解析闹访困局：社会利益分配成官民博弈焦点

　　编者引言：从近期一些地方处理“闹访”事件来看，“闹访”已经陷入了一个困局——“闹访”者，往往要付出极高的精神和物质成本；而同时，“闹访”，也成为了悬在某些地方政府官员头上的达摩克利斯之剑。“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”，这种潜在的错误的思想认识致使“闹访”者和地方政府两败俱伤。究竟该如何看待“闹访”现象，这种现象深层次的原因何在，如何化解，值得深思。我们约请了两位知名专家对此进行了深度剖析。

“闹访”困局待解

　　“闹访”具有一定的合理性与必然性。因而，各级政府官员要以平常心来对待“闹访”者，既要有理有节地息诉罢访，又要依法合规地解决各种社会利益问题。

　　“闹访”的特点

　　近年来，我国“闹访”事件不断增多，日益成为一种突出的社会现象。从各种“闹访”事件来看，大体有三个主要特点：

　　“闹访”的核心是利益诉求。“闹访”者相对于各级机关而言，是弱势的个体。为了意见有人听、案件有人理、利益有人公正裁决，一些上访者信奉“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的信条，把越级上访和闹访作为“有效的”方式，甚至不惜制造事端，给政府部门制造压力。“闹访”暴露出了当前群众利益诉求渠道不畅通、利益协调与解决机制不完善的突出问题。

　　“闹访”者的主要目的是获得利益表象背后的公正，即法律公正或社会公正。透过一些“闹访”者看似极端的利益诉求，发现其背后总有一种追求公正的愿望，或者说，是为了“出一口气”。就涉法涉诉“闹访”而言，有的“闹访”案件几级法院都审理驳回，当事人还要申诉；有的经过几级审判、监督程序，当事人还是不服法院判决，个人要求与判决结果差别依然很大。除了司法公信力不足的原因外，主要原因是“闹访”者认为没有获得公正。从根源上来说，很多“闹访”源出于政府部门工作不当，或不依法行政，或损害群众利益而不给予合理补偿，致使矛盾升级复杂化；问题发生后，又以“请示”来回避、以“报告”来敷衍、以“研究”来推诿，使矛盾失去了最佳的解决时机，导致一些上访者产生了“公正”难求的印象。当然，也有极个别“闹访”者试图获得正义之外的非正当利益，不是追求一般利益，而是在追求利益的最大化，试图突破正义的底线与法律的底线，这是我们需要区别对待的。

　　“闹访”的方式具有极端性。应该说，绝大多数“闹访者”的利益诉求具有一定的合理性。但在长期上访得不到合理解决和满意答复的情况下，一些上访者开始思想过激，采取了一些极端的方式，甚至有人“闹洋访”、“告洋状”。正是因为“闹访”方式的极端性，导致了它的破坏性较大、处理起来成本较高，这也成为了一些人诟病信访制度的主要理由。

　　“闹访”反映了中国当代官民关系的深刻嬗变

　　从“闹访”的种种事例来看，我国的官民关系正在发生深刻转变。官民关系已经从单纯的“管理者”与“被管理者”的关系逐步走向了平等法律主体间的利益博弈关系，且这是一个不可逆的社会政治进程。

　　“闹访”依然是在人民内部矛盾框架内的官民博弈。我国人民民主政权的合法性基础是十分巩固的，我国各级政府的权力来源于人民、属于人民、为了人民。个别公民敢于“闹访”，正表明在人民内部矛盾的框架中，我国人民民主的政权具有很强的政治合法性。也只有在人民民主政权的制度框架之下，才有解决各种“闹访”事件的强大政治力量。

　　“闹访”是行政管理权力与公民权利的面对面的利益博弈。长期以来，我国逐渐形成了政府主导发展的格局，政府在各种社会利益分配与协调中的作用越来越突出，使政府从本应具有的“公共管理者”、“公共裁决者”的地位弱化，直接站在了利益冲突与博弈的前沿。“闹访”表明，在我国国家权力运作过程中，行政权力承担着越来越大的社会压力，而立法权力与司法权力的作用发挥不够、基层自治组织的作用发挥不够。

　　“闹访”表明社会利益分配已经成为官民关系的焦点。在各种“闹访”事件产生的原因中，行政行为与群众个体利益的矛盾是一个重要原因，如涉及拆迁的“闹访”事件中，政府的规划权对土地利益的群体性分配是一个重要原因。政府的职能主要是两个方面，一个是社会规制与规划，主要体现为对社会利益的限制、制约与重新分配；一个是公共服务，主要体现为授益行政，即对公民提供的各种福利与服务。授益行政显然是很受公民欢迎的。但规划行政运用不当，或吸纳民意不周，就会带来很多隐患。例如，城市规划的变更导致对公民住房的强拆，在公共补偿不到位或没有达成共识的情况下，往往导致上访甚至“闹访”。

