地方竞争演变及当前态势

　　从一些史料上看，我国历史上一直存在着地方政府竞争，只不过那时的竞争缺乏必要的制度平台，而显得有些杂乱。改革开放以来，不同类型的地方政府竞争不仅存在，而且还对当地乃至中国的经济社会发展产生了重要的影响。地方政府直接介入到经济活动中，通过经济绩效的相互竞争，不仅带来了中国经济的持续高增长，而且也产生了一系列不利的影响。因此，要理解我国改革开放三十几年的增长奇迹及其存在的问题，必须从地方政府竞争着手，才能够真正得以揭秘。

　　财政包干制度下，地方政府竞争的主要特点

　　改革开放伊始，出于财政的压力，一些地方自发实施了承包制，比如安徽凤阳小岗村的农村土地承包制。这种制度通过赋予农民必要的剩余要求权，给了农民巨大的激励，从而大大提高了农业生产率。承包制在不耗费政府资源的条件下，改善了农民和政府的收入，可谓一举两得。随后，承包制不仅推广到企业，而且也推广到政府内部，从而形成了我国当时独具特色的地方政府财政包干制度。

　　在财政包干制度下，一方面地方政府可以多劳多得，这对政府、官员、当地居民都有利;另一方面上级政府根据各地方经济绩效的对比，可以很容易地判断地方官员的努力程度。这两方面的动因就激发了地方政府发展当地经济的积极性。但是，资源是有限的，一个地区资源用得多，另一个地区就可能会用得少。于是地方为了本地利益，必须展开资源争夺，由此引发了地方政府间的竞争。

　　由于财政包干制度本质上是一种承包合同，其核心就是不同层级政府之间的收入分配，因而经济绩效就成为地方政府最重要的追求目标。这一阶段地方政府竞争就相应地表现为如下特点：

　　第一，以GDP为导向的官员升迁模式开始形成。上级政府根据各个下级政府所完成的承包合同的情况，通过比较不同地方的经济绩效，来进行官员选拔。

　　第二，兄弟竞争占据重要地位。由于改革初期中央直接控制或者通过国有企业间接控制了大部分资源，地方政府就纷纷去中央各部委争取项目资金，即通常所说的“跑部钱进”。对中央来说，各级地方政府都是兄弟，如同一个大家庭在各兄弟之间分配家产，因而此种竞争就被一些学者戏称为“兄弟竞争”。

　　第三，恶性竞争和地方保护主义明显。由于改革初期市场刚刚开始发育、人们对市场经济的认识不深、地方政府可用的竞争手段较少，出于规避风险的考虑，地方政府大多采取了模仿策略，竞相通过各种形式的税费优惠来吸引资本流入，从而引发了地方政府之间的价格战。同时，地方政府为了防止当地的资源流出，通过行政手段来进行强制，比如外来物品流入管制，这就导致了当时地方保护主义的风行。

　　分税制下，地方政府竞争的新特征

　　虽然财政包干制度有效地激励了地方政府追求本地经济利益最大化，促进了各地的经济发展;但是由于各地区资源禀赋、现有产业和地理位置不同，导致了大多数内陆地区和农村地区在竞争中处于劣势，地区差距和城乡差距不断拉大。这不仅给整个国民经济带来了不稳定性，而且可能阻碍以后的经济增长。基于此，1994年，我国对财政包干制度进行了彻底的改革，开始推行分税制。

　　随着分税制的推行，以及产品市场和要素市场的逐步发育，地方政府发现，仅仅依靠税费优惠未必能够吸引到高质量的企业和人才，并且中央对地方的考核标准也不再仅仅依据经济绩效，而是开始考核包含社会和经济因素在内的综合绩效，这就使得地方政府之间的竞争开始出现了本质的变化。

　　第一，兄弟竞争的重要性开始逐步下降。分税制后，一方面，政府以及国有企业逐步退出竞争性行业，政府手中掌握的资源在减少;另一方面，市场化开始让地方政府认识到，不仅仅可以从部委获取资源，如果政策适当，也可以从社会上获得大量的资源。此时兄弟竞争尽管重要，但通过市场展开竞争开始变得越来越突出。

　　第二，差异竞争策略逐步获得亲睐。这是因为一味地采取模仿策略导致各地区政策雷同，对要素吸引力大大减弱;同时很多能带来高经济附加值的要素，并不把税费优惠当作最重要的决策依据，而是更加重视当地的软环境。于是一些具有前瞻性的政府开始通过制度创新以及调整支出结构，来满足这些要素的需求，从而形成了地区之间的差异化策略。

　　第三，地方保护主义在弱化。随着市场化进程的加快，要素的流动障碍越来越少，依靠过去那种堵的方式已经无法强制要素在当地扎根。比如过去很多地方政府通过扣留人才档案的方式来限制人员流动，但其他地区可以新建档案，这种做法已经毫无意义。要素的快速流动，直接导致地方政府不得不改变过去的保护主义策略，转而实施其他的竞争策略。

