中国扶贫新思维

　　他的获奖不但是他本人的荣誉和孟加拉的光荣，也极大的鼓舞了同为发展中国家的中国。众所周知，扶贫作为一项复杂的社会和经济事业，不但需要热情和人文关怀，更需要智 慧，知道如何可以有效的长期的去帮助穷人，帮他们建立自信，并涵养他们的能力。因此，小额信贷、尤纳斯以及他的格莱珉模式(特指尤纳斯创立的小额信贷模式)才会在中国受到如此关注。

　　那么在格莱珉模式传入中国十数年之后,中国的小额信贷发展状况到底如何呢？为此，本报专访了对此已有十年经验的中国扶贫基金会执行副会长何道峰先生。

　　给穷人有作用的钱

　　《21世纪》：尤纳斯荣获今年的诺贝尔和平奖使得小额信贷再度成为一个非常热门的话题，那么中国的小额信贷现在总体上处于一个什么状况呢？

　　何道峰：总体上来讲现在属于一个低潮期，因为中国的小额信贷最初是实验性质的，较早进行尝试的是在上世纪90年代中期，有中国扶贫基金会、社科院和UNDP等国际组织。当时主要进行小规模实验：我们的试点是两个县，社科院是三个县，UNDP多一些。直到2000年，政府才开始大规模推广。那时，基本上各地政府都在放小额信贷，总额差不多有50多亿，可以说是小额信贷发展的一个高潮期。但到了2003年，这笔钱差不多都有去无回，所以政府的推动力开始减少，现在基本上又跌回到小额信贷的低潮期。称之为低潮，不仅是因为在信贷规模上从高峰掉到了低谷，更重要的是大家的心理受到了创伤，直到现在，大家提及小额信贷时仍然很谨慎。

　　《21世纪》：钱没有收回来，那效果怎么样呢？

　　何道峰：钱收不回来，效果就很难判断。有两种观点：一种认为钱丢在老百姓那儿，比丢在其他任何环节都要强。但从另一个角度讲，给穷人送了一拨钱有用吗？本来是借款，但借完了以后不还，这是在培养一群无赖。我的观点从这个意义上讲，不能说丢了的钱对扶贫是有用的。

　　《21世纪》：您觉得小额信贷在推广过程中遇到的比较大的困难在什么地方？

　　何道峰：第一，政策环节上还没有一个相对市场化且有利于小额信贷发展、同时又利于严格管理的法律法规。过去的农村信用社只是与人民公社相配套的金融服务机构，现在人民公社没有了，但农信社还没有真正按照市场的方式走出来。上世纪80年代，中国又曾经搞过农村合作基金会，但后来出了很多金融问题，遭到农民的抗议。这些都给有关部门留下深刻的印象——农村金融风险很大，所以政府现在对小额信贷既不支持也不反对，因此也就没有相应的法律法规进行规范。

　　第二，非政府组织在做小额信贷的过程中，缺乏足够高素质的机构去做长期、专注的工作。在这种前提下，很容易出现行政推广,但根据中国多年的改革经验，行政推广的模式往往并不尽如人意。

　　当然，更大的问题是能否允许在农村吸收储蓄，我反对那些简单说可以的人，虽然能够吸储对小额信贷的发展有重大意义，但是一定要有很多的监管措施和准入制度，否则会是一场灾难。

　　《21世纪》：感觉似乎陷入了一个怪圈之中？

　　何道峰：中国小额信贷的发展还处于探索期，真正要成为大规模发展的事业必须有一套成熟的法律法规，简单放开的话一定会乱。我们不要忘了农合基金会和德隆公司的教训。

　　《21世纪》：怎么好像和很多问题一样——一放就乱，一抓就死。

　　何道峰：过去是禁锢太多，需要松绑，松绑以后就发展，发展乱了再收拾。但走到今天，改革已经精细化了，不能简单地用放这种概念解决问题，而要通过法制化的设计，对小额信贷的认识也要如此。这就需要政府的推动，但是政府未必认为小额信贷是当前面临最大的问题。

