南方周末 - 国有资源，利益如何共享

国有资源，利益如何共享
作者: 张序
2009-08-26 23:00:40
 来源:南方周末
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资源国家所有并不意味着仅仅是中央所有，在分配自然资源使用权过程中，更应该考虑当地居民的各种利益，应赋予当地政府更多的本地区自然资源利用权
据《华西都市报》报道，约占全国天然气资源总量19％的四川近来又发生“气荒”，目前全省工业用天然气缺口在20亿方左右，预计今年省内工业和民用天然气的缺口量将激增至50亿方左右。
我曾到四川的普光气田调研，该气田是迄今为止我国规模最大、丰度最高的特大型气田，到2008年探明储量达到近6000亿立方米。然而，按照“川气东送”安排，由中石油开发的普光气田每年120亿立方米净化气产能中，只有20亿方供应四川，其余全部向东外输。
西部地区是我国自然资源的主要蕴藏地、开发地和输出地，东部发达地区是西部资源的使用地。在资源转移过程中，如何让资源地与使用地共同享受资源开发效益，需要详细方案。跨越八百公里，三峡电力成为一次能源匮乏、寸土寸金的华东地区的雪中之碳，为东部发达地区经济增长提供了强劲的动力，点亮了浦东美丽的夜景。 　南方周末资料图
央企垄断致资源利益分配不均
我国法律规定：自然资源属国家所有。国家是抽象概念，实际行使自然资源所有权的是各级政府，重要和大宗的自然资源都由中央政府控制，授权央企垄断油气资源开采并占有大部分经济收益，地方政府和资源所在地居民难以或只能分享较少的收益。其中存在的主要问题包括：
1．央企从中央直接免费获得自然资源的使用权。中石油、中石化在西部的大宗油气田都是无偿拥有，地方政府只对部分小型资源有所有权出让权，从而造成其在资源权利金上的收入流失。
2．我国企业所得税为共享税，中央财政和地方财政的分享比例是6∶4。按照中央政府的特殊规定，中石油、中石化在西部的不具法人资格的分支营业机构，其40％的企业所得税不缴给地方，而是全额上缴中央国库。由于这些央企并不在地方设立具有法人资格的子公司，因此地方得不到一分钱的企业所得税，造成税收与税源、GDP与税收的背离。
3．作为地方税的资源税，税率太低，且从量计征，加之由中央政府保有定价权的资源产品价格偏低，导致西部地区政府资源税收入很低。探矿权、采矿权价款收入20％归中央所有，80％归地方所有，由于其用途被限定主要用于矿产资源勘查、保护和管理性支出，地方政府不能将其用于民生开支。
4.西部的油气大多通过管道输往内地，管道运输的营业税虽然划归地方，但由于央企管道公司的注册地不在西部，按照营业税征收的“属地原则”，当地得不到这笔税收。
5.在油气资源开发中，央企的大部分开发用地、生活及内部服务设施用地不是有偿获得，而是由政府无偿划拨。企业不但降低生产成本，而且可以通过投资、租赁、抵押取得额外收益，而地方政府却流失了巨额的土地出让金收入。
6.我国油气资源开采属于典型的行业垄断，央企获得超额垄断利润并在内部分配方面倾向于个人，造成其员工收入畸高，对资源所在地居民形成刺激。而资源开发对当地民众就业带动不够，施工队伍、产业工人大多来自区域外，特别是有的民众，由于语言、习俗、文化素质方面的差异，很难在开发企业打上工。
7.开发的资源大多输往内地特别是东部发达地区，留给当地的资源不但数量不够，而且价格较高。例如天然气产地的民众往往生活用气不足，当地政府想发展相关下游产业也缺乏供气指标，并且气价没有优惠；在西部水电开发区，特别是淹没库区，民众生活用电主要来自没有调节能力的小水电，供电不稳定，枯水期常常停电。许多偏远乡镇村寨甚至至今还未通电，有的贫困民众还用不起电。新建的大中型水电站具有调节能力，但所发电力主要是上省级输电网向外输送，没有当地下载卡口、通道，不向缺电的农牧民村寨供电，因此不能帮助农牧民以电代柴，以减少对生态的破坏。
8.油气资源以较低的价格大量外调，支持了内地资源短缺省份的经济发展，产生了较多的经济利益。收益地区由于使用天然气替代原煤，可以减少大量污染。但资源开发对生态环境基础本来就很脆弱的西部地区造成了较大的压力，水源、植被、土地、大气都受到了不同程度的污染和破坏，但这种生态成本没有计入资源价格，也没有获得相应的补偿。
资源地应参与资源利益初次分配
