求解收入分配改革困局

本报评论员周慧兰 曹理达 北京报道
2009年的中国经济可谓喜忧参半，有预测称2010年中国GDP将超日本、仅次于美国，但中国的人均收入仍居世界后列。经历了全球金融危机冲击，中国经济开始走上了它的转型之路，结构调整成为政府对未来经济发展的重要承诺，而收入分配制度改革将直接影响着内需的变化和“调结构”的成败。
为探讨这一问题，本报本期采访了中央党校马克思主义理论部主任、中国市场经济研究会常务副会长周为民，海南改革发展研究院院长迟福林，清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥，是为21世纪北京圆桌第241期。
收入差距溯源
从制度安排看，社会保障、户籍、财税等制度设计存在某些缺陷，城乡基本公共产品的均等提供还未实现，由此限制了居民收入增长和消费能力的扩大。
《21世纪》：据称2010年中国GDP将超日本、仅次于美国；但人均GDP仍在100位之后。此外中国居民消费率由1981年的42.5%下降到2008年的35.3%。您认为导致中国人均收入水平和消费能力长期偏低的主要原因是什么？
迟福林：概括起来有两方面原因：一是分配结构，二是制度安排。从分配结构看，城乡之间、地区之间、城市人口内部的收入差距很大，都造成了收入分配的不均衡。目前我们可以观察到的三个结构性趋势是：政府财政收入增速远高于企业利润增速，企业利润增速远高于居民收入增速，富人收入增速远高于穷人收入增速。从制度安排看，社会保障、户籍、财税等制度设计存在某些缺陷，城乡基本公共产品的均等提供还未实现，由此限制了居民收入增长和消费能力的扩大。
杨燕绥：改革开放初期，邓小平提出让一部分人先富起来，其目的是打破平均主义，在短期内缩短自己和世界的距离。这种情况持续十年是正常的，但后二十年的持续状态是没有理由的，1993年的十四届三中全会以后，应当开始治理收入分配问题。
中国的收入分配状况迟迟没有改善的主要原因是，长期采取经济发展优先、粗放发展模式。粗放意味着用最短的时间产生最高的收入，而忽略战略和绩效问题，其重要表现是从中央到地方、从省到市县，GDP是衡量政府业绩的唯一指标，与其相关的福利、环境保护等指标被忽略不计，由此形成急功近利的总体态势，并影响到政府价值观和社会文化。
要改变这种局面，首先要建立科学发展观，树立经济和社会的发展战略目标，制定长期、中期和近期发展规划，政治与经济、生产与消费同步发展；其次要调整经济结构，国有和民营企业，公司税和个人税，政府投资、公司投资和个人投资合理的比例安排；最后是调整产业结构，向服务业、三产方向发展。由于服务业的个性化和阶段性需求比较明显，计算机的替代功能较慢，就业弹性较高，可以促进大学生就业，也关系到教育的宗旨和质量。
《21世纪》：近二十年来，中国的基尼系数在不断扩大，有调查显示，从1988年至2007年，收入最高10%人群和收入最低10%人群的收入差距，从7.3倍上升到23倍。造成这一局面的原因是什么？它对于中国经济的长足发展有何影响？
杨燕绥：首先，在计划经济体制下，机关和企业都靠政府的红头文件分配；改革开放以后，变为让企业自主分配，政府则引导企业按照市场规律进行分配；但实际分配制度基本上是放任的，政府引导、检查、纠正功能缺位；直至近几年才开始建立工资调整参数机制。
其次，长期以来缺乏对分配理论的基础性研究。我们不知道应当如何评价国有企业和金融机构老总的贡献和确定分配要素，以及他们同大学校长、医院院长，乃至部长的薪酬比较。中国一直没有建立起一套完善的薪酬制度。薪酬包括当期和延期收入，各自比例是多少？制度安排如何？我们一直缺乏相关的理论研究，直到会计准则出台才开始正式使用“薪酬”这个词。如2009年底出台了关于对企业年金缴费征税的政策，就并未弄清延期收入和延期征税的理论和实务，对延期收入即期征税是不合理的。
理论研究和政府治理能力不足，导致微观领域薪酬分配失去原则和制约，宏观领域社会保障再分配失去民主和公平，这影响着社会风气、政府风格和国民士气，应尽快纠正。
周为民：对于民众来说，从而对于为政来说，真正的大患不在不均，而在不公，在由不公导致的不均。在一个较完善的市场经济体制下，市场过程会造成收入和财产差距，会出一些巨富的大企业家，但一般来说民众并不会反感，反而会把他们视为榜样。而且，最有可能为社会公益和慈善事业做大贡献的，往往也是这些最能创造社会财富的人。相反，在一个有诸多缺陷的市场体制下，收入最高的人群中更多的是靠垄断、特权等非市场和反市场因素来攫取社会财富或坐享超高收入的人。我们的主要问题在于这种不公的问题，这是最可能破坏经济发展和社会和谐的。
