杨团：“三农”社会保护政策的东亚经验

作者是中国社科院社会学所研究员
曾载南方周末  2006.3.25
十六届五中全会提出，建设社会主义新农村是今后的一个重大的历史任务、战略任务。社会保护是社会政策的重要视角，从社会保护的视角推动农村社会整体发展，而不仅仅是单纯经济发展或者社会保障的发展，是将以人为本的科学发展观落实到农村的重要举措，它需要以农民为本，在发展农业、建设农村的同时，重视发展个体、家庭和社区改善生计系统的能力。
在用社会保护的视角推进三农发展方面，东亚具有完全不同于西方国家的独特经验，而且，取得了令世界瞩目的成就。不仅仅韩国的新村运动，台湾的农业协会、日本的农业协同组合都有上百年的历史和成套规范。三地的经验集中到一点，都是先由政府立法推进农民组织的构建，继而政府与农民组织长期合作，以农民组织作为中介，形成政府——农民组织---分散的小农户的协作链，将小农户带进现代化。这些实践，正在成为全球三农领域内的发展研究、新公共管理与政府治理研究的一个重要的国际视角。
三地的实践各有不同，本源却相同，即均参照了西方农业社会转向工业社会时期的社会政策，以社会立法的方式建立新的农民的社会组织，政府与之合作，从而将小农户带入大社会。
一、 通过社会立法方式颁发三农的社会保护政策
社会立法是针对带有方向性的宏观社会问题，将解决方案以法律的形式固定下来以保障执行。19世纪下半叶欧洲国家英、法、德先后颁发了产业组合法，农业、渔业作为产业均形成了社会组织。1900年，日本率先模仿德国的产业经济组合法设立了日本产业组合法。1910年日本成立了产业组合中央会，政府官员与海外归来的留学生合组讲演团到各地农村巡回宣讲，发动基层农民，依法组成综合农业协同组合（农协）。到1940年，2000多个市町村已经建立了15000个综合农协法人，而且，遍布全日本的165个医院，300多个诊所都由综合农协投资兴办。
1947年，日本政府颁发了农业协同组合法（即“农协法”），在市町村的综合农协基础上，仿照地方政府的层级格局建立了综合农协的联合会，中央一级的农业协同组合中央会和联合会。1952和1962年，分别颁发了农协财务处理基准令和农协合并助成法
在日本占领时期的台湾，1907年和1937年，由台湾总督府颁发了台湾农业会规则和农会令。韩国的农会法律也是向日本学习的。
日、韩、台三地关于农协立法的共性，是将农村、农业、农民作为一个整体实施社会保护的。具体表现为：
法律授予农协综合性的社会经济功能，准许农协从事所有与三农相关的事业并实施免税。日本的法律规定，基层的综合农协可从事的工作有：农业贷款、信用、运送、加工、贮藏和销售组合成员生产的物资、农业水利设施、农村工业、养老组合保险、健康组合保险、老人福利、农村生活、教育、文化、妇女、青年事业，农地信托、宅地供给、农业经营和受托等。
台湾关于农业会的法律规定与日本大同小异，概括起来，功能主要有4部分：(1)农业推广；(2)农业金融；(3)供销经营；(4)农村文化、医疗卫生、老年福利及救济事业。无论日本、韩国还是台湾的农民组织，都接受政府的委托，经办政府所需要的社会政策执行事项。
农协形成上下联通的结构，基层与上层之间是平等的法人关系。上层农协不是基层组织的领导者，而是为基层竭诚服务的联合会，所有农协组合法人之间都具有平等的法律地位。例如在日本，农协组织共分三层。最基层是综合农协，直接接受农民和相关组织加入农协成为组合员。中间层为都道府县，分别建立了厚生联（卫生）、经济联（农用生产资料和农产品购销机构）、信联（金融信用合作社）、专门联（专业农协）、共济联（互助养老、意外伤害）、中央会（教育、宣传、生活指导）等农协联合会法人，负责对基层农协的指导、信息提供、教育、监查、事业运营、反映对农业政策的意见。在中央一级建立了全国农协中央会。中央会是农协事业的综合指导机构，负责全国农协事业大政方针的制定、农协组织的普及和健全发展、对于农协联合会的指导和信息提供、人才培育、工作监查等等。中央会的系统由具有专门职能的联合会法人组成，除与都道府层的各类联合会组织对应之外，还增加了观光联合会、农业新闻社和出版机构。
2000年，日本各地基层共有4525个综合农协法人，在都道府县和中央共有354个农协联合会法人。农协的正式组合员有5，249，499个（团体组合员8714个，此外是个人组合员），准组合员有3，859，097个（团体组合员75847个）。另有理事19301人，监事5115人。
在台湾，农业会也分成三层：乡镇农会、县(市)农会、省农会。各级农会既是独立的法人，可以独立地开展各项业务，又与上级及其他农会之间互相配合，下级农会接受上级农会的指导，各级农会共同组成一个系统的组织网络。基层农会下设农事小组，为农会事业基层推行单位，各级农会内成立相应的业务部门，负责各项业务的执行。2000年,台湾有304家农会，40家渔会，农会正式会员1029162个，赞助会员8079个。各级农协雇员总数为21622人。不过，据估计，直接、间接从事农渔业的人口大约有五百万，而农渔会影响的人口大约有一千万。