　　“闹访”表明法律权威尚未确立，社会公正与法律公正的实现过程还很漫长。由于法律权威不为社会公众所信服，大量应当通过诉讼、仲裁、复议等途径处理的争议、纠纷，纷纷涌入信访渠道；而在众多涉法涉诉案件中，信访部门对司法机关的影响力有限。只有同级人大及其常委会才有权依照法定程序对司法进行监督，法院不可能凭信访部门的意见和领导的批示立案、再审。“闹访”问题的彻底解决，需要树立法律的权威，建立一个法律公正与社会公正得以充分实现的法治社会。

　　地方政府官员应对“闹访”的三种方式

　　从目前一些地方政府官员应对“闹访”的措施来看，大体可分为三种类型的做法：一种是“妥协让步型”；一种是“错误应对型”；一种是“根本解决型”。显然，“根本解决型”是正确方法。

　　“妥协让步型”。一些地方官员对待一些接访成本大大超过其诉求要求的闹访者，无奈之下做出一些妥协让步。如有些信访人反映拆迁补助的问题不属实，但其身为下岗工人，家庭生活困难，政府部门从关爱、关心的角度出发，在政策范围内为其解决一些实际困难，将其家庭纳入低保范围，等等。对极个别恶意上访者，有的地方政府一味妥协，不去从根本上解决问题，而是任其发展；少数部门和人员存在息事宁人的思想，认为只要是不违反大原则，对上访群众提出的一些无理要求也随意迁就，使其愈演愈烈。

　　“错误应对型”。一些地方政府官员在上级下达的信访工作目标考核及上访情况排名考核的紧箍咒下，使出“昏招”。有的采用“拦访”或“截访”的办法，派出官员好言劝回上访人，陪吃陪住地贴身陪伴，或采用强制手段将上访人接回。有些地方使出一些非常手段，如给缠访、闹访人办学习班，有的甚至将闹访人以“精神病”为由送进“精神病院”，引起社会广泛诟病。

　　“根本解决型”。一些地方政府通过实行领导包案、机关下访的方式，尽可能地协商解决“闹访”问题，最终使争议双方当事人达成和解协议；一些地方政府在处理信访问题时越来越积极主动，越来越人性化，例如，在拆迁中采取“征询制”和“数砖头”的动迁新机制，不得到95%以上的相关群众的同意不拆迁；一些地方充分发挥群众在解决信访难题中的作用，对无理闹访的“老信访”，组织“群众信访群众评”或“信访听证会”，效果奇佳。一些地方政府拿起了法律武器，酌情对无理闹访的极个别人进行依法处置，如依《治安管理处罚条例》给予行政处罚等等。

　　从现代化与城市化必然伴随着各种社会运动与社会纠纷产生的普遍规律来看，“闹访”具有一定的合理性与必然性。因而，各级政府官员要以平常心来对待“闹访”者，既要有理有节地息诉罢访，又要依法合规地解决各种社会利益问题。(国家行政学院教授李军鹏)

　　“信访综合症”背后的潜规则

　　公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。信访就会不可避免地将问题向更高层集中

　　“带病运行”的信访制度

　　信访制度设计的初衷，是在当时不强调“依法治国”理念的情况下，给群众提供的一种权益诉求和救济的制度性渠道，更是在人民代表大会制之外，实现群众对执政者权力监督的另一条制度途径。这样，通过群众来信来访，就可以建立一条民意“上达”的渠道，以达到化解社会矛盾以及对官员的非常规控制等目的。

　　从功能方面来说，现行信访制度主要有两个方面，其一是政治参与，也就是公民通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意，对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议，即所谓的“民意上达”。其二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。从理论上来讲，信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济手段之一，而国家的司法救济才是公民权利救济最为主要的形式。可在实践中，各种诉求往往交错在一起，出现“信访问题综合症”，而且公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。民众更多地相信信访这一行政救济手段并把其作为最后的希望所在，但既然是民意“上达”而非“表达”，信访就会不可避免地将问题向更高层集中。

　　近年来，信访量一直居高不下并有逐年递增的趋势、信访民众大量涌向北京并有部分长期滞留，直接表现出信访制度已逐渐陷入了困境。而这种表象之下更深层次的问题是，对信访民众的诉求，实际上国家很少能真正查清事实给群众一个满意的处理，成功的个案往往是因“运气”得到了高层的重视，缺乏可复制性，问题就这样累积下来。因此，信访已难以达到制度设计的目的，难以向民众提供公平正义。究其原因，一是信访缺少司法式的严谨程序，更是因为国家缺少解决所有信访问题的能力和资源。信访制度设计上存在的这种严重缺陷，使其预期的权利救济功能和公权力监督功能难以实现，信访制度的“带病运行”，更产生了新的问题。

　　中央政策被地方“潜规则”扭曲

　　党和国家应对信访难题的办法，主要是建立了信访责任追究制，通过对地方党政施压来“源头解决”信访问题，以减轻中央的压力。体现在法律层面，是在《信访条例》中规定了“分级负责，归口办理”的原则；在具体工作中则表现为 “一票否决”制等，以将责任在党政系统内层层下压，来做到分级控制信访量。控制进京访成为一个刚性要求，信访制度成为一种典型的压力机制。

