中国的市场化改革：成就、挑战与深化-搜狐财经

　　中国经济的成就、存在的弊病、面临的挑战同市场化改革有何关系？

　　是否应当通过深化市场化改革来兴利除弊、迎接挑战？

　　应当推进何种市场化？如何凝聚改革共识，推进这种市场化？

　　2010年1月26日、27日，中信《比较》以“发展与转型中的制度”为题，约请中国经济的一批重要实践者和研究者—周小川、刘鹤、楼继伟、吴晓灵、郭树清、李剑阁、易纲、谢平等（他们中的多数和吴敬琏一道，在上世纪90年代合力完成了一份对当时改革进程颇具影响的《建设市场经济的总体构想和方案设计》），以及来自海外的知名经济学家科尔内、马斯金、青木昌彦、罗兰等，以研讨会的形式，祝贺吴敬琏80岁生日。

　　中国的改革事业和经济发展已经取得举世瞩目的重大成就，但其可持续性面临来自国内外的严峻挑战。在此背景下召开的研讨会，旨在对中国市场化改革进行比较全面的检讨，以期为下一步的行动方向提供参考。

　　会议对以下重要议题展开深入探讨：中国经济的成就、存在的弊病、面临的挑战同市场化改革有何关系？是否应当通过深化市场化改革来兴利除弊、迎接挑战？应当推进何种市场化？如何推进这种市场化？

　　总体而言，与会者肯定了市场化对中国经济发展的贡献，认为应当深化市场化改革、更合理地界定政府与市场的关系，以此帮助解决中国经济的弊病，向“好的市场经济”迈进。但会议内容远比这个简单的概括丰富。

　　政府主导型市场经济：成就与弊病

　　改革开放以来，中国经济持续高速增长，中国应对此次国际经济金融危机的有力措施也支持了中国经济快速企稳回升，对此与会者有目共睹。中国于2009年成为世界第一大出口国，成为全球第二大经济体似已指日可待。

　　成就固然令人鼓舞，但与会者普遍认识到，中国经济也存在严重弊病，主要体现在居民收入差距过大、居民收入及消费占比偏低，以及经济增长过度依赖外需。因此，在外需深受国际经济金融危机打击、中国可能面对更多的贸易保护主义威胁的后危机时代，经济的持续高速增长面临着严峻挑战。

　　吴敬琏在很大程度上将改革开放以来取得的经济成就归功于市场化。他认为，中国在20世纪80年代后期到90年代引入了政府主导的市场经济模式，其中市场经济的引入激发了蕴藏于民间的活力，推动了中国经济的高速增长；但是，“政府主导”的某些失当也助成了中国经济今日的弊病。

　　在他看来，政府主导的市场经济形成了“双轨制”，就是一方面市场经济已蓬勃发展，但另一方面原有的国有经济和行政命令配置资源的体制并未完全退出。这种做法导致了权力买卖，即“寻租”活动的蔓延，也使寻租形成的既得利益集团阻碍市场化改革、不利于消除垄断。寻租带来的腐败问题，以及腐败、垄断等引起的收入差距扩大问题危及社会稳定。

　　其他一些与会者也认为，收入差距过大的重要原因是非市场化因素。

　　例如，招商局集团董事长秦晓认为，城乡收入差别扩大有两个关键原因：一是“城乡二元体制”为农民转为城市居民设置了制度上的障碍，进城打工的农民及其家属不能同等地享受政府向城市居民提供的公共服务；二是农民不能合理分享城镇化进程中土地产生的收益。

　　中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁则详细列举了导致收入差距不断扩大的各种非市场因素。除了腐败和寻租行为，这些因素包括：（1）巨额土地出让金收入未纳入财政管理；（2）房地产产业暴利，对房地产投机缺乏有效制约；（3）缺乏针对资源性和垄断性收益的合理税制；垄断行业实际人均收入数倍于其他行业；（4）个人所得税、尤其是针对非劳动收入的个人所得税监管漏洞巨大；（5）社会保障和公共服务体系仍然不健全，未能有效的遏制劳动收入对非劳动收入比重下降的趋势；（6）公共资金管理不完善，财政转移支付存在漏洞，导致资金流失和使用不当。

