解密海南国际旅游岛之路2

　　区别于改革开放初期设立的深圳等经济特区，新的国际旅游岛建设需要统筹兼顾社会管理体制、行政管理体制和政治体制等方面的改革，必须超越自身利益但又要通过自身探索和创新，拿出全国可资借鉴的东西

　　本刊记者／杨正莲 王辛莉 (发自海南)

　　备受关注的海南国际旅游岛建设，终于在2009年12月31日获得国务院正式批复。

　　“这意味着海南国际旅游岛建设将正式上升为国家战略。” 在中共海南省委书记卫留成看来，国务院出台关于海南国际旅游岛建设的若干意见后，海南将迎来新的发展机遇，“这是继建省办经济特区之后，中央对海南发展力度最大、范围最广的一次支持。”

　　海南是中国唯一的热带岛屿，旅游资源得天独厚，经济却不发达。为了提振经济，海南这个中国最大的经济特区寄望于国际旅游岛建设，并由此引发了人们无尽的想象：是否要建成像香港那样的免税购物天堂？会不会有更具特色的旅游模式，比如豪华游轮上的博彩业出现？

　　2009年9月1日，海南省首家市内免税店在三亚正式开业，标志着海南向购物天堂迈进了重要一步。而海南国际旅游岛建设，仍然需要“争取”这种“特区”政策，这也成了海南这个中国最南方省份向前迈进的重要推力。海南省的决策者，为此曾经走过了一条颇不平常的努力路径。

　　“突出一个‘特’字”

　　2006年12月5日至7日，当年的中央经济工作会议在北京召开。参加会议的中共海南省委书记卫留成，在这次会议间隙接受了一项新的使命：努力构建具有海南特色的经济结构和更具活力的体制机制，突出经济特区的“特”字。

　　这是胡锦涛总书记对这位新任海南省委书记的工作要求。就在这次会议前夕，卫留成刚刚从省长升为书记，“那时候还是省长书记一肩挑，我陪着去参加了这次经济工作会议。” 海南省发展改革委员会主任林回福如此回忆“一定要突出特区的‘特’字”这个重要谈话的背景。

　　卫留成2003年10月由中国海洋石油总公司总经理转任海南省委副书记和省长候选人，次年2月当选为海南省省长。他发现，尽管海南建省办特区已经十五年，但海南仍属于经济欠发达省份。标志之一是，2003年海南的GDP实现了1995年以来的首次两位数增长，但此增速也仅排在全国最后几位，固定资产投资更是排在全国倒数第二位。

　　习惯于推动大企业发展的卫留成，2004年开始在海南力推“大企业进入、大项目带动”。到2006年时，海南经济的GDP增速创1994年以来新高，但在全国各省排名仍然靠后，仅高于宁夏、青海和西藏。“那时候，海南有一个代名词就是‘落后、欠发达’，而其他特区当时已经蓬勃发展。” 林回福接受《中国新闻周刊》采访时表示，中国自2001年12月10日加入WTO后，海南原来的特区政策越来越弱化，“建设国际旅游岛的根源就在这里。”

　　像全国其他省市一样，海南的发展战略一度并不清晰。上世纪80年代到90年代，关于“什么是海南特色的经济结构”就有不少争论，争论的焦点则是在工业、农业、贸易、旅游和生态等不同的发展方向。直到1996年 “一省两地”的提出，海南省的产业发展战略才逐渐清晰，开始突出海南的区位、资源和生态优势，而海南的经济也从1998年开始逐步走出低谷。

　　“一省两地”是新兴工业省、热带高效农业基地和度假休闲旅游胜地的简称。“这个战略一直没变，只是战术有一些调整。” 海南省发展改革委员会主任林回福告诉《中国新闻周刊》：“其核心就是保护环境，不能盲目建设重复建设，不能五小工业遍地开花。” 1999年，经国家批准，海南成为全国第一个生态示范省；同年，海南省人大常委会通过海南生态省建设规划纲要。

　　卫留成来到海南之后，强化了海南的这一战略定位。他在2004年5月的全省旅游发展大会上明确表示：“未来5年、10年、15年甚至更长一段时间，海南省能够真正影响中国的，能够给中国做出贡献的，不是海南的新兴工业，也不是海南的高效农业，而是海南独特的、不可替代的自然环境，以及在此基础上发展起来的大旅游产业。”此后，卫留成多次强调，要瞄准建设国际一流休闲度假旅游目的地的目标，并于2007年的中共海南省第五次党代会上提出“生态立省”。

