董必武对党的执政能力建设的探索

所谓执政能力，就是指执政党掌握和运用国家机器，综合运用经济、政治、法律、行政等条件手段，领导、管理国家及社会事务的本领和水平，其内容主要包含执政理念、执政基础、执政方略、执政体制、执政方式、执政资源和执政环境等范畴。董必武作为党和国家领导人，在执政体制、执政方式、执政基础和执政资源四个方面进行了积极探索。
一、健全人民代表大会制度和明确党政关系是执政体制建设的关键
所谓执政体制，是指执政党与国家政权之间的相互关系及其职权划分的制度化的设计与规定，是党实现国家根本政治制度的具体形式。要巩固执政地位，建立健全执政体制尤为重要。董必武从中国革命的实际出发，深刻总结党局部执政的历史经验，提出在执政体制建设上关键是完备人民民主政权建设和明确党政关系。
（一）完备人民民主政权建设
在党从局部执政向全国执政的历史性转变之时，董必武在领导创制华北人民政府的过程中，根据马克思主义理论和中国革命的具体实际，总结党局部执政的历史经验，提出完备人民民主政权建设就要实现人民代表大会制度，它是发挥人民的主人翁作用、保障人民的民主权利的制度。董必武在《论新民主主义政权问题》中指出：“政权的组织形式就是人民代表大会，全国的政权机关是全国人民代表大会。这个代表大会，就是一切权力都要归它。我们由人民代表大会选举政府，政府的权力是由人民代表大会给的，它的工作要受人民代表大会限制，规定了才能做，没有规定的就不能做。如果有紧急措施，做了要向人民代表大会作报告，错了要受到批评，一直受到罢免的处分。只有这种人民代表大会的形式，才能符合新民主主义的要求。”由于建国之初实行人民代表大会制度的条件还不具备，因而采取了一些过渡办法：在中央由全国政协代行全国人大的职权，在地方由各界人民代表会议代行人民代表大会的职权。对此，他在《论加强人民代表会议的工作》中讲：“我们的政权机关是由广大人民群众的代表人物组成的，这些代表人物受人民群众的委托，能够高度发挥他们的积极性和创造力，能够领导人民群众把国防、经济、政治、文教诸方面的建设工作做好……这样的政权组织形式，是最好的基本的组织形式。它是最民主的、能包括一切人民群众的组织。”“我们人民代表大会或人民代表会议是最便利于广大人民参加国家管理的组织，是‘议行合一’的，是立法机关，同时也是工作机关……只有人民代表会议或人民代表大会制度才能代表我们政治生活的全面，才能表明我们政治力量的源泉，因此人民代表会议或人民代表大会制度是我们国家的基本制度。”随着人民民主政权的进一步巩固，民主革命遗留任务的完成，过渡办法已完成了其历史使命，因此，加强与发展人民民主政权建设，进一步完善国家政权制度，召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的条件已经具备。他认为实行普选的人民代表大会制度将“使我们人民民主政权建设更向前跃进一步”，通过实行这一制度，“就可以吸引全国人民进一步以主人翁的自觉来管理国家政权，从而百倍地加强我们的国家机关。”
（二）明确党政关系
早在1940年，董必武就指出，党对政府的领导，在形式上不是直接的管辖。党和政府是两种不同的组织系统，党不能对政府下命令。党包办政府工作是极端不利的，政府有名无实，法令就不会有效。他认为“这是我们同志应当清楚了解的”常识。1949年7月，他指出：党领导政权“最主要的就是要发扬党内民主，使党内的民主和群众的民主互相影响。”