　　吴敬琏还认为，“政府主导市场经济”也是中国长期实行出口导向政策、最终导致对外需依赖程度过大、外汇储备过高的重要原因。政府主导市场经济是原先计划经济时代的外延扩大型经济增长模式（经济增长是靠投资、靠资源投入，特别是资本资源投入驱动）得以延续、难于改变的重要原因。这种增长模式导致投资率不断提高、最终需求不足，促成中国学习出口导向政策，用出口弥补内需的不足。虽然这种政策在20世纪90年代的实施相当成功，但长期实行也带来了弊病。

　　与此分析一致，秦晓将“劳动报酬在初次分配中比重下降”首先归咎于这种以固定资产投资为主导的增长模式。

　　是否继续市场化？需要什么样的市场化？

　　既然分析表明，目前中国经济的弊病不是市场化的痼疾，而是市场化并未充分发挥作用、经济中非市场化因素过多所致，与会者普遍认为，应当深化市场化改革，合理界定政府的经济角色。

　　对于下一步改革的总体思路，吴敬琏认为，应当是建立“好的市场经济”体制。为此，最重要的是推进四个方面的改革：

　　第一，进一步推进市场化的改革，铲除寻租活动的制度基础；

　　第二，切实转变增长模式，提高居民消费在国民收入分配中的比重；

　　第三，把市场建立在规则的基础之上，建立法治的市场经济，平等地对待不同的所有制经济；

　　第四，归根到底，中国还是要建立宪政民主体制。

　　建立“好的市场经济”，处理好政府和市场的关系是核心。世界上没有完全独立于政府的自由市场。市场化改革这枚硬币的另一面，本身就是政府重新界定自身权力范围及实施方式。界定良好，政府可以支持市场发展，反之则妨碍市场顺利运行。

　　正如长江商学院副院长王一江所言，要有一个好的市场，必须要有一个好的政府。在中国经济增长的过程中，在市场发挥作用的同时，政府也发挥了非常关键的作用，做对了很多事情，否则市场的作用和潜力不能得到很好发挥。

　　尽管研讨会并未明确提出“市场可能失灵，需要政府干预”，但与会者已经注意到，有些事情是市场不能独立完成的。例如，2007年诺贝尔经济学奖得主、普林斯顿高级研究所教授埃里克·马斯金的分析表明，仅靠市场力量不能解决好经济全球化带来的某些收入差距扩大问题，政府提供劳动培训以提升劳动力技能有助于解决全球化带来的收入不平等。实际上，政府干预的必要性在发达国家应对此次国际经济金融危机的行动中，已经有充分体现。

　　那么，好的市场化下政府主要应当做什么？与会者普遍认为，政府应重点提供公共服务，为市场经济提供支持。

　　目前中国实行的市场经济模式中，政府承担了相当多的资源配置职能。秦晓认为，中国应该从“发展型政府”和“公司型政府”逐步转变为“公共服务型”政府。

　　中国投资有限公司董事长楼继伟认为，政府工作应当成为促进和谐、公正的市场经济发展的正数，而不是阻碍市场经济发展。

　　北京大学国家发展研究院教授姚洋也认为，中国政府是生产性政府，如同一个公司，体现不出公共财政的特点，对中国的经济结构调整非常不利，应把生产性政府变成公共职能政府。

　　姚洋提出具体的实现途径包括：一是从公共财政公开化方面寻找短期突破口；二是促进党政分开，使党真正监督政府；三是增加民众政治参与。

　　与会者提及，应由政府提供的公共服务包括：司法、教育、医疗、社会保障、扶贫，等等。

　　与会者认为，在中国，合理界定中央政府与地方政府的关系，才能保证政府有效提供公共服务、才能处理好政府与市场的关系。

　　与会者认同，1994年后，中央政府与地方政府实行了分享税收的体制，这激发了地方政府发展经济的热情。分税制也导致地区之间更多的竞争，推动了经济发展，提高了地方的行政效率，这在县级政府层面尤为突出。

