对收入申报的检查、核实工作，如可以将大量的现金存放在家中，不与银行打交道；或者以配偶、家人的名义将赃款存入银行；或者异地存款；或者投资入股做生意，洗黑钱；或者以借代收，以“借用”的表象来掩盖“非法占有”的实质；或者将非法所得转移到境外，等等，以期逃避收入申报后的检查、核实。同时，由于认识等方面的原因，从社会、法制、经济环境的角度来看，收入申报制度可以获取的支持力度也是非常微弱的。总之，由于相关配套的法律、法规无法得到很好的制定和实施，也就使得“领导干部重大事项报告和收入申报”制度执行的效果并不能尽如人意。
　　三、对策建议
　　进一步健全和完善“领导干部重大事项报告和收入申报”制度，是适应广大群众的强烈要求，提高党的执政能力、巩固党的执政地位的迫切需要，也是建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，做到从源头上减少乃至杜绝腐败的根本性举措。应当说，“领导干部重大事项报告和收入申报”制度，作为特定的历史时期和历史条件下出台的相关规定，不仅顺应了通过制度来反腐败这一世界性的潮流，而且在实际工作中也确曾对惩治与预防腐败起过一定的作用。然而，随着市场经济条件下经济生活的日益复杂和经济交往的日益频繁，相关规定已经远远不能适应形势发展的需要，因此，健全和完善“领导干部重大事项报告和收入申报”制度势在必行，而这对于进一步建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，也将起到重要作用。
　　1、建立健全相关配套的法律法规
　　“收入申报和重大事项报告”制度实施10多年来效果并不理想，症结何在？一个重要原因是没有将政策措施及时上升为法律，或以法律的形式保障其实施。好的政策措施只有用法律的形式固定下来，才能最大限度地达到其制定的目的。而两个《规定》，无论从哪个角度考察，都属于部门规章性质，其立法缺乏权威性、独立性和应有的刚性，与惩治腐败、促进党风廉政建设、保证国家长治久安的重大意义相比较还不相称。因此，两项规定的具体实施必须与其它的法律法规配套起来进行。当然，首先必须利用法律手段来构筑领导干部重大事项报告和收入申报体系。除了以党纪、政纪确保制度的实施外，还应当在总结政策规定执行情况的基础上，再通过国家立法的形式使其法制化，增强其约束力。同时，可以借鉴国外行之有效的收入申报制度及其相配套的检查、核实制度，来制定、颁布和实施各种相应的法律、法规和规章，以及对违反收入申报制度的处分办法，建立、健全相应的公示、公告制度，出台诸如科学的财产评估制度、银行存款实名制度、公务员行为规范等等配套措施。由此，形成整体合力，推进“领导干部重大事项报告和收入申报”制度的规范化、法制化进程。
　　2、建立财产申报制度
　　尽管收入是财产的前提，但是财产也不一定完全由收入所构成。在一般的意义上，财产的范围要比收入广泛得多，它可以来源于收入，也可以来源于收入以外的要素，如合法的继承、赠予，当然也可能包括那些不合法的贪污、受贿等等。正是由于如此，对于反腐防腐来说，需要申报者申报的应该是财产。因此，我们建议用财产申报制度来取代收入申报制度，并强调其任职以前“已有的财产”以及其增量明显与其原有的财产以及合法收入不相符合时，有关部门即可追究其法律责任。这将极大地增强我国在遏制腐败和惩治腐败方面的效率，并能够在整个社会中提高拒腐防腐的能力。同时，也可以避免“收入申报规定”的申报主体范围过窄、申报内容不完整、申报方式不科学等带来的弊端。
　　3、建立监督管理体制，增强规定的有效性和可操作性