资源国家所有并不意味着仅仅是中央所有，资源地政府和人民作为国家的一部分，也应当分享资源开发的收益。资源国有是一种人为的法权关系，不能改变当地居民和身边自然资源与生俱来的天然依赖关系，他们对资源开发的利益也寄予更多的期望，同时又是开发带来的生态环境成本和代际利益受损的直接承受者。因此，在资源与当地居民的权益关系中，习惯法权的约束强于制度法权，本地人应参与开发利益初次分配。如此，才能调动当地居民对资源合理开发利用的支持。如果这种优先受惠权实现不足，就要建立完整的利益补偿机制。
西部地区的经济水平、技术力量和资金相对较弱，地方财政财源点较少，对从资源开发中获得财政收入抱有极大期望，这种期望，还没有得到较好的回应。
在自治地区，矿产资源补偿费中央与自治区的分成比例（4∶6）比中央与省、直辖市的分成比例（5∶5）低，体现了对自治地方的优惠。依照法律，自治机关享有的“优先开发权”还受到“法律规定和国家的统一规划”两个方面的限制。到目前为止，尚未出台法律，规定可由地方自主开发的自然资源种类和利用方式。由于国务院将自然资源的控制权授权相关职能部门行使，加之程序机制的缺乏，在资源实际控制权分配中，往往会作出有利于部门利益、不利于地方利益的安排。
上述难题过去并不明显，计划经济体制下，国家通过行政命令统一分配生产资源和利益，政治权利和经济利益高度一致。现在市场经济使利益分化重组，利益关系由一元变为多元，再加上语言、风俗习惯、经济生活等不同与历史的影响，在现实生活中，如果在利益分配和处理利益问题时，表现出些许的偏颇，就会造成彼此之间的隔膜，甚至引发冲突。
网上有这样一种言论：丰富的油气资源如果留给当地开采，当地人将会非常富。我当然不认同这种看法。且不说一地往往有多个世居族群，资源不可能由某一族群独享，何况油气资源很多处于沙漠戈壁，属于无人区而非族群聚居区，其储量和品位也不及中东产油国。最重要的是，我国法律规定：自然资源属国家所有！但也不能忽视存在的一些问题。西部地区的资源归国家所有，自身没有处置权，宏观调配至东部发达地区，如“西电东送”、“西气东输”、“西煤东运”以及南水北调西线工程、新疆石油外输等，资源地人民获得的实惠还可以考虑更多一些。资源开发所带来的草地退化、耕地淹没、水资源短缺和环境污染等问题，需要支持地方政府花大量成本治理，避免给后人留下难以克服的隐患。
四方产权一个都不能少
为减少西部地区资源开发的负外部性，必须建立自然资源的利益共享机制。
一些特殊资源的国家所有和集体所有往往密不可分，如矿产资源，地表是集体耕地，地表下面是国有矿产资源，开采国有资源必须剥离地表上的集体耕地，开发资源还要永久征用集体土地、拆迁居民房屋、切断当地居民传统的社会文化生活链，以及地方政府承担着资源开发造成的社会成本等。所以应将资源产权按照中央国有产权、地方国有产权、企业产权和自然人产权分解开来，经过科学计算，使各方均获得一定比例的产权。由中央政府、地方政府、开发企业、当地居民和移民，按照各自在资源产权中所占的比例入股，并根据需要吸收社会资本参股，按照现代企业制度在资源开发地成立规范的股份制公司，各自根据其所占股份的多少获得收益。
自然资源开发利用与当地居民有极密切的环境和经济利益关系，在分配自然资源使用权过程中，不仅应考虑当地居民的各种利益，更应赋予当地政府更多的本地区自然资源利用权。
对于自治法规，应当制定详细的实施细则，使其具有现实的可操作性，将其资源优势转化为经济和财政优势，并最终改善民众的生存。
调整资源税征收与分配
资源税改为从价计征，提高西部地区（特别是民族地区）资源税税率。油气输送企业的营业税应由开采地和管道经过地分享。进一步提高自治地区对矿产资源补偿费、探矿权、采矿权的使用费和价款收入的分成比例，并在开支方面打破“用于矿产资源勘查”的界限，赋予地方自主决定资源费使用范围的权力。
央企所得税按产地原则征收
西部地区（特别是自治地区）获得了中央政府大量的转移支付，其中的来源包括了央企在西部地区开发资源直接上缴中央的税收，但毕竟割断了央企与资源地利益的联系。按生产地原则征收企业所得税，是中央政府对地方政府权益的尊重，不仅能让地方感受到央企为资源地经济带来的实惠，增加资源开发与管理的积极性，还能提高财政运行效率。
我建议，最好少用“西电东送”、“西气东输”、“南水北调”之类的词，容易引发资源分配行政主导的想象，在市场经济、利益多样化、公共意识强化的21世纪，已不合时宜。只有公众参与、利益共享、族群团结不受损害的资源输出，才会多方共赢。
（作者为四川省社科院研究员）
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