[ZT]电信资费改革探究[通信人家园|中国第一通信社区]

热点问题要从资费演变的大格局去考察
今年“两会”，代表和委员对电信资费提出的提案和建议中，比较集中的就是套餐、漫游费、月租费、“双改单”等问题。要解决这些问题，不能就事论事，必须弄清它们的来龙去脉，并放到整个电信资费的大格局中去考察，才能看清楚它们究竟合理不合理，问题出在什么地方，才好对症下药。
电信资费的构成，历来分成月租费和通话费两部分。这个资费设计原出自美国人之手，在全球已沿用了100多年。它的优点之一是便于政府监管，控制资费水平。月租费是用来补偿建设成本的，通话费是用来补偿运营成本的。前者是不变成本，后者是可变成本，分开审核，政府监管比较容易。我国的电信资费一直实行“五大补贴”：国际补国内，长途补市话，城市补农村，沿海补内地，单位电话补住宅电话。长期以来，我国农话亏损，市话保本，长话盈利，国际通信赚大钱，总体平衡下来，一直在低利状态下运行。很显然，这样的资费设计是基于电信业的公用性、公共性和公益性，它不以盈利为目标，同时又能维持它自身的发展，这对于大多数用户是有利的。
但是，随着电信业的发展，电信的技术环境、市场环境等发生了变化：
第一是技术环境变化。随着通信技术的进步和网络的扩大，电信业的成本下降了。建设成本由于用户增加而摊薄，而运营成本更由于自动化、程控化、光纤化、移动化而大幅下降，不仅人工成本大大减少，而且距离成本更接近于零。当一个电信网络建成后，它拥有多少用户，有多少通话量，通话距离有多远，只要在它的设计能力范围以内，就对总成本基本不构成影响。这样，再按照时间和距离计价的方式就显得不合时宜了，而将月租费和通话费分列的资费二元结构也已没有必要。
第二是市场环境变化。电信业已突破了原先的公共事业的定位，逐渐演变成具有巨大商业价值的支柱产业，成为国家财税收入的重要来源。电信业的商业性和公益性之间的矛盾日益突出，在资费上主要表现为如何在市场经济条件下利用价格杠杆调节市场，同时确保广大公众的利益。传统的“交叉补贴”政策是以垄断经营为前提的，在电信业引入竞争并对外开放后，交叉补贴因其有利于强势企业，不利于新进入的企业从而损害竞争的公平性而不能继续沿用，WTO对此明令禁止。此外，大量电信新业务和增值业务的出现，使电信资费更加复杂化、多样化。同时，电信业开放竞争后，由于技术进步带来的成本下降优势，又被重复建设和市场交易成本的增加而抵消了一部分。这些都对传统的电信资费形成机制和管理体制构成了新的挑战。
大家知道，我国的电信业是依靠政府扶植、多渠道筹资，并实行“高初装费、低通话费”的政策而摆脱长期落后的局面，取得了迅速的发展。从上世纪90年代中期以后，随着电信业的发展，国家已先后停止了各种优惠政策，实行了政企分开、自主经营，资费成为保持通信快速扩张的重要手段。移动通信的面世，使电信业进一步驶上快车道，由于执行不同的资费标准和收费方式，也使资费结构问题更加复杂化。当前反映的热点问题，之所以集中在移动通信，也正是在这个大背景下产生的。移动通信与固定通信不同，它首先从高收入群体发展用户，实行“高资费”政策，并未列入普遍服务范围。随着移动通信的迅速发展，普及到千家万户，移动通信已与固定通信一样成为承担普遍服务义务的公用事业，而移动资费政策的转轨显然慢了一拍。
怎样看待资费现状和公众的批评
应该肯定，在政府、企业和有关部门的共同努力下，这几年电信资费有了较大的下降。去年下降幅度为11.47%，5年中电信资费大约降低了一半。2006年全国电信业务总量为14592.1亿元，而业务收入为6483.8亿元，量收差距为2.2∶1。量收差距逐年扩大，对企业经营者来说构成了很大挑战，但也从另一方面说明电信资费确实是下降了。各个电信企业，在资费方面相继推出了许多措施，如从让利于民出发推出多种资费方案、向社会公布服务承诺、认真处理用户投诉、提供市话详单查询、合理解决省市跨界地区的漫游费、降低区间通话费等等。据统计，全国已有50%的手机用户实现了单向收费或准单向收费。许多举措可圈可点，力度也不小，获得社会肯定。但是，电信用户关于资费的投诉不降反升，社会上关于资费的质疑声浪不绝，电信行风评议名次下滑，这同各电信企业接连获得各种荣誉和奖励形成很大反差。这是什么原因呢？笔者大体梳理一下，有以下几个方面的原因：