　　海南发展旅游业，必须首先取得国家旅游局的支持。2007年1月23日，海南省分管旅游工作的副省长陈成面见国家旅游局局长邵琪伟，地点在海口市的喜来登酒店。邵琪伟当时在那里参加全国入境旅游工作会议。当天，邵琪伟原则同意了陈成所提的设立海南旅游综合试验区规划框架。

　　一个月后，国家旅游局局长邵琪伟在北京向前来沟通的陈成表示，国家旅游局全力支持海南申报“建设中国海南国际旅游岛综合试验区”，并建议海南省人民政府或双方共同组织工作小组进行先期研究，必要时可邀请国家综合经济部门和海洋主管部门牵头或参与。

　　2007年3月13日，邵琪伟在北京宴请到京参加两会的中共海南省委书记卫留成和省长罗保铭。双方当即决定，海南方面由副省长陈成具体负责设立海南国际旅游岛综合试验区这件事，而国家旅游局方面，则由副局长王志发对接海南。

　　获得国家旅游局的首肯之后，海南省开始向国务院申请支持。2007年4月2日，卫留成主持召开了关于申报海南国际旅游岛综合试验区的汇报会。当天，海南省政府确定了一些关键性的内容，比如，原拟向国务院申请支持的8项政策，减为“两免”(免签证、市内免税店)两项政策，其他6项政策，则另具专文呈报国务院审批。

　　4月23日，海南省政府向国务院呈报《关于设立海南国际旅游岛综合试验区的请示》。而海南省委书记卫留成，也在三天之后的中共海南省第五次党代会报告中表示，要努力构建具有海南特色的经济结构和更具活力的体制机制，就要加大旅游开放，推动国际旅游岛建设，要以建设国际旅游岛为载体，全面提升旅游开发开放水平。

　　这是中共海南省委和省政府第一次正式做出建设国际旅游岛的战略决策，并把建设国际旅游岛，与洋浦保税港区建设、农垦改革、完善省直管市县一起，列入四大体制改革创新任务。目前，后三项都已经得到中央批示并在顺利推进中。

　　其实，关于海南国际旅游岛建设的呼声由来已久。至少在海南省旅游发展委员会副主任陈耀看来，这次提出海南国际旅游岛建设，“是对三亚一个试点的跨越，”陈耀在接受《中国新闻周刊》采访时表示。

　　三亚市在2005年下半年时，提出要在三亚建设旅游试验区，打造国际滨海旅游城市。彼时，世界小姐总决赛已经从2003年开始连续在三亚举行，其他国际大型赛事和庆典活动也陆续落户三亚。三亚的国际知名度日渐提高，亟需政策支持以招徕国际游客。“三亚是海南的一部分，三亚单独做旅游试验区难度很大，省委觉得要做全省一起做。”陈耀告诉《中国新闻周刊》，经过沟通，国家旅游局2006年就表示支持在全岛搞国际旅游岛综合试验区。

　　“综合试验区”难题

　　在争取中央政府层面的支持时，海南的国际旅游岛之路却遭遇了政策难题。

　　据《中国新闻周刊》记者了解，海南省政府2007年4月向国务院呈报的《关于设立海南国际旅游岛综合试验区的请示》，至少在免签证等政策方面在当时看来有些不合时宜。

　　尽管中共海南省委在正式提出海南国际旅游岛建设之前，也曾深入调研做了大量准备工作，但是海南省领导层对国际旅游的概念、内涵的认识却在日后向党和国家领导人胡锦涛、温家宝汇报，以及与国家各部委的沟通中逐渐丰富、深化、明晰和提升。

　　2007年4月之后，海南省旅游局和发改委等部门负责人多次赴京，就海南省申请设立“海南国际旅游岛综合试验区”与有关部委沟通。海南省还为此设立了由旅游局等15个部门负责人为成员的中国海南国际旅游岛综合试验区工作领导小组，分管旅游工作的副省长陈成任组长，该领导小组的主要职责是负责领导、协调海南国际旅游岛综合试验区建设的跟踪推进工作。