另外，与民众的收入水平和消费能力不足密切相关的，有几个很棘手的民生难题：医疗、教育、住房。对这几个问题，很多人认为是市场化改革过度造成的，但这是误解，在垄断基础上自由收费，垄断土地搞招拍挂，不是市场化改革，反而会成为乱源。回想一下，计划经济体制下，严重短缺，民生艰困，老百姓吃穿用住行无一不难，而三十多年来，凡是市场化改革比较充分、市场机制作用比较充分的领域，短缺都消除了，都不难了。现在仍然很难的几个领域是什么情况？恰恰是垄断没有打破，仍然以国有经济为主，由政府支配、控制基本资源的领域。
要解决这些难题，同样需要真正推进市场化改革，首先要打破垄断，通过民间资本的进入，形成更多的市场主体；同时，政府要按照市场经济的逻辑，向公共服务型政府转变。在这两个前提下，形成政府与市场、国有经济部分与非国有经济部分的合理分工，各自发挥不同功能，为不同对象服务。
迟福林：造成贫富差距不断扩大的原因是多方面的：首先，基本公共服务的个人承担费用上涨太快，大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度；其次，初次分配是造成收入差距的重要原因，而财产性收入差距则是更突出的因素。对此，应通过税收政策，如开征物业税，来平衡居民在房产收益上的差距。
目前，政府针对不同收入群体的制度安排方面，已经给予了低收入群体一系列的政策支持，如经济适用房和廉租房等优惠政策，但惠及中等收入群体的政策仍然缺位。无论对推动经济社会发展还是拉动消费，中等收入群体都至关重要，政府应采取政策支持、扩大中等收入群体在人口中所占比例，使全社会的收入结构更趋合理。
财产性收入
和社会保障制度可为突破口
改革收入分配制度的一个基本目标是要实现按要素分配，有足够健全、完备的法律和制度条件来确认、保障民众作为要素所有者的财产权利。
《21世纪》：城乡收入差距过大一直是困扰中国经济发展的主要问题，从城乡分割的二元收入分配格局，过渡到城乡统筹的一体化收入分配格局，须有众多的制度支撑，您认为首当其冲的改革是什么？
迟福林：目前，城乡名义收入差距为3.3∶1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡实际收入差距已达5～6∶1。城乡二元社会保障制度是造成城乡收入差距的重要原因。改革30年来，城乡的社会保障仍未实现一体化，农民工进城务工仍无法享受和城市居民相同的社保待遇。公共服务因素在城乡收入差距中的影响为30%～40%左右。进一步的统计结果表明，在城镇居民所获得的各种隐性补贴中，比重最大的是社会保障收入，占隐性补贴总量的40%左右。若能实现城乡基本公共服务的均等化，就能够在很大程度上缓解和缩小城乡居民收入差距。
周为民：城市化是解决这个问题的基本途径。而在这个过程中，关键还是要素市场的问题，也就是土地问题。土地问题的实质是农民的土地财产权问题，而土地财产权和任何财产权一样，其核心是交换权利。农民只有土地的使用权，没有交换权，这就使农民对土地的使用权也得不到保证。土地作为一种重要、稀缺的生产要素，在城市化、市场化进程中不断升值，但由于农民缺乏对土地的财产权特别是交换的权利，就造成一个现象：土地越是增值，农民就越是面临土地被剥夺的危险。
所以，要素市场问题的核心是如何对待民众的财产权利。改革收入分配制度的一个基本目标是要实现按要素分配，有足够健全、完备的法律和制度条件来确认、保障民众作为要素所有者的财产权利，例如农民对土地的财产权利。当前仍然很突出的问题是行政权任意侵犯财产权，公权任意侵犯私权，这是现在不完善的市场体制的致命缺陷，这不仅仅是一个经济问题，也是会带来重大的政治和社会后果的问题。我曾在一篇文章中论证过，财产权是生命权的结果、表现和延伸，实际就是生命权，因此侵犯、剥夺一个人的财产，应当被理解为企图侵犯、剥夺一个人的生命，由此导致的冲突一定是一种战争状态。在征地、拆迁、城管等方面发生的事件中，由于任意侵犯财产权所造成的生命死伤触目惊心，足以说明这一点。
所以，三农问题、城市化问题，最终都绕不过一个根本，就是要将土地的财产权还给农民，一方面使得农民作为土地要素的所有者，在工业化、城市化进程中获益，并具有能进入城市的财产条件；另一方面，仍然作为农民的，也需要有土地的交换权才能真正保障自己对土地的使用权。
杨燕绥：城镇化和城市化是两回事。城镇化是实现农业现代化和信息化的路径，这个过程并不是要把农村变成城市，而是要改善农业生产环境，让农村和城市形成一个有机的生产和生活链条。乡镇不是大城市，而是从农村到城市的中间地带，即农村城市化的结果，它可以大量地吸纳农业富余人口，融合城市文化和农村文化，养育生产和居住的群体。