　　《21世纪》：但如果缺乏足够的重视，不就缺了一个初始条件吗？

　　《21世纪》：小额信贷和其他的扶贫方式相比有什么特点呢？

　　何道峰：总体上讲，小额信贷是一种扶贫手段，但不是资助和施舍，而是一种有偿的帮助，通过这种帮助启发他们的能力。所以从这个意义上讲，小额信贷在扶贫工作中是非常 具有长期持续性的，是可以从根本上帮助他们的方法。

　　《21世纪》：小额信贷中一个争论比较大的地方就是利率，现在中国小额信贷的利率状况如何？

　　何道峰：非政府组织提供的小额信贷的名义利率约在7-10%之间，因为贷款期限较短，所以折合成实际利率约百分之十几。

　　有人认为这个利率太高，但实际上这是没有乡村工作经验的城里人的想法。举一个简单的例子，住在深山里的农民距离信用社平均至少15公里以上，往返要用8个小时。而贷款又非一次就能谈成的，一般的情况，信用社贷款不跑五次是贷不下来的。那这些时间算不算钱呢？

　　一个农民曾跟我说，去一次信用社要花5块钱的车费，一个来回10块钱就没了。如果去5次，车费就50元，最后贷了1000元，这个实际利率更高。还有就是需要钱的时候信用社不给贷，因为那时候往往是农忙时节，需要钱的人多；等农闲了，信用社给钱了，可这个时候钱已经没有太多用了。所以很多农民都是先借高利贷，再用农信社的贷款来偿还高利贷，而高利贷的利率至少有20%，甚至高达50%-60%。所以利率的计算是非常复杂的一件事，不能用城里的眼光看农民的利息。

　　此外，这群需要小额贷款的人与一般农民不一样，他们到信用社贷款往往没人理睬。我们在贵州晴隆开展小额信贷时，选了四个乡，可是在这四个乡里面，政府的信贷已经放了200万，利率仅2.8%，所以大家心里很担忧。但最后摸底下来发现，根本没有几个农民贷到了政府的这笔钱，所以说，有些时候一些政府部门给扶贫贷款贴息，想法是好的，但2.8%利率的贷款怎么可能会落到农民手里？这在某种程度上就是播下龙种，收获跳蚤。

　　《21世纪》：现在小额信贷在全国的利率是统一的吗？

　　何道峰：不是统一的。

　　《21世纪》：可以根据地方情况来定？

　　何道峰：对。但因为受政府的金融监管，一般来说都比较谨慎，像我们就7%-8%，其实适当的调高一点农民也能接受。我们的目标就是最后能够平衡、能够运转就可以，我们又不是盈利机构。

　　《21世纪》：有一些政府官员认为农信社的很多贷款也是小额信贷，但一些学者反对这样的说法，您怎么看？

　　何道峰：农信社的贷款肯定不是严格意义上的小额信贷。从某种程度上来讲，小额信贷是很独特的，与商业银行的经营逻辑恰好相反。商业银行都是根据黄金分割率理论，寻找大客户，也就是说银行70%的利润可能在30%的客户手里，这也正是外资银行进入中国首先要抢滩北京、上海、深圳等大城市的一个原因。贷款给富人怎么解决风险问题呢？就是靠担保抵押。

　　《21世纪》：您接触小额信贷这么多年，觉得中国这方面有没有可能在未来发展出创新的模式呢？

　　何道峰：当然有可能。中国的扶贫在国际上来说已经做得很好了。中国在20世纪最后 20年里减少的贫穷人口数，相当于全世界减少贫困人口总数的70%。1978年，中国有2.6亿贫困人口，到1986年成立国务院扶贫开发领导小组时，已经降到了1.25亿，很多是通过改革开放来解决的。但在小额信贷这个问题上，如果没有法律上的变化和支持，想做出能够在世界各地复制的模式是比较难的。

　　《21世纪》：您对中国小额信贷未来的前途怎么看？

　　何道峰：我觉得中国的农村基层金融这个问题迟早是要解决的，中央也在想办法。最后一定要解决两个问题，一个是农村的信贷问题，二是穷人的信贷服务问题。不管通过什么途径，一定会找到出路。

　　中国与孟加拉有很大不同，这件事情发生在尤纳斯身上有一定必然性。孟加拉的土地制度没有改革，10%的地主垄断了90%的土地；而人口增长速度又很快，平均每年达2%以上，因此土地的需求量就很大。但是孟加拉就那么大，土地不可能再生，所以人口猛长就导致地租上升，地主就很可以在城里面过很好的生活，但是老百姓一年下来都吃不饱。