（一）尽管电信资费逐年下降，但总的来说资费仍然较高。从2006年全国六大电信运营商公布的公报来看，其利润总额仍然较高。当然这些利润需要进行具体分析，不能一概而论，比如各省市之间、各公司之间差别就很大。比如发达地区利润较高，内地各省利润较低。在六大公司中，利润分布也极不平衡，中国移动一家的利润就占了全国电信业利润总额的一大半。从利润来源来分析，也有各种因素，有些业务利润高，有些业务利润低甚至亏损。合理的电信利润率到底应该是多少，现在还有争论，但不管怎样，可以肯定的是电信资费确实高了，存在较大下降空间。
（二）电信资费结构不合理。随着电信业的发展，电信业的技术结构、产品结构、市场结构改变了，而资费结构的改变没有跟上。传统的资费设计有些已经过时了，而新的资费设计又很不成熟。目前正处于资费结构变革的过渡时期，涉及许多政策性和技术性问题，关于月租费、漫游费、套餐、“双改单”等的争论，都与电信资费结构改革有关。
（三）电信的发展，特别是新业务的大量涌现，刺激了公众使用电信的巨大需求，从而增大了电信支出在家庭总支出的比例。我国是人均GDP2000美元（去年底正式统计是2042美元）的国家，电信消费水平已达到或超过了许多人均GDP10000美元的国家，有些专家甚至怀疑我国有“电信消费早熟症”。人们常用电信费用支出在家庭总支出中的比例来“感觉”电信资费的高低。现在电信发展了，功能更多了，需求更大了，而用户收入增长没有电信消费增长快，电信支出的比例就显得更大了。对于一般公众来说，每个月的电信费用都是一个不小的负担。
（四）随着电信的普及，用户结构也发生了变化。中低收入的用户已构成电信用户的绝大多数。被电信企业称为“低端用户”的社会低收入群体，对资费特别敏感，从电信用户委员会收到的用户资费投诉中，这类用户占的比例最大。
（五）由于电信技术和网络的发展，电信企业在资费管理上、营销上跟不上，存在一些疏漏、失误。这种情况一般在传统业务领域中比较少，而在新业务和增值业务中比较多，特别在信息服务领域，个别企业存在违规经营、虚假宣传、价格欺诈、单方违约等不良行为，引发了公众的不满。
（六）垄断行业这些年一直成为社会关注和“讨伐”的焦点，电信业自然未能幸免。一般公众认为电信业依靠垄断优势，“财大气粗，富得流油”，工资高，福利好，因而对电信服务提出比其他行业更高更严甚至近乎苛刻的要求，这是完全可以理解的。此外，还有一个有趣的现象，就是资费争议最多的时候，往往不在电信资费上涨的时候，而恰恰在电信资费下降的时候。每当电信企业推出新的资费优惠方案时，就会引发一大批老用户抱怨，认为吃亏上当。所以，心理因素也是对电信资费不满的一个原因，是推进电信资费改革中不可忽视的因素。
综上所述，目前对于电信资费的种种争议和批评，是由多种因素构成的。改革电信资费需要多管齐下，全面规划，标本兼治，有序进行，才能奏效。
对几个资费热点问题的分析及建议
（一）关于资费套餐
应当肯定电信资费采用“套餐”方式有它的合理性，是资费形式的一种进步和创新。它的合理性主要表现在：1.为不同通信需求的用户量身定制不同的资费方案，适应市场细分的差异化服务要求；2.套餐通常包含了资费优惠内容，从而减轻了用户的资费负担；3.套餐的推行，使得按业务种类和时间、距离分类的传统资费模式逐渐淡化，符合资费改革的方向。从实践情况看，套餐的推行也确实给用户带来一定的实惠，移动用户意见较大的双向收费、月租费、漫游费等，也通过套餐的形式悄悄地取消或大幅降低。
但是，社会上对电信资费套餐始终褒贬不一。最近一个时期，批评与质疑的声浪更居上风。其原委可能有这么几点：
一是水土不服。套餐形式是从国外引进的，套餐在国外应用得很成功，但引进国内出现“水土不服”，不符合国内多数用户的消费习惯。