　　各级官员的重大事项报告和收入申报应由行政监察部门的专门机构来主管，目前应增强行政监察部门的垂直领导和在人事、财政等方面的独立性。申报主管机关应加强对申报项目的审查。要确定纪检监察机关在银行进行个人存款查询的权利与职责，必要时可以与同样负有法律监督职责和预防职务犯罪职责的各级人民检察院共同进行，以解决纪检监察机关在实际工作中可能遇到的银行不提供存款个人情况及相关资料的问题。纪检监察机关对收入申报进行检查、核实工作，国家应当制定相应的法规、规章，允许纪检监察机关在必要时，将负有收入申报责任的领导干部的配偶、家人的收入情况及其家庭收入情况，列入检查、核实的范围，增加违纪、违法官员隐蔽非法收入的难度，减少其规避检查、核实的可能性。为防止受理机构对同级党政主要负责人“网开一面”，同级党政一把手、检察长、法院院长、行政监察部门主要负责人应由上一级受理机构受理财产申报。
　　4、建立廉政电子档案，接受公众和社会的监督
　　要对报告与申报档案进行分类、分级管理。当申报人只是在本地区范围内调动时，可以不进行相关档案的转送工作；而当申报人超出本地区范围调动时，在离职申报结束后，财产申报受理机构应及时将申报人的申报档案转送至申报人新单位所在地的相应行政监察机关，以保证申报资料的连贯性。对此，可更新申报和报告手段，如建立廉政电子档案（包括个人财产申报接受和处理系统），通过网络就可完成个人重大事项报告与财产申报。同时，重大事项报告与财产申报制度应该与相关信息适度公开联系起来。适度公开的途径有多种，如受理机关可将所有官员的申报材料整理成册，置于法定场所，公众办理相关登记手续后即可查询、复印；也可将申报内容刊登于法定刊物或在政府网站上公布，以便公众监督。当然，我国应对财产申报与重大事项报告资料的公开范围和细节进行必要的限制，使相关规定既在一定程度上保证官员的个人隐私，又能在一定程度上使官员个人重大事项报告与财产申报的相关信息能够保真、透明和公开，以接受公众和社会的监督。
　　5、建立健全制度，增强实际效果
　　为了解决申报主体范围过窄的问题，建议申报主体应与《刑法》中“巨额财产来源不明罪”的主体保持一致。国家机关（党政、司法机关）、人民团体、事业单位、国有企业中及其委派的从事公务的人员全部需要申报财产及个人重大事项。上述人员在申报财产时应将其配偶、未成年子女、父母的财产一并申报，以防申报主体转移财产和隐匿个人重大事项。在申报时间上既有定期的，也有即时性的申报。形式可包括“就职申报”、“现职申报”和“离职申报”三种方式。“就职申报”是指申报主体在任职后一个月内申报自己的财产；“现职申报”采用一年申报一次；“离职申报”是指申报主体在离职前一个月内申报自己的财产状况。“就职申报”、“现职申报”、“离职申报”这三种申报形式无疑对各级官员财产及行为起到有效监督。这样的立体监控体系就使那些腐败官员最终难以逃脱法律制裁，同时也能对其他官员产生巨大的威慑作用，使意欲腐败者不敢妄为。同时，要将申报范围扩大到官员个人与家庭的全部财产，即按照《民法通则》界定的“财产”范畴，将官员个人及其近亲属的动产、不动产、债权、债务等，包括房地产，生产、生活用重大交通工具，价值2000元以上贵重物品，存款（包括人民币存款和外币存款），各种有价证券，知识产权等等一并纳入申报范围（申报时须写明财产名称、价值、位置，还须注明来源、估价方法、变更情况等）。对负有收入申报责任的领导干部，其所在单位应对其申报的收入情况作好登记，并建立个人档案，同时向纪检监察机关提供其收入情况。对领导干部个人重大事项报告的内容也要根据形势变化而相应地细化与具体化，重点应是领导干部个人及家庭财产较大收支情况、可能受职务影响的重大事项、涉及国家法律和政策等限制的重大事项、涉及社会公德和伦理道德的重大事项等四个方面。另外，对重大事项报告程序也应进一步完善，如操办婚丧喜庆、投资经营、自建房等，要事先报告，纪检机关讲明相关政策和注意事项；对到经济实体兼职等需要审批的还需按规定进行；较长时间外出的要履行请销假手续；对其他事项可在事后一个月以书面形式报告。
　　总之，实行“重大事项报告和收入（财产）申报制度”，既是加强领导干部监督的一种必要手段，又是保护广大干部、维护干部形象的重要措施。健全和完善“重大事项报告和收入（财产）申报制度”，既有前期预警作用，具有极大的威慑力，又是后期纠偏惩处的重要依据。因此，我们需要在实践中不断完善，使这“两项制度”真正落到实处。