土地出让制度流变

来源：南风窗
2010年05月28日17:26
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土地出让制度流变
文_本刊记者 邢少文 发自广州
在珠三角地区，一场“三旧”改造运动正在快马加鞭地进行。经历了30年的急剧城镇化之后，土地日益成为制约城市扩大化的瓶颈，旧城镇、旧厂房、旧村居改造——以“城市更新”的名义“盘活”存量土地，正成为新一轮城市土地开发的热潮。
在这场“三旧”改造运动中，一种土地出让方式——“协议出让”重新引发了人们的关注。2004年之前，大量的农用地被无节制地以统征统购的方式转为国有建设用地，并以协议出让的方式归至房地产公司名下，曾导致大量的腐败和国有资产流失。2004年之后这一土地出让方式曾经逐渐退出人们的视野，被招拍挂取而代之。
但在今时土地日益紧缺、土地价值飙升、房价泡沫化的大背景下，招拍挂这一政府主导垄断的土地出让模式又招至如潮的批评。协议出让方式在“三旧改造”中的频频闪现，是否正预示着土地出让方式多元化的到来？在土地出让制度反复流变的背后，又隐藏着怎样的利益角逐？
“协议出让”
“实际上，261号文和去年省里下的78号文是一回事，佛山本身在实质上的突破并不大。”5月11日，佛山市一名投资于旧城改造的商人张恒（化名）对本刊记者说。
佛山市2009年10月26日出台《关于贯彻省政府推进“三旧”改造促进节约集约用地若干意见的实施意见》（261号文），在这一实施意见中，针对“旧城镇、旧厂房、旧村庄”的三旧改造模式中，包括了一种运作方式：“鼓励原土地使用权人自行进行改造，其涉及的划拨土地使用权和改变土地用途以及延长土地使用年限的，可免土地收购储备和公开交易，采取协议出让方式出让。”
78号文指的则是2009年8月广东省下发的《关于推进三旧改造促进节约集约用地的若干意见》。在这一文件中，提到了三种改造模式：原先属于国有土地的，如果权属改变，进行协议出让或者“招拍挂”；原先属于集体土地的，被征收后再进行“招拍挂”，同时该土地转变为国有土地；还有一种则是，原先属于集体土地的，可进行流转，改变使用权人，但不改变其集体土地性质。
这被外界解读为协议出让的土地出让方式又重出江湖。在今年3月间，国土资源部调研组也在粤组织关于土地利用的调研，佛山的旧城改造又因其规模庞大，因此受到关注。
根据《佛山三旧改造规划（2009~2020）》，佛山“三旧”改造总用地规模为16866公顷（折约25.3万亩）。其中旧城镇2000公顷（3万亩），旧厂房11333公顷（17万亩），旧村居3533公顷（5.3万亩）。
“目前真正按照这一方式做的并不多，在佛山禅城区，只有佛塑公司一家被允许自行改造旧厂房。如果是集体建设用地转商业用地出让，目前仍然是要经过收购储备的流程。”张恒说。
这正是目前协议出让中的难点，按照国土资源部相关法规，经营性土地的出让都需经过公开的招拍挂，如果土地使用权改变后允许协议出让，其中政府角色如何定位，出让价格如何确定标准，目前都还没有出台具体的细则依据。“原则上是只要区政府同意就可以了。目前来看突破口可能会在南海区。”张恒说。
佛山是珠三角土地开发强度较大的区域，开发强度达到了30%。随着市区国有建设土地供应的日趋紧张，“特别是商改项目，势必要向集体建设用地伸手。”张恒说。而据佛山市三旧改造办公室的官员向记者透露，261号文下发之后，目前已申请提出房地产开发的项目达到了申报三旧改造项目的20%~30%。
集体建设用地的出让和租赁也是目前佛山地区开发商着眼的一种方式。广东省曾在2005年6月出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，提出了集体建设用地可以国有土地同地同价同权的办法进行出让和租赁，但禁止用于商品房开发和住宅建设。
除了佛山，深圳目前也是珠三角地区尝试在旧城改造中进行土地协议出让模式的另一个地区。
早在2006年底，深圳就开始认可在旧城改造中采取协议出让方式。但在2008年底，深圳担忧与国土资源部政策相悖，又禁止了协议出让的方式。随着省府78号文的出台，2009年12月，深圳出台了《深圳市城市更新办法》，该办法提出，在符合城市规划的条件下，权利人可自行改造，自行改造的项目不需要以“招拍挂”方式出让土地使用权，还明确了更新改造的地价收取标准。
