美国《社区再投资法》的实践对我国的启示

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　　《社区再投资法》：美联储金融消费者保护职责的重要方面之一

　　在美国，美联储承担着金融消费者保护的重要职责。美国联邦储备委员会消费者与社区事务局局长SandraBraunstein指出，美联储消费者保护职责具体包括五个方面：一是制定和执行消费者保护法规，这些法规涉及金融服务的几乎所有方面。二是监督、执行消费者保护法律，对于不合规的机构采取必要的强制执行措施。三是受理消费者投诉并进行调查。四是进行消费者教育和研究。五是推动社区开发，帮助低收入和金融服务欠缺的社区获得更多的资金和贷款。

　　在美联储执行的法律中，旨在解决公平信贷和融资问题的消费者保护法律有《平等信贷机会法》、《住房抵押贷款披露法》和《社区再投资法》。《平等信贷机会法》颁布于1974年，该法禁止放贷人针对借款人的种族、性别、年龄、婚姻状况、宗教、肤色、原籍等实施歧视性政策。《住房抵押贷款披露法》颁布于1975年，要求抵押贷款放贷人对外披露有关购房贷款和房屋修缮贷款及申请者的有关信息，收集住房所在地区信息，以及要求披露贷款定价情况。监管机构及公众通过这些数据了解放贷人履行《平等信贷机会法》和《社区再投资法》情况。

　　《社区再投资法》颁布于1977年，鼓励金融机构以安全与稳健的方式满足其所在社区，特别是中低收入社区的信贷需求。美国波士顿联邦储备银行副总裁、公共与社区事务部社区事务官员RichardWalker指出，美国CRA出台的直接原因是解决一些地区的资金外流问题。该部法律是唯一的针对区域而非针对个人的金融消费者保护法律。

　　《社区再投资法》的框架：一、受监管机构（指参加联邦存款保险的存款类机构）“有持续和责无旁贷的责任”满足整个社区（主要是中低收入社区和人群）的信贷需求；二、联邦监管机构（FED、OCC、FDIC、OTS）对各自监管的机构在中低收入社区表现进行考核。考核内容除贷款投放外，还包括其提供的金融服务和相关投资，同时还参考当地其他同业机构表现，考虑当地经济发展状况、有效的信贷需求、失业情况等经营环境，是“客观量化考核+主观定性判断”的综合考核体系；三、考核等级作为评估受理受监管机构申请开设分支机构、并购、开设新业务等的重要依据，整个过程公众参与度高，公众能够影响监管当局对机构在这些方面的审批。从美联储的统计数据看，99%以上机构的综合考核在合格以上（即优秀、合格等级），这些机构的存贷比一般在60%~75%之间。

　　SandraBraunstein认为该法内容简洁。国会授权美联储等联邦监管机构制定该法实施条例，并对各自辖下参加存款保险的存款类机构履行CRA义务情况进行检查。该法并没有对存款类机构需要完成的CRA义务作出具体、明确的量化规定和比例指标，没有说明银行“做到什么程度才够”，而只是明确这些机构有义务满足中低收入社区的信贷需求，为机构履行CRA义务提供了最大限度的灵活性。立法者授权监管机构通过检查和考核来判定存款类机构是否合规。

　　对监管机构和金融机构来说，灵活性既是优点也是挑战。宽泛的指引允许银行在正常业务尺度内寻求为中低收入社区提供服务的方式，同时防止监管机构实施信贷配给，违背金融机构的安全稳健经营原则。

　　《社区再投资法》：检查是监管当局执行该法律的主要途径

　　CRA检查是监管当局执行该法律的主要途径。美国各监管机构共同致力于推动CRA监管及相关指引的发展，每家机构都有政策分析师，专门研究包括CRA在内的消费者合规内容，并按要求对政策进行解释。监管当局一般将检查官分为“安全稳健”与“合规”两类，安全稳健检查官包括信贷和资本市场方面的专家；合规检查包括社区再投资、银行保密和消费者保护。对于大型存款类机构，CRA检查官通常专职于CRA事务；而对于小型存款类机构，CRA检查官同时还负责其他类型的合规性事务检查。