1951年9月，他鲜明地提出，党与政权机关的正确关系应该是，第一，对政权机关工作的性质和方向应给予确定的指示；第二，通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对它们的活动实施监督；第三，挑选和提拔忠诚而有能力的干部（党与非党的）到政权机关中去工作。他强调“党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因领导政权机关就包办代替政权机关的工作，也不能因领导政权机关而取消党本身组织的职能”。同年10月，他给华东局饶漱石的信中，针对县乡政权建设中存在的问题提出，党组织系统要对建政加以领导和支持，政权机关系统才能做好，否则是做不好的。但是，党直接做政权机关的工作是不好的。加强下级政权建设的工作，可以而且应该经由上级政权机关领导着去做，“只要党委注意政权机关的工作，仿照毛主席和党中央领导中央人民政府的方式来领导各级地方政权机关，各级政权机关就有可能发挥其应有的相对独立的作用”。他向华东局建议，“最好是指令省以下各级党委挤出时间来讨论党领导政权机关如何才能使它强化，检查督促政权机关中党组及党员的工作和组织专门小组研究县乡建政等问题”。在《逐步建立和充实政权机构》的讲话中说：“党是领导政权机关的，是经过在政权机关中的党员不贯彻执行党的方针政策的。但并不是直接指挥国家大权，而是采取同各方面协商的方式，大家来谈，大家来商量。”在八大的发言中，他对党内存在的党政不分、以党代政的现象提出批评，重申“我们党领导人民建立了中华人民共和国，党是国家的领导核心。但是，我们党从来是把党组织和国家机关严格划分清楚的，党是通过自己的党员和党组织领导国家机关而不是包办代替国家机关的工作，这是我们一贯坚持的原则。”
二、“依法办事”是执政的基本方式
所谓执政方式，是指执政党为了实现执政内容和执政目的所采取的执掌国家政权的方法、形式、程序的总和。在革命战争时期，由于特殊的环境，形成以党代政、党政不分、高度集权的“一元化”领导方式。新中国成立后，环境、地位、形势和任务已经发生根本性变化，革命党的领导方式已经不能适应党全面执政的需要如何根据各方面的变化，采取适宜的执政方式，董必武进行了深入思考。
（一）政权建设要法制化
1948年9月26日，董必武在华北人民政府成立大会上指出，这个政府是由游击式过渡到正规式的政府，而正规的政府首先要建立一套正规的制度和办法。10月，他在华北人民政府召开的人民政权研究会上说：“建立新的政权，自然要创建法律、法令、规章、制度。我们把旧的打碎了，一定要建立新的，否则就是无政府主义。”没有法律、法令、规章、制度，新的秩序就不能维持，一旦建立就应该按照新的“法律规章制度办事”。他在领导建设华北人民政府时，无论在机构设置、办事程序，还是在人员编制、工作方法等方面都注重法制化。在一届全国司法会议上所作《要重视司法工作》的讲话中指出：“社会一经脱离了战争的影响，那么司法工作和公安工作，就成为人民国家手中对付******，维持社会秩序最重要的工具。”1954年5月，董必武提出，“人民取得国家权力后，应当及时地把人民的意志用必要的法律形式表现出来。”因为法律是一种上层建筑，这种上层建筑的形成和发展，对摧毁旧基础、巩固新基础有巨大的作用。不运用法律这一武器，无形中就会削弱国家权力的作用。 1956年9月，在党的八大上，他对有的同志把法律仅当成形式感到忧虑，郑重提出工人阶级领导的国家必须建立健全的法制，才能更有效地发挥国家的职能和保障人民的权利。一切国家机关和公民从法制中才能知道做什么和怎么做是国家允许的或不允许的。翌年3月，在一次讲话中针对国家法制建设存在的问题提出，“国家没有法制，就不能成为一个国家”。这些论述，体现了他对依法治理现代国家的深刻认识，反映了他对党的执政方式的前瞻性思考。
（二）搞运动不是执政的常态，依法办事是执政的基本方式