二是过多过滥。套餐作为一种资费形式，应与其他方式并存，供用户自主选择。但不少地方的企业相互攀比，开发品种过多，内容繁琐，计算复杂，冠以各种各样的品牌，令用户无所适从。少数地区的套餐竟达上万种，物极必反，这就蜕变成为“公害”了。
三是协议风险。据调查，自带手机入网的套餐用户对套餐一般比较满意，而近年来大行其道的赠送手机的套餐用户，因有协议期约束，用户遇到对服务不满或资费下调等情况时，不能解约或转网，意见较大，所以流行套餐是套牢用户、套餐是陷阱等说法。
四是宣传不当。套餐宣传未能达到简明、清晰，使人易记易懂，便于“对号入座”。有的过分繁琐，有的又失之片面，有的夸大其词，有的又故弄玄虚。个别企业借此哗众取宠，存在愚弄用户之嫌。
五是管理失控。对套餐用户的营销管理不够完善，尤其是放松了对众多代理商的管理。代理商队伍庞杂，许多虚假宣传、违规经营、欺诈顾客等行为，都出自一些代理商，败坏了套餐声誉。
六是恶性竞争。市场竞争激烈，套餐成了企业之间打价格战的重要武器。而一旦卷入恶性竞争，套餐也就开始变味，背离了它原先的宗旨。
怎样解决资费套餐上的这些问题？各方面意见纷纭。大致有五种：一是取消。套餐不合国情，多数公众又不领情，不如干脆降价，比搞套餐更好。二是减少。套餐名目太多，应当大幅减少，力求简单、明了。三是细化。套餐不能只看品种多少，而应走“量身定制”之路，把套餐细化才是方向。四是重组。目前套餐分类不够科学，应当根据实践情况修改设计，该取消的取消，该归类的归类，该增加的增加。五是听其自然。选不选套餐，是用户的自由。让各种套餐在市场中接受检验，适者生存，不合理的自然受市场淘汰，不必过分干预。
上述意见各有理由，我们比较赞成多数专家所持的意见，就是减少套餐种类，简化套餐结构，提高套餐透明度，创新套餐营销管理模式。
减少套餐种类，就是认真清理现有套餐，先将已过时的、不受用户欢迎的套餐淘汰，将相似的套餐归并。坚持以用户为中心，使套餐品种更加清晰合理。减少种类，是指总数控制，该开发的还是要开发，如专对农民和外来民工等的资费方案现在基本没有，应当使他们也能享受资费优惠。
简化套餐结构，就是套餐内容要简明直观，剔除冗余内容，尽量少设附带条件，归类科学，符合电信发展趋势，使资费结构更趋合理。
提高套餐透明度，就是要改进业务宣传，要全面介绍各种套餐的内容和适用用户群，不但要介绍其优点，也要如实说明其不足之处以及需要提醒用户注意的问题。营业部门在揽收或接受用户办理套餐业务时，应负有按统一制定的内容告知用户的义务。
创新套餐营销管理模式，就是要适应通信新技术和新业务的发展，不断改进套餐营销管理，实现制度创新。各地在推广套餐业务中涌现了许多成功的经验，应当重视并总结推广。
（二）关于“双改单”
“双改单”提了多年，成了老大难问题。我国移动电话设备最早是从摩托罗拉公司引进的，因而沿用了美国的双向收费制式。双向收费和单向收费，本来只是一个收费方式问题，前者是将资费由发受双方分担，后者是将资费由发方单独承担，这与资费水平高低无关。一般人认为双向收费就是双倍收费，完全是误解。单向收费符合“谁打电话谁付费”的商业规则，双向收费符合“谁受益谁付费”的信息业规则。至于说我国“实行双向收费是国家为了支持移动电话发展而采取的优惠政策”，更是无稽之谈。
尽管如此，我们还是赞成将双向收费改为单向收费。理由是：1.顺应多数公众的意愿和消费习惯；2.近年来垃圾信息和骚扰电话猖獗，单向收费可以保护用户不会因此受到经济损害；3.从长远看，移动电话和固定电话必然融合，不宜采用两种不同的收费制式，以统一实行单向收费为好。
“双改单”的难点在于网间结算。固定电话实行单向收费，是因为没有网间结算问题，固网分拆以后，两大公司的相互结算因执行同一资费标准也相对简单。而移动电话的出现就使结算问题复杂化了，移动打给固定的电话，现由移动向固定按本地电话资费结算（现行标准是每分钟6分），已经是单向收费了。难点在于固定打给移动的电话（这类数量特别大），按现行本地电话资费标准无法向移动结算，况且受话方可能在本地，也可能在外地甚至外国。国外实行单向收费的国家，是由固定电话运营商向用户代收这笔费用转交移动运营商的，这在我国目前情况下很难实现。实行单向收费的日本，就被网间结算搞得焦头烂额，据传正委托早稻田大学酝酿研究改成双向收费。
