中国古代行政监察制度

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中国行政监察制度历史起源很早，自先秦时代已逐步建立起行政监察制度。中国的行政监察制度可划分为三个历史阶段。自秦汉时期开始，为发展阶段，三国魏晋南北朝，为完善强化阶段，隋唐至明清为行政监察制度最严密时期。^[1]

目录

• 1 历史沿革
• 2 发展阶段
  • 2.1 战国时期
  • 2.2 秦代
  • 2.3 汉代
• 3 强化阶段
  • 3.1 魏晋南北朝
• 4 组织成熟阶段
  • 4.1 隋朝
  • 4.2 唐朝
  • 4.3 宋朝
  • 4.4 元朝
  • 4.5 明清两朝
• 5 参见
• 6 参考书目

[编辑] 历史沿革

中国的行政监察制度，最早建立发展为秦汉时期，但监察意识则为早于先秦时期已有，早于西周时期，周武王灭商朝后，把商纣王之子武庚封在商郡，统治殷商遗民，而商的京畿则分为三个地区，为别由武王之弟管叔、蔡叔、霍叔统治，以作监视武庚，三人被称作三监，但是监国并非行政监察。^[2]

[编辑] 发展阶段

[编辑] 战国时期

战国时代，设有御史一职，御史原作史官，兼掌记事文书。后来，御史权力日益增强，还兼著纠察功用。在《史记·滑稽列传》记载齐王赐酒予淳于髡，淳于髡说：“赐酒大王之前，执法在旁，御史在后，髦恐惧俯伏而饮，不过一斗径醉。”说明淳因御史在场，不敢放肆狂饮，怕醉后遭纠察，可见齐国之御史并负有纠察之职能。《史记·廉颇蔺相如列传》中记载，说明秦赵两国亦设有御史。《战国策》记“安邑之御史，其次恐不得也”，则记魏国亦设有御史。秦国宰相张仪，为秦游说赵韩，曰：秦王使臣献书大王御史，证明韩赵两国亦设有御史之职。可见战国时代，各国都设有御史一职。御史本身为掌文书及记录，而从淳于髦的说话，看出御史并兼纠察之职，则越来越接近监察概念。战国时代可说为监察制度的萌芽时期。^[3]

[编辑] 秦代

自秦始皇统一天下后，才正式出现完善的监察制度。秦始皇建立起以三公九卿制度为行政管理体系，即中央集权国家。秦始皇以御史大夫为中央监察长官。根据《汉书·百官公卿表》记载：“御史大夫，秦官，位上卿，银印青绥绶，掌副丞相，有两丞，秩千石，一曰中丞，在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五，受公卿奏事，举劾按章。”，从百官公卿表看来，御史大夫有三大职责^[4]：

1. 御史大夫是仅次于丞相的副丞相
2. 御史大夫掌握行政秘书之大权
3. 御史大夫按公卿之奏事，举劾按章，掌握监察之权

因此，御史大夫为集行政，秘书，监察大权于一身的要职，御史大夫主要功用是对丞相进行监督和牵制。御史大夫下设御史中丞，辅助皇帝执行弹劾之权。则把秦朝的御史大夫，更进一步成为监察吏，但仍独保留兼掌文书记事之职，尚未专司监察。

[编辑] 汉代

汉代时期，监察机关为御史府，又称御史大夫寺，又名宪台。汉初，御史大夫仍兼兰台秘书，兰台即“藏书之室，著述之所”，显示御史大夫仍掌管秘书职务，监察制度仍未独立行使。直到汉成帝八年，丞相被更改为大司徒，改大司马为太尉，御史大夫被改为大司空，改为专掌水利和工程建设的部门。监察之职由御史大夫改由御史中丞行使，至此，御史中丞便与御史大夫相脱钩，成为独立的监察机关，而地方则以监察御史、丞相史为监察系统，刺史为监察长官。京师则以司隶校尉作监察长官。标志着古代监察制度系统建立。

东汉时期，汉光武帝刘秀为巩固新政权，设法加强中央集权制度，以作纠正西汉末年的混乱局面。

汉光武帝下令，汉朝最高监察长官为御史中丞，御史中丞下设治书侍御史二人，选明法律者充任。凡遇疑事，按律定其是非。御史中丞的地位后来亦有所提高。东汉建武元年，刘秀特诏御史中丞，司隶校尉和尚书令三官号为“三独坐”，三独坐则是指在朝会时，有专席独坐，而在专独坐中，监察长官占二席，足证监察制度在东汉初已受到统治者重视，有利监察系统运作。

[编辑] 强化阶段

[编辑] 魏晋南北朝

魏晋南北朝时期，中央的监察制度，大多沿用汉制，御史台仍为最高监察机关。但由于世族地主的势力日益壮大，占据朝廷大量重要职务，造成“门阀政治”，影响了监察制度运作。后期规定世族不得为御史中丞，于是引起斗争，六十年内换了近五十三名御史中丞。