中国******全面执政的初期，视群众运动为一种极为有效的执政方式而被广泛应用，在推行党的执政主张、巩固党执政地位等方面发挥了重要作用。对此，董必武也认为，只要群众组织起来，就可以依靠群众解决任何困难问题，但他也注意到这种执政方式的缺陷，提出应随着情况的改变而转变执政方式。1953年4月，他在谈到司法改革运动时说，组织不纯、政治不纯的问题用运动的方式比较有效，但思想不纯的问题不是一个运动就能解决的，它的彻底解决要逐步来做，并且还要采取许多具体办法来做。次年5月，他在党的第二次全国宣传工作会议上指出：“在过去各种大规模的群众运动中，我们都胜利地完成了任务，这是好的一面。但是，也应当肯定地说，在这些运动中间也不免有些副作用……因为群众运动是不完全依靠法律的，甚至对他们自己创造的表现自己意志的法律有时也不大尊重。”另外，搞运动的过程中，不依法办事，强迫命令的现象普遍存在。1957年3月，他在一次讲话中强调，过去依靠群众运动把妨碍生产力发展的障碍扫除了，但现在情况变了，国家的任务已由解放生产力变为发展和保护生产力，就必须进一步健全人民民主法制，因此，不能经常搞运动。情况变了，我们的工作方法也要随之改变。同年4月，他就肃反和打击流氓问题作出批示，不要再用群众运动的办法，我们可以加强司法工作做这件事。他是党和国家高级领导人中对群众运动这一执政方式提出质疑的第一人。
从国家政权建设要法制化制度化的立场出发，董必武非常强调党和政府依法行政、“依法办事”。1950年9月15日，他在中国人民大学的讲演中指出，共同纲领是要巩固、发展已有的革命成果，“我们是要具体的来照它做的”。1954年3月，他为《人民日报》所写的社论中说，总的要求，是进一步健全人民民主制度，健全和运用人民民主法制以保障经济建设和各种社会主义改造事业的顺利进行。要在逐步完备人民民主制度和人民民主法制之下充分保护人民民主权利，必须从立法、健全司法、公安、检察制度方面对人民的民主权利给予充分保护。6月20日，他在中央政法干部学校的报告中说，“国家进入了有计划的建设时期，各方面都要逐步走上正规化，也就是要健全法制生活，按法律办事。”他还强调，在执政中应该完全按法律规定安排人民的负担，任何国家机关和工作人员都不应该在国家法令之外征用人民的人力、物力和财力，依法正确处理人民内部矛盾，这才是执政的基本方式。
（三）依法执政必须重视法制教育
其一是党员应该模范守法。1940年8月董必武就提出，“党员应当自觉地遵守党所领导的政府的法令。如果违犯了这样的法令，除受到党纪制裁外，应当比群众犯法加等治罪”。因为党员是群众中的觉悟分子，觉悟分子犯罪是决不能宽恕的，是应当加重处罚的，“不然的话，就不能服人”。况且，“党决不包庇罪人，党决不容许在社会上有特权阶级”。只有这样，才能带来对违法行为的巨大震慑力和对遵纪守法的巨大号召力。1956年9月，他在八大上提出，遵守国法是遵守党纪不可缺少的部分，违反国法就是违反党纪。
其二是培养人民的守法思想。董必武一贯主张，党在执政中应当注重培养人民的守法思想。他指出，目前我们“进一步加强国家法制建设，一个迫切的任务，就是要大力加强法制宣传教育工作，提高干部和人民群众的法制观念，使大家都知道什么是合法和违法，使大家都知道严格遵守国家法制就是维护自己的民主权利，就能受国家保护”。1954年6月20日，他在《进一步加强法律工作和群众的守法教育》中强调：“培养群众的守法思想，对于健全人民民主制度，巩固人民民主专政，保证国家建设，有着极为重要的意义。”当然，他也认识到，在中国“培养群众的守法思想是一件颇为艰巨的工作”，但由于新中国的法律是“同人民切身利害有关的国政”，因此，加强群众的守法思想教育“能够很好地实现”。他认为，人民的守法意识不只是靠教育宣传来提高的，更重要的是靠让人民切身体会到自己是法律的主人的自豪感来造就的。