中国的城市一律追求大规模，是不科学的，负效应太强；有规划地建立金融、商业、文化中心和产业区是必要的。从这个意义上说，我们需要“去城市化”，大力发展乡镇和中小城市，合理布局农村、乡镇和城市。
《21世纪》：社会保障制度缺失是城乡收入分配中所面临的共同问题，您认为造成我国社会保障制度长期缺位的主要原因是什么？
杨燕绥：首先，共识不足。社会保障不是扶贫和简单再分配，是国家抵御公民社会风险的制度体系，属于国家行为、执政纲领和政府责任，其内涵是政治民主、国家理财与社会和谐的集合。具有克服贫困(公平)和体面生活(效率)两级目标。建国初期，劳动保险制度很成功，劳动者的生产积极性非常高，这个体系在十年动乱中遭到破坏；改革开放后，由于粗放发展模式和急功近利的心态，对于社会保障始终没能正确定位，人们几乎说不清什么是社会保障基金，将社会保险统筹和滚存资金、乃至企业年金称为社会保障基金。直到党的十六届四中全会后，情况有所好转。
其次，制度安排不科学。以养老保险改革为例，始终没有明确的目标与合理的结构，财政不对老人负债承担责任，转嫁转制成本缺乏长远规划，造成企业缴纳高费率(工资总额的20%)和个人账户空账(数万亿元)等问题。这不仅难以统一城乡居民的养老金制度，也加重了中国的老龄化危机。我们需要社会统筹国民化和个人账户全民化(含职业年金和个人储蓄)的制度安排。
最后，体系建设不到位。近年来政府让农民享有了医疗保障和养老金，使这个体系有所改善；但同时出现政策不统一、立法假定不够科学、执行机构多头臃肿、信息系统重复建设等问题。社会保障是一个系统工程，需要具有公共治理能力的服务型政府主导建设。
收入分配折射改革难题
中国改革的重要经验是，改革在任何时候都不能脱离富民的目标，不能脱离市场经济的逻辑。
《21世纪》：收入分配改革关系到效率与公平、关系到今年发展经济背景下“调节构”成败，您认为应当如何处理立足长远的收入分配改革与短期经济目标的关系？
杨燕绥：公共政策需要科学规划、长远的战略目标和绩效评估。2035年中国将面临真正的老龄危机的峰值点，那时候中国8.1亿劳动人口将面对2.94亿65岁人口，这8.1亿劳动人口从14岁算起，去掉上学的、失业的、低收入的，已经不足三个纳税人养两个老人的水平，那是何等的老龄危机。所以，养老金、税收政策、养老产业和养老公共服务政策均应具有战略意义、科学目标与合理结构，化解老龄危机。制定公共政策应当把眼光放到2035年，对届时负债进行折现，要求今天的政府承担负债责任。党要从长计议统揽一些，抑制政府的短期行为；人民代表大会要敦促和监督政府科学执政。
《21世纪》：当前改革已进入攻坚阶段，您认为包括收入分配制度改革在内的诸多改革，需要攻克的最大障碍是什么？
周为民：中国改革的重要经验是，改革在任何时候都不能脱离富民的目标，不能脱离市场经济的逻辑。这两者实际是完全统一的。中国改革在初期阶段成效显著，就是因为改革坚持了市场导向和富民目标，所以得到了人民的普遍拥护，进展得也比较顺利。
但改革进入攻坚阶段以后，情况发生了变化。一些改革措施脱离甚至背离了市场经济的内在逻辑，而带有机会主义倾向，如对一些实质性的改革，由于难度大，往往试图回避，想用其它招数绕过去；另外，有些改革仅仅从财政目的出发，只是为了减轻财政负担，甩掉财政包袱；再有，在渐进改革过程中，旧体制下的垄断、管制等行政权力的控制方式进入正在形成的市场体制中，逐步形成了一些特殊利益群体，这样的群体利用行政权力主导、支配的市场体制，最为方便地谋取特殊利益。这些问题往往直接损害民众的利益，也造成改革的动力衰减，改革的共识趋于断裂，而反市场化的因素和趋势也因此逐步增强。
其中很值得注意的一点是，那些特殊利益群体出于自身利益，重新与一些旧的原已被破除的意识形态观念相结合。包括为什么要推进市场化改革，为什么要调整国有经济，为什么要充分发展民间经济，等等，本是早已有正确回答的问题，但在这些重大问题上，现在与改革方向相反的一些观念却在不断蔓延。
这种反市场化倾向的深刻根源，在于中国缺乏市场经济的历史和文化传统。对大多数人而言，要想深刻理解市场经济的内在逻辑、基础、条件、功能，是很困难的事。人们对市场总是有很深的疑虑，实质是对民众自主的经济活动充满疑虑，相反更习惯于迷信行政权力的作用。所以一遇问题，一有可能，总是要走重新强化垄断和行政控制的路子。在这种情况下，改革的条件和机会可能正在失去，要重启市场化改革，的确已经很困难了，也许要等到再付出巨大代价以后才能重新开始。