而在三旧改造中允许协议出让的方式，在深圳市社科院城市营运中心主任高海燕看来，是“承认市场利益主体的多元化”，“三旧改造涉及与原住民的利益分享机制，以往的做法是土地的增值大部分被政府和开发商拿走了，推进一向都很难，此举有利于调动村民和村集体的积极性。”他对记者说。
按照广东省省长黄华华的说法，广东“三旧”改造的突破政策，乃是广东省向国土资源部积极争取而谋得的“先行先试”机会，政策试点期限仅为3年。
“定向协议出让”
虽然在“三旧”改造中协议出让的案例突破目前仍不明朗。但事实上，在以往珠三角的许多旧改项目中，都可窥见名义上虽为招拍挂，实则为变相协议出让的方式。开发商提前介入城中村改造，一二级市场开发联动的模式并不在少数。
今年2月，新鸿基地产在佛山便作为唯一竞拍人，以47.05亿元拿下了澜石旧改项目的最后4块土地。在广州，琶州村、白云新城、林和新村；在深圳，岗厦村等的改造，都存在这一模式。
2009年9月，保利地产以底价1.42亿元夺得琶洲村40万平方米的巨型地块。该旧城改造项目虽为公开招标，但在转让资质上设定了一个“量身定做”的条件，其中最为苛刻的出让条件是竞得人须在出让地块成交后30日内，按照琶洲村全面改造的要求与琶洲经济联合社签订《琶洲村城中村改造拆迁补偿安置和开发建设协议》。
众所周知，旧城改造由于涉及利益复杂，不可能在短期内与村集体签订拆迁补偿协议，除非提前协商沟通好。
2009年10月，大连万达商业地产有限公司未经竞价以11.22亿元的底价竞得广州白云新城4幅商业地块。其资质要求条件亦为“量身定做”：注册资本超过15亿元、近两年净资产和总资产分别超过20亿元和120亿元；要求不少于200万平方米大型商业中心的开发经验。摘牌方还要确保大型商业中心于2010年10月底前开业。
去年，广氮地块、东沙医药港等地块在招拍挂过程都被指是“定向协议”。在最近广州启动的杨箕村旧改项目中，虽然目前挂牌程序仍未启动，但地产圈内人士已知道富力集团已经介入。
“这样的方式在三旧改造中是比较普遍的。”广州一家开发商人士告诉记者。由于三旧改造，特别是城中村改造中，涉及拆迁补偿等一系列麻烦问题，政府一般提前圈定开发商。按照土地一级开发的模式，开发商进行土地开发的利润被限定在8%，但由于前期开发商要投入大量资金进行赔偿和拆建、回迁房的建设，在前期工作做完之后，政府在进行挂牌的过程中，会制定一系列的量身定做条款，确保开发商拿到该地块。
“政府和开发商会在挂牌的总地价上协商好，底价的制定就是双方达成的协议。如果拍卖价格高于双方当初协议价，政府会将差价返还至开发商。或者是以地价返还的方式，或者是以其他名义进行返还，比如配套建设资金、奖励资金、调高容积率等形式。”上述人士说。
三旧改造可以释放大量的土地供应，根据广州各个区上报“三旧办”的数据，纳入“三旧改造”的土地规模为370平方公里。而2009年广州10区供应的建设用地为18.81平方公里，按照这一供应量来计算，仅“三旧改造”释放出来的土地，就可满足20年的供应需求。这对开发商而言，无疑是一块巨大的蛋糕。类似的“定向协议”方式最终会在这场利益角逐中扮演什么角色，对新一轮土地开发中出让模式规范也是一个挑战。
“招拍挂”之后的双重垄断
不管是协议出让还是“定向协议”的土地出让方式，都引来了外界对于不规范、不公平和暗箱操作的担心，这与历史上这一土地出让方式曾导致的政府腐败和土地贱卖有关。但颇具讽刺意味的是，协议出让所获得的一部分掌声，又与目前以招拍挂为主的土地出让方式形成了政府在土地供应上形成的完全垄断方式，并导致地价飙升，地王频出，进而间接推动房价不停高涨有关。
2004年，国土资源部发出著名的“71号文件”，以2004年8月31日为限，此后全国一律实行房地产经营性土地“招拍挂”出让。这个被开发商称为“大限”的日子是土地供应方式变革的重大转折点，从此，土地权益各方博弈逐渐增强。
2004年之后，各个地方政府纷纷成立了土地储备中心（或土地开发中心），对土地进行收储、规划、开发和招拍挂，实行集约用地，同时利用土地储备供应来对市场房价进行供需平衡的调节。在制定下一年度的供地计划之前，政府释放的信号是土地供应充足，供需不会出现紧张，借此打消市场上关于土地供应吃紧，房价将继续上涨的信号。
但事实上，除了借用招拍挂方式加强了政府土地垄断供应之外，调节地价和房价的功能被证明是落空的。招拍挂之后，开发商一边抱怨地荒，一边又在大肆抢地。
