警务改革的南京和杭州样本

　　《瞭望》文章：南京：“时空化”城市巡防

　　南京市的安全防控，时间上加快反应速度，空间上优化巡防布局

　　文/《瞭望》新闻周刊记者王骏勇

　　当越来越多的“单位人”变为“社会人”，大量外来务工人员进入城市，人流、物流、信息流日益纷繁多变的时候，治安状况也在趋于复杂，对城市公安机关的治安防控能力提出了新挑战。

　　如何在新形势下提高防范水平？如何建设真正的“安全城市”和“设防城市”？南京市副市长、市公安局局长徐珠宝认为，警务改革应在“时”“空”上下功夫，争抢快速反应的第一时间，争夺巡防布控的第一空间。

　　动态治安呼唤巡防模式创新

　　治安日益呈现动态化特征，是近年来社会的显著变化。随着犯罪分子作案时间、空间、手段的不断改变，公安巡逻防范模式也要跟着改革。

　　以南京为例。南京是全国最早开展民警巡逻的城市之一，尤其近年来构建起八张巡防网络，巡防工作日趋成熟，群众安全感等指标一直处于全国前列。

　　然而2009年上半年，各类案件特别是侵财案件呈现高发态势，连续发生了几起比较有影响的案件。公众、媒体议论纷纷：都说南京治安好，为什么还会连续发案？

　　警方的压力非常大，也引起深思。徐珠宝带领相关分局长和部门负责人，到几个案发现场和周边地区作了实地调查，得出结论：虽然全市巡防工作总体比较成熟，但在打击、防范、管理、控制方面还存在一些薄弱环节和漏洞，有不适应、不符合当前动态化社会治安发展需求的因素。

　　网格化巡防，既然是张网，就一定会有网眼、有漏洞，网格的大小就决定了这张网的作用。所以网格化只是一种形式，真正与时俱进、具有核心价值取向的是动态的时空关系。

　　按照徐珠宝的理念，对巡防工作，“需要在时间上、空间上有新的认识，新的对策”。他说，和犯罪分子较量，实质就是在时间和空间上的较量，一切治安问题都在时间、空间中发生、发展和结束，凡是犯罪分子有时间作案、有空间藏身的，都是公安巡防的死角、盲区，因此，巡防要在“时空化”上做文章，实现警力等资源在时空变换中自由组合、动态变化，形成立体、多维的巡防布局。

　　“时空化”助推巡防模式升级

　　高效的巡防是最大限度压降犯罪、提高公众安全感的有效手段。要实现高巡防，就要一手争抢巡防布控的时间、空间，一手挤压犯罪分子作案的时间、空间。

　　对此，南京警方推行情报导控引领制，在全市组建了7万余人的治安信息员队伍，建立市局指挥中心、业务部门、分县局、派出所和巡区五级研判机制，通过获取情报信息直接协助破案近4000起。

　　街面见警率、管事率高不高，直接影响市民安全感的高低。街头有警车，巷尾有警察，老百姓会感觉到民警就在身边，心里也就踏实。南京警方推行百岗千车巡逻制和巡区巡段巡长制，进一步优化警力配置和巡防布局。全市社会面每时段有巡逻民警1200人，保安辅警3000人，110巡逻车包括警牌警车250辆，形成互为呼应、全时运转的防控格局。

　　阵地控制是基础工作，通过推行社区民警担任社区党支部副书记和服务管理站副站长，把警务工作融入党务、政务、事务、家务，整合了资源，提高了社区防范水平，进一步挤压了犯罪空间。

　　火车站、汽车站等地是城市的“窗口”，也是治安“晴雨表”。以往，小旅馆拉客、卖假发票、诈骗等现象较多，屡打不绝，市民意见较大。南京警方一方面加强全天候巡逻打击，从“时间”上整治，另一方面，加强源头打击，从“空间”上延伸治理。比如小旅馆拉客现象，仅打击拉客人员效果不好，公安便会同工商、旅游等部门对火车站周边地区中小旅馆、房屋出租户进行清查，对全市小旅馆拉客建立台账，利用法律、经济、行政、教育等手段，加大对拉客小旅馆的教育处罚力度，从源头上使此类现象得到有效遏制。

　　巡防机制改革应实现三大转变

　　判断巡防机制改革是否有效，其中一条重要标准就是看是否实现以动态警务为核心，是否实现警力跟着警情走。

　　徐珠宝认为，应对当前的社会治安现状，推进巡防机制改革应着力解决三个转变。一是布警从粗放型到集约型。以往动不动就搞运动式检查整治，效果不一定好，现在，推行“时空化”巡防，通过“等级布防”，根据警情变化，实行“红橙黄绿”四色布警，按照治安需要合理调配警力，避免了平均用警造成的警力浪费。