其三是国家机关工作人员，特别是领导者应以身作则。1954年5月，董必武向国家工作人员发出倡议：“对于宪法和法律，我们必须带头遵守，并领导人民群众来遵守”。他指出，“几年以来，个别地方农民闹事的还不少，我想在这中间有许多事件是由于我们工作中稍稍违反法律而引起的”。在党的八大的发言中，他对过去几年的法制建设作了较为系统的总结，但存在“一个严重的问题”是有少数党员和国家工作人员不遵守法律，为此，他提出“依法办事是进一步加强法制的中心环节”，任何国家机关及其工作人员都要依法办事，做到“有法可依和有法必依”。“对于那些故意违反法律的人，不管他现在地位多高，过去功劳多大，必须一律追究法律责任。”
三、加强统一战线、践行党的宗旨、以发展生产为中心扩大执政基础
执政基础，是指支持执政党执政的基本力量和基本条件。在本质上，执政基础问题又是民本问题，是一个当权者与民众的关系问题。在探索中，董必武强调党在执政中要通过加强统一战线扩大社会基础、践行党的宗旨巩固群众基础及以发展生产为中心增强经济基础。
（一）加强统一战线，扩大社会基础
统一战线是党在革命时期即已形成的扩大革命基础的基本政策，是党夺取革命胜利的三****宝之一。在执政时期，它依然是巩固和扩大党执政的社会基础的基本政策。他指出，在民主革命时期“党要完成其革命任务，更非依靠党外人士（特别是劳动群众）作基础不可”。1949年l2月，他在一个讲话中提出，“统一战线就是孤立敌人扩大我们自己力量的政策”，因此，不懂得很好地建立统一战线，党的质量也就不能算高。党领导政府建立统一战线，不能强求统战对象与我们思想意识一致，只要一般政治主张一致就可以了，这样统一战线的组成才能最广泛，执政的社会基础也才能扩大。他倡导每个党员都应该为建立好统一战线而努力。党建立专门的统战部门，主要是为了总结统一战线工作的经验，以便在全党加以传布，但不应该将它单纯看成是做统战工作同志的事情。
1952年7月，董必武指出，我们的政权，是人民民主统一战线的政权，当然有非党人士作领导人，即使过渡到社会主义时，也还是如此。所谓工人阶级的领导，是指政策上、政治路线上的领导，并不是说每个部门都必定要******员作领导人。早在1949年8月，他就提出了在政权机构中与民主人士合作的方法。对于领导，一切应该通过他们同意才能做的事要争取他们同意；对于同级，要尽量与他们商量，听取他们的意见；对于下级，要鼓励他们提意见，“以马列主义、毛泽东思想和党的政策为尺度，去考虑他们的意见”。董必武还强调“党员首先要团结，才能做到和民主人士的团结”。
（二）践行党的宗旨，巩固群众基础
扩大群众基础必须使政府真正成为人民的政府。党的宗旨是为人民服务，人民的信任和拥护始终是党执政最重要的基础。董必武认为人民的政府应该倾听群众的呼声，采纳群众的意见，了解群众的生活，保护群众的利益，“要为群众做事，为群众谋幸福”，同时还要使群众敢于批评政府，敢于监督政府，一直到敢于撤换他们不满意的政府工作人员，“这样，群众才感觉到政权是他们自己手中的工具，政府才真正是他们自己的政府”。他指出：“我们的人民政府根本区别于反动的反人民政府的基本特点，就是不掩饰任何困难，并且遇到任何困难一定提出来同人民商量，共谋解决”。1954年3月，他提出，把人民当家作主与人民参与国家建设结合起来，使国家的总任务成为广大人民自觉的奋斗目标，这样才能得到人民的拥护与支持。
扩大群众基础政府应重视人民民主权利。1954年9月，董必武指出，在我们人民民主国家中，任何不重视人民民主权利、违反人民民主制度的现象都是不能容许的。在八大发言中指出，“人民在这个政权下，不仅有言论、出版、集会、结社、游行示威等各种自由，尤其是有反对帝国主义的自由，有反对剥削制度和压迫制度的自由，有反对侵略战争和维护世界和平的自由，有肃清社会前进道路上障碍物的自由，有随着生产发展改善物质文化生活的自由等等”，只有保障了人民的民主权利，他们才能支持政府，成为真正的铜墙铁壁。
