试论担保在财政投资中的作用

吕志松
发布处室：财政厅  发布时间：2001-02-10
信用担保是伴随着商品交换的出现和商品经济发展而产生的中介活动。国际上最早的担保机构是1840年在瑞士出现的，距今已有100多年的历史。我国早在南朝（1500年前）就已出现，按借款人提供质押品的价值打折扣，贷放现款，定期收回本金和利息，旧称质库、解库，后称典铺、当铺，也叫质押。过去一些经济学家，把它归之于“高利贷”，认定为原始信用。但质押就是担保行为，这是没有疑问的。而由国家财政投资成立专业担保公司，在我国也是近十年的事。在我省则刚满3年。因此，这种“建立以国家产业政策和企业政策为导向、以各级政府为支撑、以高新科技成果转化和中小型企业为主要服务对象、以专业担保公司（担保基金管理机构）为运作主体、以城市商业银行网络为基础的，能够有效分散、控制和化解风险的信用担保体系”对我们来说还是一个新生事物，有一个认识、运作和总结提高的过程。
专业信用担保作为一种特殊中介活动，具有经济杠杆的属性；而财政也同样是经济杠杆。两者同样是政府发展经济和提高人民生活水平的工具。财政是对部分国民收入的分配，即对部分社会资金的分配，而担保在一定意义上就是对资金流动安全的保障。因而财政和担保关系密切，可以相辅相成。下面拟从分析财政的职能和担保的作用出发，着重讨论担保在财政投资中的作用问题。
一、财政的职能和公共财政
财政从来就是政府行政的物质基础，是为政府履行其职能服务的。所以财政的职能取决于政府的职能，即一定时期、一定条件下国家财政要干什么，取决于这一时期政府职能的定位，或者说政府的作用。我国是社会主义市场经济，市场是资源配置的基础。由于市场经济本身存在着不健全或不能良好运行的情况，在资源配置上表现为盲目性、自发性和滞后性。这一切说明，仅靠市场这只“看不见的手”来组织调节经济是不行的，必须同时运用国家干预的宏观调控这只“看得见的手”，通过行政的、法律的、经济的手段来调控经济运行。当然也包括我们的公共财政。公共财政，简单地说就是“为市场提供公共服务的政府分配行为”，“是国家财政的一种具体存在形态，即与市场经济相适应的财政类型”。江泽民总书记在省部级主要领导干部财税专题研讨班上的讲话中指出：财政要坚持“一是吃饭，二要建设”的原则。这为我国社会主义市场经济中公共财政的职能作出了总体的规定，我们要首先满足公共需要，也就是要保证国家安全和政权建设的需要，保证教育、科技、农业、卫生、扶贫等公共事业发展的需要，以及保证关系到改革、发展、稳定的重点支出的需要。在此基础上，财政还要积极支持经济的发展。当然，我们要逐步退出竞争性领域，凡是市场能够调节到的我们要鼓励市场去做。财政支持经济发展，主要是：一方面通过财税政策为企业创造公平竞争的条件；另一方面加强基础设施建设，创造良好的投资环境。在市场不发育、经济落后地区，财政也要对企业进行直接的支持。
二、我省财政投资的方向和现状
不久前，中央和省都提出了国民经济和社会发展的“十五”计划建议，今后五到十年是我省经济和社会发展的重要时期，是进行经济结构战略性调整的重要时期，也是完善社会主义市场经济和扩大对外开放的重要时期。第十个五年计划的主题是加快发展，发展是硬道理，是解决所有问题的关键。主线是经济结构战略性调整，在发展中调整。调整的主要任务是：调整产业结构，推动产业优化升级；调整城乡结构，加快城镇化进程；调整所有制结构，增强经济活力；调整生产力布局，促进地区经济协调发展。
根据社会主义市场经济发展形势，和省政府在“十五”计划中任务，在今后一个时期中，我省财政投资的主要方向和重点：一是继续支持社会公共基础设施建设；二是着力强化农业基础地位；三是对国民经济的支柱产业给予支持；四是大力扶持高新技术产业发展。
我省财政对基础设施和重点产业的投资资金主要是以下几大块：
1.财政预算内的经济建设支出。1999年，全省财政预算用于经济建设的支出超过106亿元，其中包括：生产性项目的基本建设支出、企业挖潜改造资金、地质勘探费、科技三项费用、支援农业生产支出、农业综合开发支出、政策性补贴支出、支援不发达地区支出等，占当年预算支出的38％。