　　二是用警从重投入到重战术。以往更多地依靠投入人力、物力维持治安防控，而“时空化”巡防更加重视投入产出关系，加强巡防战术研究和训练，提高各级巡防指挥人员和路面民警的战术素养，加强重点区域、重点人群的控制。

　　三是巡防从重内控到外联动。“时空化”巡防要求，在治安卡口为主的“三道防线”基础上，快速形成“5分钟处警、15分钟支援、全市半小时包围、南京周边城市一小时联动”的“四道防线”，并推行扁平指挥应急制，进一步提升处置重大突发事件的能力。□

　　《瞭望》文章：杭州：规范执法出警力

　　文/《瞭望》新闻周刊记者方列

　　杭州市公安局下城分局东新派出所位于城郊结合部，治安形势复杂，是杭州市接警量最大的派出所之一。本刊记者在该所采访时却发现，尽管来派出所办事、报案的人很多，但整个派出所的工作秩序井然。

　　派出所所长孙琦告诉记者，自从进行了执法规范化建设改革后，派出所应对实战能力、民警工作效率和群众满意率有了很大的提高。

　　据孙琦介绍，根据执法规范的要求，派出所对现有内部区域进行了调整、改造，划分了办事、办公、办案、生活四大功能区域，并配以不同颜色增添视觉效果，利用门禁系统实施了区域物理隔离。同时落实专人对各类来所人员进行分类引导，其中对报案人、证人、犯罪嫌疑人等案件所涉的各类人员，由专人带至到办事、办案区域开展相关工作，有效提高了内部的安全防护能力。

　　在报案室内，记者看到一名家中被盗的居民正在做笔录，与其他地方不一样的是，这里的笔录是一套固定的模板，当事人仅仅需通过选择或自主回答即可完成笔录制作，而且报案室还统一设置了双屏电脑，报案人可以同步看到笔录制作过程及笔录内容，即时提出修改意见。

　　孙琦介绍道，笔录制作工作是日常执法工作的基础，但是长期以来由于对笔录没有固化的标准，加之民警个体素质的差异，导致笔录制作走入“两难”，即民警制作笔录达到高质量难，群众报案想早点走难。杭州市公安局对此开展专题研究，大胆进行改革。专门设计了询问和现场访问共4套笔录，以案件基本要素为基础，固定笔录提问内容，有效避免了因民警个体素质差异而造成的笔录要点不明确和因群众个体素质差异而造成的案件内容表述不清等情况的发生。新型笔录模板得到了检察院、法院认可，证据效力得到确认。据统计，制作入室盗窃案件的报案笔录，民警平均用时从原来的40分钟左右减少到了现在的15分钟左右。

　　在接处警的流程上，杭州警方也制定了严格的操作规范。要求民警在日常接处警工作中，严格实行“警情前置”，即积极利用在第一时间、第一现场的优势，努力采取各项应有措施，力所能及地减少群众损失。如在盗抢案件的现场处置中，改变了以往普遍存在“现场核查身份，带回所制作笔录”等简单做法，注重先期对违法犯罪嫌疑人的搜索、抓捕和尽可能为群众挽回损失工作，切实解决报警人最为关心的“止损抓人”和接处警民警最为关心的“完成受案手续”二者之间的矛盾。

　　浙江省公安厅副厅长、杭州市公安局长柯良栋认为，当前基层公安机关普遍存在忙于应急、苦于应对、疲于应付，广大一线民警拼体力、拼健康、拼消耗、拼安全，无心、无暇、无力去解决源头性、根本性、基础性问题的状况。

　　“造成我们公安工作的被动状况，原因是多方面的，但从自身角度看，主要因素是依法履职能力不强，很多无效劳动和额外负担是执法不规范引起的，导致本来就紧缺的警力更加捉襟见肘。”柯良栋说。

　　杭州市公安局的治本之策是规范执法，包括改进和加强对执法执勤活动的优化管理，减少重复劳动、无效劳动，向执法效能要警力；提升执法主体素质，增强依法履职能力，向执法素质要警力；有效防范和整治突出执法问题，减少不必要的麻烦和心理负担，向执法效果要警力。

　　记者在下城分局东新派出所了解到，开展执法规范化建设以来，该所2009年各类针对民警工作作风、工作效能等的投诉量明显减少，全年书面信访案件同比下降66.7%，110投诉数同比下降47.6%，12345投诉数同比下降62.5%。□