　　检查官借助对银行考核范围内贷款、服务、投资的整体表现进行绩效评估，从而得出综合的考核结果。在CRA考核过程中考虑的因素包括：银行提供的产品、企业战略及财务状况；考核范围内的经济状况信息，包括住房、商业活动和就业；银行同业的绩效；所在社区获得贷款、服务及投资机会等。每次检查都是独立的，各项评级并非对应精确的存贷比指标或贷款数量。可以看出，这种考核是“客观量化考核+主观定性判断”的综合考核体系。也就是说如果金融机构所在地的基本面很差，这是金融机构改变不了的，这种情况下如果存贷比低也可能获得高的评级。

　　检查结束后，每个机构获得一个CRA评级，并且评级和调查结果向公众披露。目前，考核机构分为四类：优秀、合格、有待改进、严重违规。评级结果监管当局、政府、NGO、媒体都会参考，以此进行监督。

　　也就是说该法并没有强硬的执行机制，执行与实施主要是通过将检查结果对公众开放，以及将检查结果作为评估存款类机构扩张、合并和收购申请的参考。如果申请机构不具备良好的CRA记录，监管机构可以否决上述申请。不过，该法实施以来，只有不超过10家银行的并购申请由于CRA评级差而遭到否决，有人因而认为该法的执行过于宽松。

　　美国华盛顿哥伦比亚特区Promontory金融集团合伙人，曾在美国货币监理署工作20年的SusanKrauseBell认为，当前美国监管机构许多检查官偏好审慎稳健，安全稳健的经营状况有时被认为更理想和更重要。CRA有时被误认为与安全稳健相冲突。CRA与审慎考量之间存在一种有益的紧张关系。但各监管机构都强调：良好的合规性管理（包括CRA）是银行降低信誉风险和诉讼风险的关键要素；同时，CRA鼓励银行在向中低收入个人放贷的过程中寻求良好的业务机会。

　　《社区再投资法》：成效、争议与改革

　　CRA实施30年来，在市场学派和政府干预学派之间，对应到政治上就是在民主党和共和党之间，对此问题争议不断，然而在政策层面，该法在极端的争议中一直稳步“折中”向前，目前对扩大其覆盖面等方面的改革也在酝酿之中。

　　美国波士顿联邦储备银行副总裁助理、社区发展部主任PrabalChakrabarti概括了对CRA的批评，主要有三个方面：一是错配的激励机制。如CRA贷款测试更关注于数量而非质量，鼓励了无效产出；CRA并不明确针对种族歧视问题。而实践中，少数种族获得次级（高成本）贷款具有普遍性。二是成本问题。如合规监管的成本。三是执行问题。当前的合并程度意味着并购的速度或将放缓，这削弱了CRA的执行力度；CRA“成绩通胀”，实施30多年来，仅有极少数被评为“有待改进”或者“严重违规”；当前的经济危机或将使CRA的合规情况更难判定。

　　美国旧金山联邦储备银行社区发展投资中心主任DavidErickson等美方专家普遍认为CRA颁布以来对满足美国中低收入社区金融需求、促进社区发展、增加社区就业等方面发挥了重要作用。总的来说，该法利大于弊，成效显著。如1996~2008年，美国中低收入社区共获得CRA小企业贷款6310亿美元、社区开发贷款4800亿美元。

　　关于“CRA造成次贷危机”的指责，专家们认为并无事实佐证，CRA贷款仅占次级抵押贷款很小部分。PrabalChakrabarti指出，虽然有部分CRA贷款同时也是次级抵押贷款，但这类贷款仅占所有次级贷款很小部分。美联储研究表明仅有6%的高价贷款是由该法监管的机构发放给中低收入社区和居民的。CRA贷款不仅违约率较低，而且有关调查表明其基本上盈利，经受了这场危机的考验。

