反补贴的中国策

在反补贴调查程序中，中国企业应该牢牢盯住美国国内法关于“非市场经济国家”不适用反补贴措施这一条通过判例确立的既有规则，从而采取有效、充分的法律抗辩　　反补贴的“中国策”
◎文／陈儒丹 黄韬
在当今的国际贸易法律框架下，一个国家在进口领域可以“公平贸易”为由而合法采取的三大贸易救济措施分别是反倾销、反补贴以及保障措施。
然而，较之反倾销和保障措施的热闹景象，长期以来反补贴措施对于中国出口企业来说可谓是“老虎不出洞”。因绝大多数发达国家都视中国为“非市场经济国家”，因此在他们看来，中国国内所有的商品和生产要素价格都是被政府控制的，并由于政府补贴的存在而失去了参考价值。所以在实施反倾销措施的时候，这些国家一般会寻找一个替代国（通常是印度）的价格来作为我国出口产品正常价值的判断基准，中国在入世承诺中也许可了这样的做法（持续到2016年）。正是由于已经有了针对中国的特殊反倾销机制，就使得对我国出口产品的反倾销税征收事实上已经修正了被扭曲的国内价格，因而也就没有理由，也没有必要再动用反补贴的“大棒”。
不过这种情况到了2004年开始发生了改变。当年4月13日，加拿大边境服务署宣布对原产于中国的烧烤架发起反补贴立案调查，这是我国遭受的第一起反补贴调查案件。美国也不甘“落后”，2006年10月31日，New Page纸业公司向美国商务部提交申诉，要求对来自中国的铜版纸进行反倾销及反补贴立案调查。2006年11月21日，美国商务部发布立案公告，对中国出口的铜版纸发起反倾销和反补贴调查，该项调查涉及中国国内14家生产企业。12月15日，美国国际贸易委员会宣布，来自中国的铜版纸对美国纸业造成了实质损害。同一天，美国商务部发布通知，就是否可以将美国反补贴法适用于中国来征求公众评议。
法治视野中的反补贴措施
世界贸易组织关于反补贴措施的SCM协定并没有任何将非市场经济国家排除在反补贴措施之外的规定，因此美国和加拿大对华采取反补贴措施这一行为本身并不必然与WTO规则冲突。但是，发达国家在处理对外贸易关系时，始终要求行政部门在国内法的框架下行事，即使某些政策性很强的措施也必须遵循法治的原则，政府不得擅自僭越议会的立法；而且在英美法系国家，司法机构形成的具有普遍约束力的判例也是一国法律的重要组成部分，“遵循先例”原则的确立为行政部门的权力行使界定了范围。
先看“始作俑者”加拿大的法律。长期以来，加拿大国内关于反补贴的法律规范一律排除了反补贴措施对中国这样的所谓“非市场经济国家”的适用。但是在2004年的4月，加拿大修改了国内立法，通过对《特别进口措施法》第20节有关非市场经济的有关问题进行修改后允许将反补贴法适用于像中国这样的所谓“非市场经济国家”，条件是特定案件所涉及的被调查产业符合“市场经济导向”标准，因此也就不必把整体上承认市场经济地位和征收反补贴税严格地“捆绑”在一起。事实上，现有的几宗加拿大对中国出口产品的反补贴税征收案件都是基于“行业市场导向”的认定，毕竟短期内加拿大全面承认中国的市场经济国家地位的可能性非常小。
再看和中国经贸关系更加紧密的美国。在1983年的乔治城钢铁案中，联邦上诉法院判决反补贴措施不能被适用于非市场经济国家。此后在1991年，拉斯科金属有限公司对华电风扇和螺母反补贴案中反补贴措施也未能启动，因为美国政府认为"没有看到将反补贴法适用于被诉中国行业的合理基础"。但是提出了确定非市场经济国家中的某一个产业部门是否具有市场导向从而对其适用反补贴法的要素。而近些年来，美国国内也一直有呼声要将中国的出口产品也纳入到反补贴税的征收对象之中。2005年7月，美国众议院通过了《美国贸易权利法案》，要求将反补贴法适用于所有的WTO成员，而不论其是否被承认为“市场经济国家”，不过该法案在参议院被搁置了。在去年的“铜版纸案”中，美国国内企业在提起反倾销调查申请的同时，也要求美国商务部启动反补贴调查。当然，企业的这项请求也是带有试探性的，毕竟“先例”摆在世人面前，在美国现有的法律环境下要真正跨出这一步也不是很容易的事。
从法理上分析，美国要将反补贴措施应用到中国产品，最直接的做法就是承认中国的市场经济地位。不过，这样做的现实可能性不大，毕竟在反倾销措施中替代国价格的采用对美国国内产业来说是很大一块既得利益的来源。退一步，美国是否真的会像加拿大那样以“行业市场导向”为理由来应用反补贴措施呢？然而，美国的市场导向测试非常严格，要符合生产数量和定价、所有制、生产资料价格等多方面的要求，所以说除非美国放宽测试标准，不然也很难利用这一条。要扫除法律障碍，理论上最行得通的方式就是修改或制定成文法，从而使1983年的乔治城钢铁案的判决不再具有拘束力。不过《美国贸易权利法案》虽然得到了众议院的支持，但要获得参议院的通过难度很大，毕竟参议员们比起众议员更加超然，受到国内利益群体影响的程度会轻一点。
提高对补贴和反补贴的认识
“铜版纸案”还只是刚开头，未来的走向还不明确。即使通过这一个案件的结果也不能对以后中国出口企业所面临的反补贴法律环境作出肯定的预测。但中国企业应当意识到的一点是，与发达国家的外贸管理部门打交道，最有说服力的语言就是法律。在反补贴调查程序中，中国企业应该牢牢盯住美国国内法关于“非市场经济国家”不适用反补贴措施这一条通过判例确立的既有规则，从而采取有效、充分的法律抗辩。退一步说，即使被征收反补贴税不可避免，为了将损失降到最低程度，也应当要求获得“产业市场导向”待遇，这样做的好处就在于反倾销调查时美国就不能采用替代国的价格了，这样反倾销的指控可能就不成立，或者至少可以降低反倾销税的税率。同时，还应当关注反补贴税和反倾销税在征收过程中是否存在重复征税的问题。
对于中国的政府部门来说，一方面在国际经贸交往领域可以对他国的行为施加一定的压力；但更加重要的是中国应该检讨一下国内政策，看看究竟有多少地方是授人以柄。WTO的SCM协定所定义的补贴概念包含了“专项性”的要求，具体包括地区专项性、产业专项性以及企业专项性等。而现实中国各级政府所推行的产业政策、地区发展政策以及种类繁多的招商引资优惠政策、税率减免等等都是经不起WTO《反补贴协议》的严格检验的。2004年美欧等国与中国之间关于集成电路增值税退税政策的争议使得中国在WTO争端解决机构第一次当了被告，最后迫使中国部分修改、部分取消了该项政策。这起案件表面上虽然是关于“国民待遇”问题的争议，但背后还是一个政府补贴的问题。
问题还不止于此。WTO并非一概禁止补贴，而是在农业、环保、科技等领域允许各国给予适当的财政支持。然而，我国的情况是不该补的补了，该补的没有补足。就以农业为例，中国作为WTO成员而有权实施的补贴水平一直没有达到，而且有学者得出结论说中国农民其实长期以来“享受”了政府的“负补贴”。如果能看到这层因素，那就不应该把入世后中国农产品缺乏竞争力的原因归结为过高的市场开放程度了。