　　但是，与会者也认识到，经济分权中的某些设计缺陷，也使中国经济付出了巨大的代价：由于党政官员政绩考核主要基于经济总量和财政收入等经济指标，导致地方政府把追求经济增长当作终极目的，忽略了提供公共服务，甚至以破坏环境为代价发展经济；另一方面，不少地方政府的财力也不足以支撑其有效提供公共服务。

　　例如，世界银行高级经济学家黄佩华认为，中央政府拿到了大多数的税收，但是地方政府却承担绝大部分责任。教育、卫生、社保方面的投入不足和区域、和城乡差距不断扩大，就是其不良后果。美国加州大学圣迭戈分校教授罗杰·戈登教授也注意到，在中国地方政府对于提供社会服务方面的激励不强。

　　与会者提出的解决方案，集中在“中央政府提供更多的公共服务”，尤其是具有跨地区效应的全国性公共服务。

　　楼继伟指出，中国现有的地方分权模式亟需改革，财政和地方分权要有一个重新集权的过程。从世界各国的经验看，诸如司法公正、资源的交换、环境的保护，这些全国性公共产品必须由中央政府提供。在社会保障制度上，已经完成的省级统筹应较快地向全国统筹过渡。

　　黄佩华也认为，全国性的市场经济与中央承担更多的责任，提供更多的公共物品，才能为市场经济创造有效和谐运转的制度和政策环境。中国经济体制变化，已经改变了全国性公共物品内容的范围。

　　例如，她注意到，计划经济的时代，人口的流动比较少，很多公共物品其实是地方物品，现在已经不是了，现在人口的流量比较加速，养老已经有更大的外部性强。所以，中央和地方政府的支出责任应该修改。

　　为更好地界定地方政府职能、激励其更好地履行职责，香港大学教授许成钢分析了三种解决方案。一是重新设计地方政府的政绩指标，例如设计绿色GDP指标。二是减弱地方政府所要负责任的范围，所有跟市场有关的活动，都应该由企业去做，并且做到政企分开；会产生大量跨地区外部效应的非市场活动，应由中央政府负责。三是推进司法公正和新闻自由。上访制度有大量的信息问题、激励机制问题等无法解决，对策至少是提高地方的司法独立性。

　　与会者并未全面讨论公共服务到底包括哪些内容。但有与会者提及的产权制度与权利、自由问题，可以理解为广义的公共服务。

　　意大利博可尼大学经济学教授圭多·塔贝里尼指出，为产权提供较好保护的制度能够较快地推动经济发展；广义的道德，对于良性互动大有裨益。

　　哈佛大学教授雅诺什·科尔奈则在书面发言中，提及三类有利于市场经济的权利和自由。一是政治权利和人权；二是创业自由、市场准入自由和私人资产的保护；三是选择的产品和服务的自由。

　　增加改革动力、凝聚改革共识

　　既然未来的发展方向是深化改革，建设“好的市场经济”，那么目前是否有足够的动力和共识推进此类改革？从讨论情况看，不少与会者认为，市场化改革动力与共识堪忧。

　　一方面，中国经济近年来的良好表现，尤其是中国政府应对危机的强力措施推动中国经济快速企稳回升，使一些与会者担心削弱市场化改革的动力。在市场化道路上原地踏步、甚至退步。

　　清华经济管理学院院长钱颖一担心，政府在应付金融危机之中采取的一些短期非常必要、也是有效的措施可能扰乱人们的思想，让人们会将政府的一些短期举措理解为长期趋势，干扰了市场化改革的方向。秦晓则更明确地担心国企体制的改革从“国退民进”回到“国进民退”。