[编辑] 组织成熟阶段

[编辑] 隋朝

隋朝时期，由于再次统一，重新建立了新的监察制度。隋文帝恢复汉之旧规，在中央恢复设立御史台，由御史台重掌“纠不当者，兼纠弹之”，设台主一名，台主为御史大夫，而下设治书侍御史二人，侍御史八人，殿内侍御史、监察御史十六人，录事、主簿等下属官员。值得注意的是，下属官员不再由台主御史大夫随意更换，改由吏部铨叙任命，与现代的文官制度相仿，由行政加强对监察制度的主导^[5]。隋亦在地方设司隶台，专掌州县监察。司隶大夫为台主。并建谒者台，持节察授。御史台、司隶台、谒者台合称作三台。

[编辑] 唐朝

监察制度在唐朝时期更为完善，唐代监察机制沿袭隋朝制度，仍称作御史台，设副职御史中丞二名。并把御史大夫职责确为“掌持国家刑宪典章，以肃正朝廷”，即由御史大夫主理国家刑法，并有弹劾众官的违失、违反朝廷纪律。御史中丞辅助御史大夫实施其职。 唐朝御史台一设台院、殿院、察院，分别由侍御史、殿中侍御史、监察御史各司其职。三官的官阶各不同，各有不同职责，形成唐代严密的监察系统。

而唐朝另外建立了另一套更有效的谏官系统，虽然谏官以皇帝为监察对象，把皇帝当作为国家最高官吏，对传统的以法治官，不失为一项重大突破。谏官，职能为对君主言行等违失进行直言直谏，劝使其改正错误。唐太宗时期的魏徵则为好例子，魏徵进谏二百多次，促使唐太宗更正错误。谏官系统作为皇帝的监察镜，及时纠正不少决策错误，避免祸国殃民之政。虽受到皇帝，谏官自身政风受到局限制约，但其监察功能是无容置疑的。

[编辑] 宋朝

宋朝时期，宋太祖赵匡胤为加强皇权集中，加强君主专制，削弱宰相之权，便提高监察制度地位，仍沿袭唐之旧制。宋代监察制度比唐朝变化更大的是，谏官不只再议谏，开始负责监察，对朝政得失，为官不当者，皆可谏诤。而御史权力亦不断扩大，由于已设谏诤之职，这样台（御史台）谏职能相趋，由谏官言事，台官弹劾，这现象被称为“台谏合一”，体现出宋代监察制度之强化。

[编辑] 元朝

元朝时期，忽必烈鉴于吏治废驰，采纳张雄飞之建议，于至元五年重建御史台，与负责行政的中书省、掌军的枢密院成元朝三大权力系统。开始时，御史台的官吏皆由中书省任免，但后来，御史大夫又夺回任免权。御史大夫负责纠正百官，和前朝职能相仿。后来，下令各地设行御史台，为中央御史台派出机构。行御史台共三台，分察全国二十二道监察区。各道设肃政廉访司，由监察御史兼任肃政廉访使，领导各地的监察，这样由下到上，形成了巨大的全国监察网，扎实了元朝监察制度。

由于元朝实行种族歧视制度，把人民分为四种特级，这无可避免地给监察制度造成破坏，由于元朝治国须汉人，但为了元朝贵族自身利益，又必须进行内部整理，故对蒙古贵族进行监察的不单有蒙族监官，亦有汉人御史，这打破了四种特级规限，汉人御史多受打击，如御史陈天祥，因弹劾蒙古贵族而被关进监狱，亦有贵族要胁废除御史台，汉人御史在元朝时期多为缄默，令御史台不能发挥真正效用，直到朱元璋建立明朝后才令监察制度 更为顺利运行。^[6]

[编辑] 明清两朝

明朝时期，沿袭元朝，中央设中书省，都督府，御史台，分管行政、监察、军事。御事台设左、右御史大夫、御史中丞、侍御史、治书侍郎史、殿中侍郎史、察院监察御史。洪武九年，废除侍御史、治书侍郎史、殿中侍御史等职，三职合并至监察御史。1380年，洪武十三年，因宰相胡惟庸被叛变罪杀害，朱元璋决定废除左右丞相之职同时，撤销御史大夫，新设左右中丞，左右御史。但不久后，撤销御史台机构，改置都察院，即总领监察御史，负责维持国家机关及官吏纪律的监察机关。

清朝时期，开始设立都察院，并将六科给事中归属于都察院，科道合一，置丞政一人，左右参政二人，其余各沿明制。至此，古代监察系统达到了高度统一和严密。清朝还以皇帝的名义制定了中国古代最完整的一部监察法典《钦定合规》。

[编辑] 参见

1. ^ 中国政制史，页141
2. ^ 中国古代政制史，页143
3. ^ 论古代中国行政监察制度
4. ^ 中国古代行政制度史，页163
5. ^ 隋书，卷廿八，百官下
6. ^ 中国古代政制史，页186

[编辑] 参考书目

• 杨鸿年、欧阳鑫（2005年8月）．《中国政制史》．武汉大学出版社．ISBN 7-307-04571-0． 
• 李孔怀（2007年4月）．《中国古代行政制度史》．三联．ISBN 978-962-04-2654-4．