　　虽然我国的一些穷人得不到金融服务，但是中国农村的总体金融状况比孟加拉不知道高出多少。所以尤纳斯在这种情况下做了这样的事情，我觉得尤其值得尊敬，这不是常人能做的。

　　《21世纪》：那么对于中国扶贫的未来呢，您怎么看？

　　何道峰：中国的贫困问题要从两个方面解决。一是如果中国经济能保持现在的发展势头，那么中国下一步会出现一个乡村人口城市化和非农产业化的过程。中国的土地改革很成功，老百姓有了一份土地后，只要边际收益不为零，他们的劳动力就会继续投入，这就形成了大量的产出，于是农民就有钱了，就可以购买工业品，从而启动工业化，这个意义非常重大。而随着工业的继续发展，劳动力开始向非农产业转移。等很多农民都进了城，剩余农村劳动力的人均耕地就多了，机械化程度提升，解决贫困问题也就变得相对简单。这时，农村金融，如信用社的改革，就可以解决大部分的问题，穷人银行也就不需要大规模发展了。所以，我们要立足大局，通过发展带动整个社会的进步，通过非农产业化和城市化来解决贫困问题。本报记者 谷重庆 北京报道

　　顽固的贫困：“难以触及”的人群

　　作为试点，在村级扶贫工作中，将非政府组织和政府的合作引入扶贫事业，中国已经开始了一次历史性的探索。在“摸着石头过河”的过程中，中国既可以学习其它国家的经验，也可以和它们分享自己的经验。

　　中国在扶贫工作上不断取得成绩的同时，也面临着相当大的挑战。在宏观层面上，中国不断扩大的诸多差距反映为基尼系数的增加。

　　世界银行2005年度《扩大减贫规模》报告曾做出相关结论：一个是政府有责任为基本社会服务提供资金支持，确保贫困人口能够享受到这些服务，即使这些服务是由私营部门、非政府组织或其它团体提供的——它们能够保证以有效、负责的方式提供这些服务。再一个是相关的磋商和讨论需要确保每一个参与者在拟议的战略、政策和规划的确立方面能够发挥影响。还有一个是要让赋权有意义，地方参与者和利益相关者必须掌握相关的资源和决策权。事实证明，由主要的利益相关者实施的社会审计是改善资源利用管理的一种有效工具。

　　而非政府组织的发展和成熟，反映在它们所掌握的资源不断增加。

　　财政资源——大约有15%的国际发展援助资金是通过与捐资机构有联系的非政府组织的渠道获得的；20世纪90年代后期，2500个类似的国际非政府组织每年向50000个“第三世界非政府组织”提供55亿美元的私人捐赠和22亿美元的政府援助资金。

　　人力资源——Salamon et al2000 年的研究显示，非政府组织项目的参加者占所研究国家非农就业人口的平均比例为4.8%(荷兰为12.6%)。

　　与政府合作加强制度建设所取得的进展——如亚行援助的包括巴基斯坦和大湄公河次区域成员国等国家，加强这些国家的制度建设。

　　志愿者——就个人层面而言，志愿者已经在许多国家形成了一股强大的力量，尤其是在扶贫和与之相关的方面；在Salamon et al 2000 年的研究国家中，志愿者占非农就业人口的2.5%(荷兰为8%)。

　　在中国，政府倡导新合作伙伴关系，国家的扶贫规划发挥了关键作用。在农村地区，国家扶贫规划(在国务院扶贫开发领导小组办公室的领导下)，大体上形成了3个主要工具，即预算内扶贫资金、补贴贷款、以工代赈计划。最近几年在国家“一体两翼”扶贫战略中整村推进(包括参与式村级扶贫开发规划)是国家主要扶贫途径之一。