　　CRA制定以来，美国的金融业环境发生了很多变化，如何汲取该法运行30年来的经验教训，既不增加机构负担，又能满足中低收入社区或借款人的需求，更好地适应未来发展需要成为当前CRA改革话题。DavidErickson介绍了目前美国国内有关讨论的三种思路：CRA在目前的架构下进行改革；将CRA职责扩展到其他类型的金融机构；利用其他途径实现CRA的目标。SandraBraunstein指出，FED也在联合OCC等其他监管当局讨论对CRA进行现代化的方案。

　　《社区再投资法》：对中国“完善县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款政策”的启示

　　人民银行西安分行的调查显示，2009年末，西北县域国有商业银行余额存贷比低于20%的区县有155个，占全部被调查区县的65%；国有商业银行增量存贷比低于20%的区县有164个（其中贷款负增长的33个），占全部被调查区县的65%。

　　美方专家认为CRA颁布针对的是美国一些城市社区内部资金外流问题（该法也适用于农村地区），与中国针对农村、县域出台“一定比例资金用于资金来源地”的政策背景具有一定的类似性。但美方专家认为在中国也有很多制约因素，这些制约因素主要表现在信贷基础设施发展欠缺，金融信息不对称、房产用于抵押方面的限制，以及中国农村地区的其他特殊性质，使得风险评估、对贷款合理定价以及贷款结构配置等变得十分困难，同时监管成本也会非常大。

　　美方专家的观点及该法在实践中的经验和教训，对完善我国欠发达地区金融服务有诸多启示。此次研讨会的与会代表结合我国实际情况，一致认为目前应当：

　　明确立法。必须立法明确存款类金融机构向县域、向资金来源地提供金融服务的法定义务，增强“一定比例资金用于资金来源地”的权威性和执行力。此法要覆盖所有县域，覆盖所有存款类金融机构，维护市场公平。

　　合理配置监管权限。建立有效的监督、执行机制是制度设计的关键部分，美国CRA颁布的前10年，金融机构也没有认真对待，后来监管当局动用银行并购申请的否决权，对大银行设置贷款、服务、投资考核标准后，这种局面才得到有效改变。我国央行如果要制定执行此政策，必须有相应的监管权限。

　　不可仅仅考核贷款。考查金融机构在县域的功能发挥，不能仅仅考查其贷款发放，还必须考核其提供的金融服务（如开设的分支机构数量、开户服务、支付服务等），必须分析清楚当地经济发展的情况以及合理的资金需求。要做到这些，也必须加强对监管机构检查人员县域相关金融政策检查的专业培训。

　　探索引进公众参与以加强透明度建设。评估银行在县域的金融功能发挥好坏，可以考虑评估结果的适度公开，探索引入公众参与，实质性影响监管当局对银行申请开设分支机构、实施并购的审批。

　　尊重市场。避免僵硬的指标约束和制度设置，要在尊重市场的原则下，发挥政府的引导作用。

　　完善县域政策体系。增加县域贷款投放需要一揽子政策支持以及必要的配套制度，如政策性的担保、贴息制度、金融消费者保护制度、农业政策、税收优惠等，避免个别政策单兵突进，缺乏合力。

　　培育非营利性的社会公益团体、NGO组织，共同支持县域经济发展。公益团体和NGO组织可以配套部分资金，也可以提供更多的培训服务等。美国CRA的成功很大程度上是得益于“联邦政府+州政府+私人部门/银行+非营利机构”的有效合作。

　　注意均衡，万不可走极端。在工业化和城市化的过程中，往往伴随着资金和劳动力等生产要素向城市、关键行业的集中，经济增长方式往往表现为非均衡增长，并表现出对其他行业和地区的负面影响。县域存款完全投放在县域是有违经济规律的，但是仅仅在县域吸收资金、基本不投放贷款也是有违经济规律的（银行牌照中含有一定的交叉补贴机制）。必须在二者之间找到一个均衡点，万不可走极端。

　　选择存贷比低于30%的地县试点一年，政策完善后再全国推开为妥。“进一步完善县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款政策”是一项复杂的系统工程，实施过程中必然出现很多拟定政策时想象不到的问题，可以先选择部分存贷比低于30%的地市进行试点，试点一年然后结合试点情况完善政策后再全国推开为妥。