合富辉煌集团首席市场分析师黎文江向记者表示，据初步统计，目前广州市10区有30平方公里的住宅用地掌握在开发商手中，加上从化和增城两市，共40平方公里。这些地块有的是“8·31”大限前补办手续获得的、有的是后来通过招拍挂获得的，都是已经领取了建设用地通知书的地块。
在银行信贷对开发贷和土地贷款宽松的环境下，政府每出让一批，开发商就高价收购一批。诞生的“地王”，开发商用来建造偏向少数富有阶层的高档住宅或储而不开发，与政府设想通过增加土地供应，建造中低价位住宅从而调控房价的初衷背道而驰。也使得土地供应上的政府垄断叠加上了开发商垄断。
根据上市公司资料统计，2009年，万科、保利、中海等十大房企在一线城市的土地储备约为4100万平方米。而在二三线城市的土地储备量近17480万平方米。恒大集团是中国土地储备最大的房地产企业之一，截至2009年，其在全国的土地储备已超过5000万平方米，57个项目分布在25个主要城市。
国土资源部副部长贠小苏曾公开表态：“截至2009年年底，全国仍然约有1万公顷闲置土地。”而自2005年以来，全国产生的“地王”，一半以上至今没有开发。
实际上，通过供地计划来进行调控的方向是错误的，地方政府对囤地的打击不力才是主要的原因。为此，2009年12月，财政部、国土资源部等五部委联合出台《进一步加强土地出让收支管理的通知》，明确开发商拿地，首次缴款比例不得低于全部土地出让款的50%。并加大打击房地产开发企业囤地、炒地行为，多个闲置不开发的地王被处罚或收回。在广州，广州市国土房管局的数据显示，至今已累计收回闲置土地近27平方公里，其中居住类闲置土地近11平方公里。
而随着一级城市土地供应的价格高涨，开发商开始转向城郊和二三级城市，以城市综合开发、旅游地产、定向招商的名义，仍然在继续进行大规模的圈地。
土地经营者
与集约用地、调控需求的功能落空相比，实行招拍挂之后土地储备中心在抬升地价，实现土地价值最大化，获取土地出让金上，却是战果累累。而为了经济利益，政府强拆强建导致的恶性群体性事件在土地招拍挂之后呈现大规模爆发的现象。
2009年，全国土地出让总价款达1.59万亿元人民币，同比猛增六成有余。按照分税制改革后土地出让金收成中央和地方三七分成的原则，土地出让金收入撑起了地方政府40%~50%的财政收入。土地收储生财甚至成为了地方国企脱困、市政配套工程建设的主要资金来源。
在这样的利益驱动机制下，在招拍挂中，地方政府甚至联手开发商将土地价格越拍越高，获得巨大溢价收益。“保障性住房用地的土地开发成本大概在2000元/平方米左右。”广州市住房保障办计划工程处副处长吴健雄对记者说。相对应的是，2009年广州一些科学城的土地拍卖价格都已在7000元/平方米之上，全年中心6区房价已达11883元/平方米。
“政府在进行招拍挂之前，为了提高土地拍卖的价格，联合开发商进行概念制造，比如城市新CBD，要建立某某中心之类的概念。在拍卖之前，也会暗地里与开发商进行联手，将土地价格炒高。”佛山一家开发商人士对记者说。
这家企业曾经在某市旧城改造招拍挂中接受街道办事处的邀请，前往拍卖现场进行举牌，“本地企业以神秘投标人的身份出现，私底下和政府协商好，拍成拍不成都可以退回竞拍保证金。我们只管举牌，一旦落拍，政府方面会以出让金缴纳不足等理由退回重拍。目的在于炒高价格，让外地开发商接手。”最终该旧改项目以75.1亿元的价格被一家香港开发商拿下。
“土地储备中心最大的问题是用非市场化的行政手段进行土地收储，然后再以市场化的拍卖手段进行拍卖，兼具了裁判员和运动员的角度。以土地收储为主的地方融资平台是新时期最大的红顶商人。”北京拆迁律师张兴奎对记者说，他认为中国当前的土地储备制度和《土地储备管理办法》正在形成“新的社会不公”，“通过造成土地供求紧张从而实现政府的与民争利”。
行政手段进行收储指强行拆迁和征收，土地价值评估没有第三方的参与，没有公布透明的操作方式，这使得大量的农用地转建设用地过程中原土地使用权人没有分享到土地增值的红利。
虽然在土地出让中获得了高额的收益，但这一部分收入并未真正用之于民，2009年广东全省国有土地使用权出让金收入高达996.1242亿元。
“现时这种依赖土地出让金的制度，养成懒惰政府。不去培育高新产业，不去扶持技术创新，不去进行产业结构调整，不去挖掘经济发展的空间。”高海燕说。
种种矛盾纠集，使土地招拍挂制度到了一个需要改革的临界点。如何深化土地制度改革，加快建立多元主体的土地供给体系，改变市场垄断格局，限定政府权力已到了关键时候。