2.国债转贷资金。1998－1999年中央对福建省的所有国债项目计划（含厦门）超过50亿元；其中，1998年已支出20.39亿元；1999年已支出14.83亿元。
3.财政预算外资金。我省预算外收入呈逐年上升的趋势，从1995－1999年分别是114.87亿元、164.80亿元、171.01亿元、148.66亿元、167.93亿元。其中，大部分用于生产和基建投资。
4.政府举债。据有关部门调查统计，截止1999年底，由我省各级政府及其职能部门直接借入、提供担保和反担保、欠账形成的最终必须由政府偿还的内外债务总额超过400亿元。内债债权人有财政、银行、上级部门、建筑部门乃至广大职工（欠发工资）等；外债包括外国政府贷款、世行贷款、亚行贷款、其他国际经济组织贷款和其他外债。债务投向：基础设施建设占70％；生产性竞争性领域占17％；政府公共支出占9％、其他占4％。在担保债务中，项目自身具备偿债能力的仅占13.9％；也就是说许多担保债务可能转化为政府的现实债务。
由于管理不善，监督不力，一些投资效益并不理想。产生这种现象的原因是十分明显的：政府和财政作为出资方与项目申请和管理方并不处在同一领域和同等地位。财政作为政府所属行政部门，不能直接参与企业的微观活动。它既没有条件，也没有能力对投资的项目效益进行负责。而项目承建单位和建筑企业，了解市场信息，懂得精打细算。因此，信息不对称，激励不相容，利益不对等。一句话，政府和财政与企事业单位，在这里同样包含了国家与企业之间在市场经济中的全部矛盾问题。
三、担保在财政投融资中的地位和作用
大家知道，我省财政收支尽管增长较快，但发展并不平衡，不少地方仍是“吃饭”财政。从总的看收支矛盾仍然突出。从公共财政的要求和外省建设的经验来看，一个地方的基础设施和重点项目，光靠财政一家的投资是不行的，我们要以财政资金作引导，动员社会财力，吸纳国外资金，积极开展财政投融资活动，同时，要积极采取措施，尽力提高财政资金使用效益，避免资金的浪费和财政风险。
根据我省各级政府和财政在投资中出现的上述问题，以及财政投资方式的改进，信用担保在这里是可以大有作为的。主要是：
第一，扩大财政投融资规模。信用担保作为一种中介活动，它不仅可从事贷款担保，包括基础设施建设投资担保、企业改扩建投资贷款担保、高新技术成果产业化贷款担保等等。同时，它还可以积极开展融资担保、证券化担保、履约担保，为政府政策服务的如退税、政府采购招标担保，以及司法担保等。这将为财政投融资拓宽领域，增大规模。
第二，提高投资项目的可行性。担保公司不同于财政局，它是相对独立的法人实体，是市场的参与者和实践者。信用担保介入社会生活和经济生活的深度和广度，是其他中介活动不能相比的。通过担保公司的深入调查，对项目在市场中的地位和作用会有比较正确的估价，使项目概算更符合实际。
第三，加强对财政资金的监督。由于担保人是被担保人潜在的债权人和资产所有人，因而有权对被担保人的生产经营活动进行监督，这个特性使信用担保能够深入经济活动，促进和处理各种经济关系。这无疑会加强对财政投资资金的监督，提高财政资金使用效益。
为了提高财政资金使用效益和分散化解担保公司为财政投资担保的风险，财政将在以下几个方面进行努力：
一方面，逐步建立出资人制度。年前，在京召开的全国企业资产与财务管理工作会议，提出围绕建立出资人管理制度，争取2000年底或今年初制定出台《财政直接管理企业国有资本与财务管理暂行办法》。出资人管理制度的基本框架体系主要包括：国有资本投入的管理、国有资本营运的管理、影响国有资本权益的重大财务事项的监管、国有资产收益管理、国有资本保值增值的考核和评价、国有资本营运主体的责权利及监督。根据国外的做法，财政投融资是由国有资产投资公司和国有控股公司进行操作的。
另一方面，建立政府债务风险预警系统，对各级财政举债进行监控。各级政府举债要与财力相适应，偿债基金将列入当年预算。乡镇一级不允许举债。　　财政采取上述债务防范措施以后，相信一定能够减少我省信用担保风险。担保和财政联系应该更加紧密，互相支持、密切合作，为我省的经济发展作出更大的贡献。
作者单位：省财政科研所