　　分税制以后，地方政府竞争虽然逐步开始走向正轨，但存在的弊端也是非常明显的，比如政府主导的重复建设还是存在、公共支出结构仍然扭曲、一定范围和一定程度的地方保护仍然存在等。

　　当前，随着我国政府体制改革的深入，地方政府竞争逐步呈现出以下的发展趋势：

　　第一，经济绩效的竞争仍在延续。这是因为我国人口压力导致了当地就业压力巨大，为了把失业率尽可能压低，必须尽快发展当地经济，这就不可避免地会展开GDP竞赛。加之，经济绩效往往可以在官员任期内迅速提升，因而地方政府有动力围绕经济绩效展开激烈竞争。不过尽管如此，竞争的形式和策略都会有所变化。

　　第二，兄弟竞争逐步让位给市场竞争，地方政府之间越来越重视在市场上一较高下，而不再依赖过去的兄弟竞争模式。同时，地方保护主义已经越来越难以实施，可以预见地方政府将会逐步抛弃保护主义的政策，转而采取市场竞争策略。

　　第三，差异化竞争策略将成为主要竞争手段。由于产业的升级，使得人才和技术的竞争显得至关重要。而为了吸引人才和技术要素的流入，地方政府只能通过加大教育、医疗等社会性支出的比重，提高当地公共服务水平，改善当地软环境的差异化竞争策略，来吸引要素流入，并扎根。

　　第四，社会绩效的竞争越来越重要。不仅中央开始调整对地方的考核指标体系，而且当地居民也越来越重视当地的环境、社会安全等公共服务设施和质量，这就促使地方政府开始逐步转向社会绩效的竞争。当然，这一系列好的趋势的延续，依赖几个前提：各地区之间产品和要素市场逐步实现一体化，无流动方面的行政障碍;公共财政制度得以落实;政府考核体系得以完善，社会绩效和经济绩效并重等等。(作者为中国人民大学经济学院教授、博导)

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　　中西方竞争理论的不同关注点

　　西方地方政府竞争理论并不完全适用于解释中国存在的地方政府竞争现象。

　　西方地方政府竞争理论主要关注税收竞争。在西方联邦制的背景下，地方政府一般具有一定调整税率的权力，从而税率调整可以作为地方政府吸引要素流入的重要手段，与此同时，对可流动要素收益征税也是地方政府最重要的税收来源。而在中国分税制改革后，虽然省一级政府具有了一定调整税率和制订税收实施细则的权力，但可以调整的范围有限，而且这种调整必须受到中央政府的约束，此外，我国税收主要采取流转税的形式，缺乏税收竞争的基础。

地方竞争的未来方向

　　在新阶段，怎样看待地方政府竞争、如何有效发挥地方政府作用，取决于其在发展方式转型中到底扮演什么角色。尽快放弃地方政府主导的经济发展方式，是发展方式转型的关键，也是地方形成竞争新优势的关键

　　过去30几年，各级地方政府在经济发展中发挥了重要作用，尤其是地方政府间的竞争，在相当大程度上促进了地方发展。目前，我国已从生存型的发展阶段转向了发展型的发展阶段。发展阶段的变化对我国发展方式转型提出了现实需求。未来5-10年，是我国发展方式转型的关键时期。在新阶段，怎样看待地方政府竞争、如何有效发挥地方政府作用，取决于其在发展方式转型中到底扮演什么角色。

　　地方竞争的四大追问

　　当前我国正处于发展方式转型的关键时期，地方政府转型的进程实质性地决定了发展方式转型的进程。因此，改变地方政府主导的经济发展方式，更加需要地方政府在一些基本认识上达成共识。

　　“经济增长”还是“经济发展”?继续保持20~30年的较快增长，是各方面的共识和期盼。但是，经济增长并不能解决发展的全部问题。发展除了增长这一要素外，至少还应包括 “结构、分配、就业和环境”四个要素。以增长代替发展，希望“在增长中解决所有发展的问题”，往往会带来更大的矛盾和问题。因此，新阶段以GDP增长“一俊遮百丑”的时代开始成为历史。对地方政府来说，解决好“经济增长”与“经济发展”的关系，需要果断地放弃GDP增长主义。

　　“国富优先”还是“民富优先”?长期实行国富优先的增长策略，使国家生产力增长优先并快于民众消费能力的增长，容易导致社会总需求不足，经济发展缺乏内生动力。而坚持民富优先的发展则可以带来消费能力的提高，不仅可以促进经济的持续平稳增长，还可以有力地保障社会公平，创造发展的动力和活力。因此，需要尽快实现从国富发展优先转向民富发展优先。

　　“做大蛋糕”还是“分好蛋糕”?作为一个发展中的大国，“做大蛋糕”将是我国中长期经济发展的目标。但是目前我国已进入了“不分好蛋糕就做不大蛋糕”的关键阶段。不“分好蛋糕”，不仅使“做大的蛋糕”可能成为一块“无效”的蛋糕，而且将直接造成继续“做大蛋糕”的动力不足。同时，“分蛋糕”中的某些不公平问题，将制约进一步“做大蛋糕”。一个社会需求不足、收入分配差距不断扩大的社会不可能持续地“做大蛋糕”