扩大群众基础要走群众路线。董必武指出，群众路线是党的根本路线，不仅执行工作要经过群众，而且考虑任何问题时，都要从群众关系、群众利益出发，然后再和群众一道去实行，这样与群众融成一片，群众知道我们是全心全力为他们服务，他们也必然全心全力支持我们。他以司法工作为例来说明：“人民司法基本观点之一是群众观点，与群众联系，为人民服务，保障社会秩序，维护人民的正当权益”。司法工作为人民服务，就是要站稳人民的立场，运用司法武器，尽可能采取最便利人民的方法解决人民所要求解决的问题，这样，人民才拥护我们。1959年5月，他指出，在政法工作中，没有广大群众和干部的帮助和支持，先进工作和先进工作者是创造不出来的。
（三）以发展生产为中心，增强经济基础
经济基础是党执政的根本基础，是解决一切问题的关键。董必武一直重视发展经济对巩固执政地位的作用，多次强调要以发展生产为中心。早在1947年全国土地会议的报告中指出，革命胜利后我们要使中国工业化，我们逐渐要着重发展工业，只有在工业相当发展的基础上，农业经济才能进一步地提高。不久这便将成为我们最重要的任务。发展国营经济的工业、农业、商业和运输业，其中工业将是主要的。在华北人民政府成立大会报告中提出，在经济方面的施政方针是要从各方面发展生产，以建设华北，支援解放战争。1949年2月召开的华北人民政府第二次会议上，他主持制定了以发展生产为中心的工作方针。5月，他又讲，“目前主要是发展生产。政府工作之好坏，也决定于经济之能否发展，这是我们工作的主要方向”。1952年8月给朱德的信中，他提出今后应确定人民民主政权领导一切重要工作，当前是以领导生产为中心。确认中心任务后，在实际工作中就应该经常以此为目标。董必武虽然不是主管经济工作的国家领导人，但他深知发展生产，增强经济基础对党执政的意义，在领导法院工作时一再强调法院要为经济建设服务，为经济建设保驾护航。
四、掌握利用执政资源，提高执政水平
执政资源，是指有利于执政党履行执政使命、提高执政效能的各种积极因素和条件。具体地说，其包括理论资源、组织资源、人才资源等等。董必武对如何掌握、利用执政资源，也进行了有益探索。
（一）不断学习，掌握理论资源
马克思有句名言：“理论一经掌握群众，就会变成物质的力量”。马克思主义、毛泽东思想一经为群众所掌握，就化为巨大的物质力量，这已为中国革命所证明。董必武认为在执政环境下，理论资源也将对提高党的执政能力发挥巨大的作用，因此，他一贯强调党员要不断学习马列主义理论尤其是他们的思想方法，以提高执政能力。 1944年7月，他提出了“党在不断学习中进步”的命题，认为对马列主义理论的学习是很重要的，是无产阶级政党始终“走在革命前头”的重要保证。没有马列主义的原则指导，虽日与事实接触，纵使在个别上处理得很好，那也有陷于事务主义与经验主义危险的可能。若仅会背诵字句，不从事实的内部和外部联系与发展去看，就会成为教条主义者。他要求党员干部应该在学习理论与中国的实际相结合中掌握这一思想武器。
1954年3月，董必武提出，为了把我们丰富的实践经验总结起来，使之条理化，为了正确地运用苏联的经验，必须认真地系统地学习马列主义的理论，特别是马列关于国家的学说，借以提高政法工作人员的理论水平，提高工作能力。1957年3月，他指出，党在肃反斗争中之所以能够实行正确的领导，是因为党不仅有马列主义理论作为行动指南，而且有在肃反工作中积累的丰富经验。1961年7月，董必武提出，要好好学习马列主义，毛泽东著作，弄清什么叫********，什么叫社会主义；有了哪些条件才叫社会主义，有哪些条件才能到********。马列主义从来是条件论者，任何存在都是有条件的。建设社会主义为了什么？就是为了群众不受剥削，不受压迫，提高生产和生活水平。只有真正掌握了马克思主义才能克服盲目性，提高执政本领。