　　这些沟通的成果之一是，国家联合调研组对海南进行专题调研。2007年4月，海南省政府呈报的《关于设立海南国际旅游岛综合试验区的请示》，先由国办秘书二局二处办理，随后转给国家发改委，由国家发改委社会司具体承办。2007年6月25日，由国家发改委牵头的6部委组成的国家联合调研组到达海南，调研为期5天。在6月26日的情况汇报会上，陈成代表海南省政府向调研组汇报了设立海南国际旅游岛综合试验区“免签证、零关税、放航权”的构思。

　　对于海南来说，沟通的最终目的是争取国务院各部委的理解和支持。为此，中共海南省委书记卫留成在2007年8月3日向旅游局局长张琦表示，需要哪位省领导出面，就由哪位出面做工作。海南省政府在2007年8月2日至3日，专门进京向公安部出入境管理局跟踪汇报时，该局副局长李长友就表示，在与外交部领事司沟通之后，将尽快把对海南国际旅游岛综合试验区的意见函告发改委社会司：一是同意设立海南国际旅游岛综合试验区，二是同意再放宽主要客源国前往海南的游客免签证政策要求。8月10日，外交部、商务部等各部委全部将书面意见反馈国家发改委。

　　9月5日上午，国家发改委就设立海南国际旅游岛综合试验区上报国务院文件会签稿召开讨论。参加这次讨论会的还有外交部、公安部、商务部、海关总署、国家旅游局。讨论中，国家发改委社会司认为“国家海南旅游岛综合试验区”这个名称更为准确，而国家旅游局综合司负责人建议保留“海南国际旅游岛综合试验区”，国家发改委社会司表示将和海南省沟通，以海南的旅游试验区可批性为目的。关于主要的政策内容，基本按照海南省政府的申请叙述。两个月后，拟呈报国务院的关于申办海南国际旅游岛综合试验区的调研报告文稿，由国家发改委送给国家各相关部(委、局)会签。12月12日，八部委会签完毕。

　　就促进海南旅游扩大开放和发展，国务院秘书二局表示了明确支持的态度： (一)要重视海南经济特区的大概念。海南经济特区要做好“特”字文章，在经济特区中谋求旅游的进一步开放和发展。涉及旅游的开放和发展的政策、办法可以在经济特区的框架下先行先试。(二)在目前的操作层面，原则同意海南省政府的申请，在免签证方面，在原有21国的基础上再扩大部分国家；在免税商店方面，在原有4个口岸免税店的基础上另设立市内免税店。(三)在未来发展层面，将在下发的文件中，留有海南旅游开放和发展的余地，以便国家有关部门在未来进一步支持海南旅游的开放和发展。

　　上述精神体现在国办后来的批复文件之中，其中并无“海南国际旅游岛综合试验区”的提法。2008年3月5日，国务院办公厅就海南省申请设立国际旅游岛的问题，正式函复海南省政府和国家发改委。在这份《海南发展旅游业若干问题的函》中，国务院办公厅表示，原则同意海南省进一步发挥经济特区优势，在旅游业对外开放和体制机制创新改革方面，积极探索、先行先试，同意在海口、三亚、琼海、万宁四市，各开放一家市内免税店，销售提货点是在口岸出境，“关于增加旅游团进入海南实行15天免入境签证政策的国家和调整免入境签证组团人数限制问题，在北京奥运会之后再定。”

　　在海南方面看来，这些政策显然不够。“我们觉得这是很大的支持，但是很不解渴，跟我们设想的旅游岛的概念差别太大，所以我们还在做不懈的努力。”2008年9月24日，卫留成在全国政协海南国际旅游岛专题调研汇报会上作临时发言时，如此回顾这段历程：“国家发改委觉得‘综合试验区’这几个字批下来很困难，围绕这个名字，讨论了半年多的时间，后来国务院就出了这么一个函。”

　　这种说法在海南省发展改革委员会主任林回福那里得到确认。他在接受《中国新闻周刊》采访时表示：“当时的综合试验区已经有上海浦东新区、天津滨海新区等等，国际旅游岛就没有这个机会，不同意我们叫国际旅游岛。”

　　以上海浦东新区、天津滨海新区为代表的国家综合配套改革试验区，被认为是中国新的改革开放前沿阵地。区别于改革开放初期设立的深圳等经济特区，它需要统筹兼顾和涉及社会管理体制、行政管理体制和政治体制等方面的改革，必须超越自身利益但又要通过自身探索和创新拿出全国可资借鉴的东西，其新功能则是自由港运作和金融创新。