有鉴于此，建议将“双改单”实行分步走，先解决同一公司以及不同公司移动网之间的单向收费，同时积极研究制订网间结算办法，以适时解决固移间的单向收费问题。从不完全的单向收费到完全的单向收费，可有一个过渡期。在过渡期内，允许两种收费方式并存，用户可以自主选择。集中力量研究解决固定和移动之间的网间结算问题。网间结算应当体现科学性、公平性和合理性，又应有利于有效竞争。这种公平合理只能是相对的，在企业间的利益无法调和时，政府的介入和裁决是必要的，不宜久拖不决。要考虑实行单向收费后产生的新问题和新矛盾。如：单向收费后可能对大企业有利，市场竞争格局会进一步呈现失衡；单向收费带来的企业利润变化和经营策略调整，全面实行单向收费和现行套餐内容的衔接和处理，这些都需要认真研究。对单向收费的宣传要准确、适度，防止用户对此产生误解和过高期盼。
（三）关于漫游费
手机漫游费过高，历来为社会所质疑，要求取消之声不绝，今年更成讨伐的重点。说漫游费“完全没有成本”是言过其实，因为它是用来分摊基站建设成本和补偿不同网络之间市场交易成本的，并用作支持企业持续发展。漫游费是移动通信资费中的一个重要组成部分，近年来的发展趋势是不断降低。但在我国，取消漫游费的条件尚不成熟，这是因为：1.我国幅员辽阔，地域区别明显，与一般发达的中小国家不同；2.为保护国家利益，国际漫游费目前在全球仍保持很高水平；3.漫游费的取消可能引发移动通信用户的属地管理和通信安全问题，需要特别慎重。因此，急于取消是不现实的，当前的目标是将过高的漫游费大幅度地下降，并为今后逐步取消漫游费创造条件。为此笔者建议：
1.管住上限，放开下限。漫游费目前实行上限管理，现行上限过高，几年未变，已失去限制意义，应由政府主管部门出面，通过成本监审和多方论证，修订上限标准，督促企业下调资费。
2.在漫游费的矛盾较突出的省市县“边界”地区，相关企业协商，采取合适的技术措施，可以先行取消。
3.积极创造条件，逐步扩大取消漫游费的区域，如在长江三角洲推行通信一体化的过程中，可将减免漫游费列入规划内容。
4.根据总的发展形势和实践情况，决定漫游费的最终取舍或替代方式。在实施过程中，必须十分注意可能产生的“串号”和社会安全问题。
（四）关于月租费
公众对月租费的意见，主要是认为月租费和通信费重复，既然收了通话费，就应该取消月租费。如前所述，现在的月租费和通话费并存的资费结构确已显得过时，可以合并。合并的方法，可以保留通话费、取消月租费，也可以保留月租费、取消通话费。多数专家的意见倾向于后者，因为它符合通信成本现状和发展趋势。在国外，市话实行包月制已成主流，有些国家已试行移动电话包月制，个别国家甚至把包月制扩大到国内长途电话。上海过去实行过包月制，结果失败了，原因在于电话通信能力不足，造成忙时电路堵塞，现在网络容量充足，这方面已基本上不成问题。最大的难点在于包月制的资费标准怎么定，因为用户千差万别，对通信需求各不相同，定高了低端用户难以承受，定低了企业遭受亏损，所以过去曾有过实行“分级包月制”的设想，即把包月费用分成几级，由用户选择。后来这一思路就演变成了现在的“套餐”。所以，比较正确的提法，不是取消月租费，而是改革月租费的内容和形式。
电信资费改革的几点思考
以上所说的套餐、“双改单”、漫游费、月租费等问题，只是当前社会关注的热点，并不是电信资费改革的主要部分，也不是电信资费改革的重头戏。要真正解决电信资费问题，就必须改革它的形成机制和监管机制。