（二）加强党内团结，巩固组织资源
组织资源是政党自身的组织系统，是政党开展活动的载体和依托。党自诞生后即以组织的形式整合社会，通过政治、军事斗争，形成了强大的组织力量和政党权威。全面执政后建立起高度制度化的组织网络：一是****从中央到地方与基层的自身的组织结构；二是党在各级权力机关和政治组织中建立的相应组织机构；三是在各种社会组织中建立的组织机构。统一而严密的组织网络，是党执政的组织基础。党的力量在于她的团结、严密的组织和严格的纪律。
董必武十分重视加强党的团结对巩固组织资源的作用。他在1949年8月的讲话中专门讲了“党内团结”的问题，批评某些党员干部之间因为工作作风不一致出现的一些不团结现象，提出通过运用“批评和自我批评这一武器”来保证党内的团结。次年8月，他提出，如果党内有不团结的现象，要使人民司法工作开展起来是不可能的。一定要告诉我们在司法部门工作的党员同志，要团结在各地党委的周围，团结在党的政策下，团结在毛泽东的旗帜下，要为争取国家财政经济状况基本好转而斗争。1952年7月，他在一次讲话中告诫党员干部，我们党内必须团结好，党内不团结好而要想和党外人士团结好，那是不可能的。我们党内的团结，是在原则基础上斗争的团结，是在批评和自我批评基础上的团结。只有在马列主义，毛泽东思想原则上开展批评和自我批评，才能解决问题，才能进步，“我们党所以能进步，就靠批评和自我批评。不能掌握批评和自我批评，就是自杀”。他还说，党是要靠大家出主意的，我永远相信“三个臭皮匠，能顶一个诸葛亮”的格言。 1964年9月，他在八届十中全会上发言中提出，对我们最危险的，一个是帝国主义跟我们打仗，再就是我们******内部出问题，所以我们内部要团结。
（三）培养干部，开发人才资源
人才资源是党执政的重要资源，人才队伍素质高低直接关系到党的执政能力的提升和发挥。董必武从提高党的执政能力出、发，一直关注党要努力做好开发人才资源的工作。1949年7月23日，他在中华全国第一次教育工作者代表会议筹备会上的开幕词中提出，我们的大学、中学、小学以及社会教育、军队教育，必须从人民的整体利益出发，与新社会的各种建设事业密切结合起来，与人民大众的实际生活密切结合起来，培养国家建设所需要的人才。青年是国家的未来，是党执政的依托，应重视对青年的教育、培养和引导。1957年1月，他提出，青年要靠党的领导，因为不依靠******，青年得不到正确的思想领导，就会在五光十色的社会现象中瞎摸，徘徊瞻顾，迷失方向，误人歧途，甚至被人利用走向******的道路。
作为政法工作的领导人，董必武很注重政法干部的培养。由于历史和社会的原因，使我国政法人才量少质弱，严重地影响党的执政能力和执政水平。他曾讲，干部决定一切，如果没有干部，司法机构即使建立起来，也难于完成工作任务。对于干部培养的事情，如果现在不考虑到将来工作发展的需要，等到事情临头再筹办，是会赶不及的。因此，他在一系列报告和讲话中都强调要加大人才培养力度，通过政法干校、轮训班、正规大学法律系、中等政法学校、函授夜大、新法学研究院等多种途径来培养干部，开发人才资源。
总之，董必武对党的执政能力建设的探索，是他在时代、环境、任务发生变化后对党如何肩负其历史使命，通过改善执政体制、转变执政方式、扩大执政基础、有效利用执政资源以提高执政水平，实行执政为民，民主执政、依法执政、长期执政的深入思考，体现了一位老******员对党的忠诚和对党的发展的深谋远虑。