　　“国际旅游岛”攻略

　　海南省的后续努力，正是从确认国际旅游岛概念开始的。

　　“国际旅游岛也容易区别于国内其他省市的旅游区，要政策的时候不容易产生攀比，同时海南作为全国唯一的全省型的经济特区和最大的经济特区，其他地方也不可比。” 2008年9月24日，卫留成在全国政协海南国际旅游岛专题调研汇报会上解释国际旅游岛的概念时说：“原来我们讲‘国际旅游岛综合试验区’就是想要特别一点，要特殊政策，后来不给了。省委省政府自己定，就是‘国际旅游岛’也不错，本质的东西在。”

　　就在国务院办公厅的函复文件下达一个月之后，2008年4月25日，海南省政府发布《海南省国际旅游岛建设行动计划》。

　　此前，中共中央总书记胡锦涛2008年4月7日至9日在海南视察时明确要求，作为全国最大的经济特区，也是全国唯一的省级大特区，“海南要更好地发挥改革排头兵的作用，努力使旅游业成为海南的支柱产业。”并指示海南，要加强旅游的基础设施建设，提高旅游的国际化水平。

　　卫留成4月9日在向胡锦涛汇报工作时表示，海南建设国际旅游岛需要国家政策支持。“争取在国家的支持下，借鉴韩国济旅州岛、泰国普吉岛等国际旅游先进经验，以建设国际旅游岛为平台，实现海南服务业的全面开放。”他说，以旅游业为龙头的现代服务业将是海南长远发展的重要支撑。

　　卫留成当天提出的政策包括，实行更加开放、更加便利的出入境政策和更加开放的航权政策；扩大旅游商品免税范围；放宽与旅游直接相关的体育休闲和高尔夫产业，在确保基本农田的前提下，鼓励发展。同时积极引进一些有信誉、有实力、具有先进管理水平的海外旅游企业和外资旅行社，推动旅游要素的国际化改造。

　　为了争取国家对海南国际旅游岛建设的支持，海南领导层不错过任何沟通的机会。2008年3月的全国两会上，海南省省长罗保铭就在发言时呼吁，站在国家发展战略层面，希望国家有关部门给予海南旅游业更加开放的政策，推进海南旅游产业国际化。

　　“海南既是经济特区，又是一个岛屿省、生态省，保护生态环境是海南发展的生命线，当前国家发展工业的门槛越来越高，而旅游业是无烟工业，朝阳产业，发展旅游产业可以在保护环境的前提下吸引更多的国内外游客，有利于拉动内需，使海南得天独厚的旅游资源优势发挥最大的效益。”他说。

　　同期，一份最终得到国务院总理温家宝亲笔批示的报告，正在经由政协系统推动。海南省政协副秘书长潘惠丽告诉《中国新闻周刊》，经过不断汇报情况、递交材料，到2008年6月中旬，海南国际旅游岛建设被确定为当年全国政协重要课题，并安排在第四季度进行调研。

　　全国政协“海南国际旅游岛建设专题调研考察团” 9月23日到达海南，由全国政协副主席孙家正率领，15个国家相关部委负责人参加。“正部级的领导干部就有好几位，规模达到50人左右，像这样高规格、大规模的调研考察团，在我所见过的也是很少的，有这么多人关注这次调研考察，确确实实是很少见的。”孙家正在9月27日的沟通会上说。

　　调研期间，海南省委书记卫留成和省长罗保铭，亲自阐述海南国际旅游岛建设。卫留成强调，海南国际旅游岛建设关系到海南的可持续发展，并大打“民生”牌：“原来说旅游业富民不富财政，就是所谓的‘旺丁不旺财’，现在工业和其他产业旺财，就希望旅游业好好旺旺丁，让老百姓富裕起来。”

　　这次“高规格、大规模”的调研9月28日结束，调研成果后来结成《关于海南国际旅游岛建设的调研报告》。报告指出，把海南建设成“世界一流的海岛型国际旅游目的地”，是“必要和可行”的。考察团还建议：中央应适度给海南放权，鼓励海南先行先试，勇当改革开放的排头兵；国家在推进实施主体功能区规划时，给予海南特殊的政策。报告在进一步扩大和放宽海南出入境管理、旅游购物、航权开放、海洋旅游、投融资等旅游相关产业发展政策等方面向中央提出建议。