立法规定公司法人不得进入“三农”领域，将三农领域的所有盈余留给农协法人。按照日本农协法，只有农民自组织的农协法人和农事组合法人（专门从事农业生产经营的农民组织）才可从事三农的经济与社会事业运营。在2001年农地法修改之前，法律不允许公司法人进入“三农”领域，这就意味着从1900年至2000年，整整百年的立法规定三农领域的所有盈余都必须留给农民。
农协法人和由农民组成的农事组合法人（6667个）都是非营利法人，都享受免税的待遇。日本的非营利法人有两类，公益法人和中间法人。学校、医院属于前者，农协属于后者。中间法人的社会位置在公益法人和公司法人之间，由于是非营利法人，依法享受免税待遇。1999年，日本为了促进农业可持续发展，振兴农村和食品安全保护，特地颁发了食品•农业•农村基本法，2001年，又修改了农地法，设立了农业法人制度，其中，农业生产法人是以农地为资本经营农业的法人。农业生产法人制度将农事组合法人（非营利法人），以及有限公司、合资公司统统纳入，掀起了农业法人法制化运动。目前，日本的农业生产法人（公司法人）共有5889个，力量远不及非营利的中间法人。
二．实施“三农”社会保护政策的效果
日本在战后50年间，成功地走向工业社会，农业人口从近四成下降到4%左右。韩国和中国台湾地区也在近３０年完成了工业化，农业人口下降到３％左右。除了全球性的经济增长环境这个大因素外，不能不说是三地实施同类的“三农”社会保护政策的结果。
“三农”社会保护政策时的直接效益，一是形成了系统化制度化的农协组织体系，二是提升了农民自主治理能力，三是形成了一份巨大的农协公共资产。
2003年，日本农协的总资产达到84.74兆亿（未计入医疗）。据日本厚生连农协联合会统计，2004年，农协系统在各地拥有医院122间，病床37727张，诊疗所59个，农村健康检查中心23个，健康检查车202台。护理老人设施23个，访问看护设施110个，中级护理师培训机构16个，高级护理培训机构14个。固定资产4430亿元，流动资产3074亿元，当年事业利润77.2亿元。农协的卫生机构不仅为农协成员也为公众服务。2004年，在农协卫生机构看病的患者达到22，586，647人，入院患者达到11，962，457人。
在台湾，从1982年至2001年，20年间事业盈余总额1,079.6亿元。2001年各级农会的信用部总资产高达14，400亿元台币。 1991-2001,农会的共同业务如会员的农产品仓储和加工的总收入平均每年在3亿1千万元以上。
依靠这份巨大的公共资产，日本农协举办了农业技术推广、农民教育、农民养老、农民医疗等多项公共事业，台湾农会按照农会法的规定，将盈余的62%用于农业推广、训练及文化、以及社会福利，盈余的5%充实公益金。1982年至2001年20年间，为台湾三农事业的发展提供了超过700亿元的直接经费支持。
还要说明的是，农协的成立创造了大量的就业岗位。日本各级农协有雇员30万人左右，台湾农会总共提供了21622个工作岗位。
三、政府对农民合作组织的支持
日、韩、台政府均在财政上予以农民组织一定支持。始于1970年的韩国新村运动，政府通过农会组织向农民无偿提供水泥和钢筋，由农会组织农民自行开展修房修路和改水美化的工作。日本中央政府对日本农协实施定额补助金制度。除中央政府外，地方政府为了推动当地的公益事业，也通过农协这个最大的非营利组织给予公共投资的支持。在2003年，日本各级政府支持农协的设备设施更新等费用达到2兆日元，大约是农协设备自我更新费用的10%-20%。难怪日本人说，农协是除政府外日本最大的公共资产拥有者，相当于一个巨大的非营利公司。
事实证明，日、韩、台通过立法推动农民合作组织，以提高农民经济地位、社会地位、和政治地位的方式，缩小社会转型时期的农村社会的震荡，用政府扶助的农民自主化促进农业产业化和农村现代化，从而完成了在小农户基础上的现代化改造，是一个将高度分散的小农户带入现代化的战略性社会政策。它以农民合作组织为中介，将农民和农村作为一个整体保护起来，提升了农民和农村市场的位势，形成了一种有别于未受保护的政策强势的市场力量。这种政策强势的市场力量通过与外部市场的谈判和对峙，在政策保护、位势提升状态下进行市场交换。它所取得的成功，不能仅仅用农业产业化或者农村公共服务合理化等一般的单项的标准来衡量，也不能仅仅以单纯的经济含义或者社会组织含义来衡量。
为了完成建设中国新农村的历史任务，我们有必要借鉴东亚三农社会保护政策，探索以小农社会化促进“三农”现代化的新发展理论，以适应中国农村现代化的需要。