　　国有资本追求“盈利性”还是“公益性”?国有企业也要有盈利性，盈利性是一个企业的基本属性。但对国有企业来说，需要把盈利性建立在公益性的基础上，在盈利的基础上促进国民福祉的最大化。就是说，国有资本可以通过股份制的形式配置于经济的关键领域和重要行业，起到“四两拨千斤”的杠杆作用，也可以通过特许经营等方式配置于社会公益领域，在实现公益性目标的前提下，实现保值增值。因此，国有资本要在保障公益性的基础上追求盈利性、公益性。

　　新发展趋势下的地方新优势

　　消费主导时代与地方竞争优势。进入消费主导时代，是我国发展的基本趋势，当前，我国投资消费关系的失衡成为经济发展过程中的突出矛盾。 “十二五”是我国提升消费率的历史拐点，关键就在于能不能推进相应的政策调整与体制变革，构建消费主导的格局。从现实情况看，如果说过去地方竞争的优势主要体现在投资上，那么未来竞争优势将集中反映在消费上。前30年，为了做大经济总量，地方政府在土地、财税、行政等方面做了相应的改革，形成了有利于投资的体制安排。从消费主导的趋势看，地方政府需要尽快形成有利于消费的体制安排，形成发展的内生动力。比如在省级层面尽快推进国民收入分配格局调整，提高区域居民收入占比。应当说，哪个地方政府在这方面走得快，它在未来20~30年的竞争优势就会明显。

　　城市化时代与地方竞争优势。我国城市化滞后于工业化的格局，在相当程度上抑制了国内消费需求的释放与升级。“十二五”时期，我国将进入城市化时代，城市化水平有望达到50%~55%。从地方政府角度看，2008年全国三分之二的省级区域城市化率落后于工业化率，平均相差十个百分点左右。从发展趋势看，地方竞争的新优势就在于能不能加快城市化进程，做大城市群，形成投资消费的新载体。这就需要地方政府顺应城镇化发展的大趋势，勇于推进相应的体制变革，尽快改变城乡二元的制度安排，为形成经济主导的城市化新格局提供制度支撑。

　　公共产品短缺时代与地方竞争优势。近几年，全社会公共需求增长速度相当快，个人用于公共产品的年均支出，大概是90年代中期以前5年的支出规模。在这个背景下，地方在谋求竞争新优势方面就能“大有所为”。谁在基本公共服务均等化方面走在前列，谁就有可能在未来20~30年的区域竞争中奠定坚实的基础。这几年出现的民工荒问题，在很大程度上与农民工享受的基本公共服务严重不到位有直接关系。这两年，广东、浙江等省分别出台了省级基本公共服务均等化规划，是前瞻之举。

　　过去30年，适应于做大经济总量的需求，我国地方政府之间展开竞争。各级地方政府通过设计制度环境、政策、区位、营销等竞争战略，通过压低要素成本，旨在尽可能地提高当地经济增长速度、扩大经济总量，由此形成了以地方政府为主导、以国有经济为主体、以重化工业为载体、以资源环境为代价、以投资出口为驱动的经济增长方式。应当说，这一策略是成功的，但是也产生了很多矛盾：

　　首先，增长主义无法解决资源环境的矛盾。追求总量的扩张，使地方政府更偏好于投资重化工业，由此带来较为沉重的资源环境压力。例如，较早开始工业化的珠三角地区已是重酸雨区。其次，增长主义无法解决公共产品短缺的矛盾。增长主义以追求经济增长为首要目标，形成了激励地方追求增长的分税体制，这带来了地方政府的财力与事权不匹配。由此，地方政府一方面缺乏提供公共产品的积极性，另一方面也缺乏提供公共产品的稳定财力。再次，增长主义无法解决日益拉大的收入差距。为了促进经济增长，权力和资本很容易结合在一起，通过压低劳动者工资收入，形成财富高度分化、收入差距不断扩大的收入分配格局。这使得居民收入偏低，难以形成消费主导的基础。

　　总的来看，尽快放弃地方政府主导的经济发展方式，是发展方式转型的关键，也是地方形成竞争新优势的关键。目前中央已出台十余个区域规划，基本出发点就是希望地方政府在发展方式转型上发挥各自特点，率先突破，进而为全国发展方式转型提供经验。

　　进入发展型新阶段，适应经济社会发展的客观需求，地方政府之间的竞争不是“要不要”的问题，而是“如何竞争”的问题。地方政府要把竞争的主要精力集中于发展方式转型上。在转型中取代传统的低成本优势，在转型中形成新的竞争优势。只有这样，才能真正推进公平与可持续发展。(作者分别为中国<海南>改革发展研究院院长;中国<海南>改革发展研究院经济研究所所长)