　　但客观上必须承认，部分信访诉求的背后是深层次的社会问题，需要中央变革某些制度、改变某些政策或者修改某些法律方有可能解决。地方政府的政治资源有限，虽能通过做好自身工作来解决一部分问题，但并不具有完全将矛盾化解在基层的能力。一旦正常的行政能力和措施无法应对上级控制信访量的要求，地方党政为了自身的政治利益，就必然要采取各种手段消解来自中央的压力。而比起逐个案件去化解矛盾真正解决“引发信访的问题”，更容易做到的是用各种控制手段来解决“信访问题”。具体不外两种，一是截访、拘留、罚款、劳教、判刑、连坐、送精神病院等强硬手段，二是销号、陪访、金钱收买、欺骗拖延等“怀柔”手段。

　　所以说，压力机制下中央政府和地方党政在信访问题上的目标、角色的差别，既造成中央政策被地方“潜规则”扭曲，也难以真正减少“非正常进京访”。因为信访民众是完全能够认识到这种不一致的，许多上访人员都相信一个行动逻辑，那就是被他们视为对手的地方政府怕什么，他们就偏偏做什么。对他们而言，如何利用这种困境和压力来保障自己的权益或获得制度外的利益也是一种理性的选择。因此，地方政府越是阻止民众进京上访，民众进京上访的动力越大，并且行动逐步升级，直至采用各种激烈手段制造产生政治压力的事件。这样一来，信访制度就从减压阀变成了增压器。

　　领导亲自接访，有可能会在其权责范围内解决某些具体的纠纷，其出发点是好的，但示范效应的直接后果则是，会有更多的人期待领导干部接访日。而领导干部的时间、精力、能力都是有限的。这也正是各地大接访的新闻常见、而成功率的统计数据难寻的原因所在。

　　同样的道理，中央和国家机关干部下访的实际作用也有限，可能更是一种“姿态”，对化解信访难题帮助不大。

　　制度性缺陷如何改革

　　这种制度性缺陷在我看来最主要的根源在于信访运行的逻辑和规则与中国的集权政治体制一脉相承的，与“依法治国”原则及其它现代国家观念有所冲突。要化解信访困境，关键在于制度改革。

　　短期的行政治标之策是给各级党政部门减压和给信访公民松绑，以减小信访的规模和冲击性，维护社会稳定。具体来说，中央减少对地方党政领导的压力，不按信访量给各地排名，取消信访责任追究制；不对信访公民的信访级别作特别的限制。在我看来，通过减弱信访的权利救济功能，降低群众对信访的预期，会迅速使一些信访案件平息，减少群众进京上访；而给地方政府减压，才能给中央减压，维护地方的政治权威，才能加强和巩固中央的政治权威。

　　中期的法律治标之策是强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力，由司法机关承办目前积压在信访部门的案件。具体来说，由上级法院和检察院下派一级设立告诉申诉案件受理机构；扩大诉讼受理范围，对关系到民众生活的案件可以考虑缓收、减收或免收诉讼费；加强新闻媒体和社会力量对司法机关的监督，克服司法腐败；司法机关对受理的告诉和申诉案件要在限期内给予答复；由司法部门依法查处信访人迫害案件；组织社会中介机构对群众告诉申诉进行法律援助；增加司法机构的资源投入，并在制度上确立法院和检察院的重要人员和经费均由上一级法院和检察院管理和保障。通过树立国家司法机构的权威，可以把社会矛盾的解决引导到正规的司法渠道，逐步减少信访以及伴随信访的非制度化公民政治行动。

　　长期的政治治本之策是撤销各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，并系统地建立民众的利益表达组织。具体来说，组织各级人民代表对本选区的重要信访案件进行调查和督办；公布各级人民代表的联系方式；建立全国信访网，并把一些重大问题的信访资料上网公示让民众评议。允许社会各阶层建立利益表达组织，以法律允许的方式让他们通过集会示威等方式表达利益。(中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任、研究员于建嵘)

　　官员声音

　　以前我曾说过，在所谓的弱势群体里面有极强的恶势力在，其实就是指缠访闹访要挟政府者。而倘若不能从实际出发具体问题具体分析、具体人具体对待，一味地以“妇人之仁”般的所谓“亲民”对待复杂的问题，只会使真正的为人民为国家负责的基层领导干部成为另一个意义上的弱势群体。

　　以前矛盾还没有现在这么突出，但我已明显地感觉到可能成为逐步凸显的问题。不幸言中。我渴望真正的亲民，而非缺乏具体分析的幼稚的亲民。现在的高层缺乏对基层的真正了解，于是代表根本利益极易流于空谈。

　　——山西吕梁市副市长成锡锋

　　评价：压力机制下中央政府和地方党政在信访问题上的差别，既造成中央政策被地方“潜规则”扭曲，也难以真正减少“非正常进京访”。许多上访人员都相信一个行动逻辑，那就是被他们视为对手的地方政府怕什么，他们就偏偏做什么。