笔者认为，合理的电信资费，至少应该符合以下几点：1.要从鼓励公众多用电信业务出发，同时又能使公众少付费用（这与水电煤气等事业是不同的）；2.要使公众充分享受电信发展带来的低资费的好处，同时又能保证电信持续发展的资金需求；3.要适应市场细分和差异化服务要求，满足不同层次的用户需求，又要使资费尽量简单、直观、透明，即资费内容越来越细化,资费形式越来越简单；4.要使企业有稳定的收入和合理的收益，又要促使企业充分利用资源，提高效率，致力于创新；5.要遵守国际规则、借鉴国外经验，又要从我国国情出发，符合国民消费习惯。换言之，合理的资费，是在把握电信的公益性和商业性之间,在国家、企业和用户三者之间,在不同收入、不同需求的用户群体的诉求之间，在国际规则和我国国情之间，努力寻求相对的平衡。
这里，对电信资费改革中的几个需要注意的问题提出一些意见和建议：
（一）分清三类情况。对于社会上对电信资费的众多批评，应当加以认真梳理。首先，要分清是资费本身的问题还是执行中的问题。许多出现的问题其实是营销问题、管理问题或是行风问题，把这类问题先剔出来进行整改，当前尤其要在清理过时套餐、规范对外宣传、加强代理商管理、落实服务承诺、制止恶性竞争等方面多下工夫。其次，要分清现行资费中哪些是合理的，哪些是不合理的。确实不合理的资费应当取消或吁请上级取消；对一些可收可不收的资费也可以研究是否取消或继续保留。最后，对属于资费体系本身的问题，要针对公众的批评，研究存在缺陷的原因，提出系统的整改方案。
（二）区别两种市场。一是把普遍服务和商业服务区别开来。电信普遍服务应当奉行公益原则，国家根据自身的实力确定普遍服务的业务范围，并在法律上确定下来。凡属于列入普遍服务的电信业务，均应遵循普遍、平等、低价、优质的经营方针，资费按当地居民承受能力制订，政府实行补偿机制，包括设置普遍服务基金、制订专项补贴以及对有关企业的激励政策等。我国的村通工程已积累了初步经验，今后的户通工程和普及上网工程等也可参照。电信商业服务则应按市场经济规律办事，资费通过市场竞争和供需状况进行调节，并接受政府监管。二是把基础业务和增值业务区别开来。前者不具备充分竞争条件，资费水平应由政府加强监管；后者具备充分竞争条件，资费可以放开，企业可根据营销战略自行制订和调整。
（三）寻求利益平衡。作为用户，总是希望资费越低越好；作为企业，总是以利润最大化作为目标；作为政府，它既是公众的代表，又是企业的“老板”，而维护国家利益是它的首要目标。如何解决三者间的矛盾？有两种思路、两种途径。常用的手段是“权力制衡”，就是“政府监管、企业自律、社会监督”，三管齐下，这是必要的，也是主要的途径。另一种思路，就是在三者的利益之间寻找一个平衡点，使三方都能从中受益，从而取得一致。许多国家在这方面作过有益的探索，如法国电信在国营时期，曾由政府、企业、用户代表按“三三制”原则共同组成公司董事会，以平衡三者利益。新加坡更是一个成功的例子。新加坡政府于1993年利用新加坡电信上市推行“全民拥股”计划，规定新加坡公民可以利用公积金购买A股（每股1.8新元），每人限购200股；公民需要超额购买，可使用存款购买B股（每股2.2新元）；同时向社会募集C股（每股3.6新元）。此项举措筹资530亿新元，占当年新加坡股市总额的三分之一。新加坡的民众人人当了新加坡电信的股东，都发了一笔小财。从此新加坡电信受到公众的广泛支持，而且资费问题不再成为矛盾，因为跌价固然使公众受益，而涨价也因股票增值而同样受益。上海邮电经济研究会曾于2002年向中央有关部门提过电信企业在国内上市，向市话用户限额配售原始股的建议，受到证监会的重视。囿于当时的客观形势，此一建议最终未能实现，但这一思路仍可作为今日资费改革的参考。
（四）完善监管机制。上限管理虽然符合电信资费监管的发展方向，但它一般只在资费上涨时能起监管作用，在资费下跌时并不起作用。同时，它的实行，必须具备三个前提条件：一是电信企业完成了产权体制改革;二是有科学、透明的成本核算；三是制定了反垄断法。这三个前提条件我国现在都不具备。因此，推行上限管理有可能引发恶性的价格战，希望抓紧制订相应的配套规章和措施，维护市场的有序竞争。同时,要制订资费上限的定期评估程序,使上限管理科学化、规范化。
（ 高仰止 人民邮电报 ）