　　这份调研报告得到中央领导的高度重视。2008年11月中旬，国务院总理温家宝在调研报告上做出批示，要求有关部门研究推进。

　　由国家支持到国家战略

　　机不可失。2009年1月12日，海南省政府向国务院呈报《海南省人民政府关于海南国际旅游岛建设有关问题的请示》，并希望将海南国际旅游岛建设纳入国家“十二五”经济社会发展规划。

　　早在2008年9月24日的全国政协海南国际旅游岛专题调研汇报会上，卫留成曾就此表示：“将来如果在国家制定主体功能区域规划，在制订十二五经济社会发展规划的过程中，把这一政策上升到国家的层面，我们就觉得更有力量一些。”

　　与2007年4月呈报《关于设立海南国际旅游岛综合试验区的请示》时的情形不同，海南这次得到各方认同和支持。比如，2009年两会期间，全国政协的工作报告中提到“海南国际旅游岛”，而全国政协人口资源环境委员会主任张维庆3月9日在本届政协二次会议全体大会上发言时甚至建议，中央要在六方面给予海南旅游开发开放政策，包括全岛设立免税店、发展旅游产业基金等。

　　3月10日，中共中央政治局常委、中央纪委书记贺国强参加海南团审议时也表示，海南作为全国最大的省一级特区，要进一步“解放思想，更新观念，大胆创新，勇于实践”， “建设一流的国际旅游岛，单靠一省的力量是不行的，需要国家在各方面给予支持，包括编制好的规划，加快基础设施建设，批准给予免税购物、更加便利的出入境政策等。”

　　更为难得的是，继2008年国务院总理温家宝亲笔批示之后，在2009年4月份出席博鳌亚洲论坛期间，温家宝再次明确指示海南“要把建设国际旅游岛作为海南深化改革开放、促进经济增长的制高点和突破口”。

　　在这次讲话中，温家宝说：“中国正在成为世界上最大的旅游市场，在当前金融危机直接影响，外部需求造成我国出口下降的情况下，加快发展旅游业具有特殊重要的意义：一是，旅游拉动经济增长；二是，旅游促进居民消费；三是扩大社会就业。”当海南省委书记卫留成提出海南的发展需要来自国家层面更多的政策支持时，温家宝对陪同考察的国务院各部委负责人说：“海南提出的一些要求，不仅是合理的，而且应该加快、提前办。”

　　有了这个“尚方宝剑”之后，海南省与有关部门的沟通就顺畅多了。“关键时候，我们最核心的东西就是总书记和总理的讲话这两大法宝。”林回福告诉《中国新闻周刊》。

　　为了加快推进国际旅游岛建设，“海南省推进国际旅游岛建设领导小组”在2009年5月28日成立，由卫留成任组长，罗保铭和省委副书记于迅分别担任副组长。6月到9月期间，该领导小组频密开会。“记不清开了多少次，基本上每周都开，卫留成书记亲自主持。” 据接近海南高层的一位人士透露，这些会议对海南与20多个部委沟通中出现的最新问题进行决策，对一些重大事项的提法进行定调，以便和各部委再汇报争取意见统一。一段时期，卫留成甚至每天要求领导小组办公室报工作进度，对新出现的问题随时听取汇报，研究决策。

　　关键性的突破终于在2009年6月出现。年初呈报的《海南省人民政府关于海南国际旅游岛建设有关问题的请示》，经批复后，由中央财经领导小组办公室主任、国务院发改委党组副书记、副主任朱之鑫率队的国家联合调研组，6月22日起开始对海南进行为期一周的考察、调研。

　　在这次具有决定意义的调研期间，海南省委书记卫留成亲自向课题组汇报，表示从如下几个方面建设国际旅游岛：一是加强生态环境建设与保护，打牢国际旅游岛建设的基石；二是加快基础设施建设，增强国际旅游岛的综合服务保障能力；三是充分发挥资源优势，培育富有海南特色和独特吸引力的旅游产品体系；四是大力发展旅游业为龙头的现代服务业，培育支撑海南长远发展的主导产业；五是进一步创新旅游管理体制机制，扩大旅游对外开放。

　　本次调研最后形成《关于海南国际旅游岛建设的若干意见》，并报国家各部委及国务院批准。★