　　作为中国“十一五计划”的首要目标，“建设社会主义新农村”的提出预示着政府在未来几年对平衡和以人为本的发展的双重承诺。2005年，中国政府对农村贫困的拨款已经达到了130亿元人民币，占国家预算总额的0.4%。从多维角度定义“贫困”概念的这种转变(例如反映在设定贫困农村标准中将儿童辍学和妇女健康作为指标包括在内，并将艾滋病与贫困联系起来等)也取得了持续的进展。在更为宏观的层面上，治国高层呼吁深化政府职责转变，加强在国际对话中的开放和参与程度，预示有可能出现新的解决途径。

　　在最近的30年，中国开展了世界上最富有戏剧性的扶贫工作。农村从1978年的近2.5亿减少到1990年的8500万，2005年的2370万(按2005年的官方贫困线，年均收入人民币683元计)。生活在国际贫困线(1美元/天)以下的人口从1990年的3.748亿减少到2004年的1.35亿。但是中国在扶贫工作上不断取得成绩的同时，也面临着相当大的挑战。在宏观层面上，中国不断扩大的诸多差距反映为基尼系数的增加。来自宏观层面的挑战包括，需要解决大约1.5亿的农村剩余劳动力的就业，解决城乡人口之间的流动(包括大型移民的某些负面影响)和对城市贫困的新解释。贫困人口数量减少的趋势放缓，这部分反映出经济增长所带来的边际影响的自然衰减。这一点在许多国家都可以看到(如，因贫困人口数量减少，经济增长对贫困的影响在减少)。

　　中国政府需要关注以下问题，即顽固的贫困问题逐渐集中在“难以触及”的人群中，大量生活在贫困边缘的人群的脆弱性以及城市贫困新的表现形式。

　　中国政府意识到在扶贫工作中需要有目标性更强，更具有开创性的方法，同时也需要关注以下问题，即顽固的贫困问题逐渐集中在“难以触及”的人群中(如，生活在偏远社区的人群、老人和残疾人)，大量生活在贫困边缘的人群的脆弱性以及城市贫困新的表现形式。

　　有鉴于相关的国际经验，中国政府已经逐渐认识到非政府组织作为伙伴，在国家资助的扶贫工作中发挥的潜力。前面提到的中国扶贫工作《纲要》提出要扩大非政府组织的作用，这反映了国务院扶贫办所具有的远见，但这一要求在2001-2010年中并没有得到落实。国务院扶贫开发领导小组办公室寻求与亚行进行对话，最终集中在对中国的技术援助上。《非政府组织与政府部门在村级扶贫规划》已于2005年4月得到批准，该合作的目的在于制定并展示非政府组织参与政府资助的农村扶贫工作的可复制和推广模式。更具体地说，此技术援助项目就是要制定将非政府组织纳入到国家扶贫主流工作中一个综合框架并对此框架达成共识。

　　这些挑战部分反映出中国作为一个国家，虽有一个强大的政府，“第三部门”却很薄弱的现实背景。例如，据中国民政部提供的数字显示，在2003年，有143000个非政府组织注册登记。但据估计，这些非政府组织缴纳的全部税收大概仅为中国国民生产总值的0.05%。相比而言，美国主要的福利机构——“联合劝募会”(United Way)仅一家在2004/2005财政年就筹资38.6亿美元(占美国国民生产总值的0.03%强，是中国所有非政府组织筹资总额的3.4倍)。

　　其次，中国的非政府组织规模通常都很小，而且整个行业缺乏坚实的人力资源储备。中国的非政府组织整个行业在扶贫和社会发展领域显得尤为薄弱，估计从业人员只占欧盟非政府组织雇员的55%。据中国非政府组织合作协会估计，在2002年，中国的非政府组织志愿者为140万人。

　　面临这些挑战，加大与推广中国政府，民间组织，全社会按照各方的优势来有效地合作还需要比较长期的过程。但是《民间组织与政府合作实施村级扶贫规划》项目在国务院扶贫开发领导小组办公室和江西省扶贫开发办公室领导之下，受到 财政部等有关部门大力支持，以及通过与中国扶贫基金会和项目所招标的民间组织的努力，我们认为该项目已经达到了一定的突破和成果，很有潜力向未来的工作提供一个很有意义的贡献。

　　(执笔人系亚洲开发银行社会发展经济学家，本文仅反映作者观点，与亚洲开发银行、亚行董事会以及内容所代表的国家的观点无必然联系。原文大约2万字，本文在原文基础上有所删减。)