　　姚洋担心，许多人认为，“保八”成功，说明政府投资很管用，这可能导致盲目乐观。或许，这只是危机开始的时候。

　　在上述经济背景下，楼继伟认为当前最大的危险，是短期的权衡代替长期的机制建设，这一矛盾在社会保障制度的设立、城市化路径、资本账户如何开放等问题上表现得尤为明显。这或许可以理解为，这些领域的短期权衡的重点是着眼于短期内刺激消费和内需，以便抵消外需不振、维持经济快速增长，而非主要着眼于长期机制建设。

　　另一方面，不平等加剧是一些与会者担心市场化改革缺乏动力的又一个重要原因。

　　北京大学光华管理学院副院长蔡洪滨认为，不平等可能会削弱对进一步的改革的支持，最近几年对市场改革的公众支持已有下降迹象。蔡洪滨注意到，政府已提出要建立和谐社会，有两种方法得到了支持。一个就是人们所说的“朝左转”，例如有观点认为，中国需要左翼的政策拯救改革，另一个方法就是吴敬琏提出的“以进一步改革拯救改革”。

　　清华大学经济管理学院金融系主任李稻葵也指出，改革的社会基础实际上是非常脆弱的，这个方面主要是住房、医疗、还有教育。

　　面对这种形势，如何凝聚共识、推进市场化改革？

　　一方面，应当清醒地认识到中国经济增长面临的挑战，认识到只有通过好的市场化改革才能有效应对这些挑战。

　　招商局董事长秦晓断言，刺激经济快速反弹的猛药是有代价的。从短期看，它增加了“后危机”管理的复杂性，其中最为突出的，就是最终需求不足和产能过剩造成的通缩压力与流动性过剩引起的资产泡沫和通胀预期并存；从中长期看，长期失衡和粗放的经济增长模式进一步恶化。

　　另一方面，提出的市场化改革目标应当更加符合人民的普遍利益，也就是要通过改革实现受人民普遍欢迎的市场经济。

　　秦晓比较明确地阐述“社会主义市场经济”。在秦晓看来，所谓“社会主义市场经济”，市场经济是“底色”，社会主义是“特色”，在这个意义上讲“社会主义市场经济”就是更加注重公平、正义和和谐的市场经济。尽管公平、正义的内涵仍需进一步细化，但这是一个有益的探索方向。

　　李稻葵则提出了更具体的建议：必须进行深刻的住房改革。李稻葵认为，第一次房改给我们创造了很多增长的空间，带来了增长，但是如果不进行第二次改革，不完善第一次改革的话，不能为我们广大还没有进城的，即将进城的，或已经进城的买不起房子的居民，提供或者是廉租的房，或者是平租房，或者是比较这个平的价格买的房子。如果住房问题不解决，其他的改革、其他的政策都很难遵循，所以要夯实改革的社会基础，要夯实发展的社会基础。

　　中国国情下的最佳实践

　　在肯定应当推进“好的市场经济”的同时，一些与会者表示，其细节和最佳实现途径，应当考虑中国国情。

　　美国加州大学伯克利分校经济学教授热若尔·罗兰指出，一个适合于所有人的制度，并不是有效的，不要来破坏到目前为止促进了发展的一些因素，比如说绩效考核。罗兰认为，和其他国家进行的比较表明，中国政府的绩效考核有很多积极的方面，例如促进经济增长和市场发展，但如果没有其他补充性的改革，打破绩效考核这种自上而下的问责制，可能会破坏经济增长的动力。

　　香港中文大学校长刘遵义指出，司法独立、新闻自由等原则上是对的，但什么是最佳实践，需要小心。以司法独立为例，如果法官愿意被收买，不可能给他们太多的独立，而法官容易被收买目前是中国很多地方现在存在的问题。

　　新闻自由也是如此。很多新闻报纸，比如说在香港的一些报纸，认为扭曲新闻是有利可图的，并且可以不按照事实报道新闻，以此煽动人们的情绪。以这种方式办报纸，只是另一种形式的寻租。

　　刘遵义认为，要防止这些弊端发生，中国必须重建根本价值体系。这个价值体系应避免拜金主义。刘遵义指出，最近美国的最高法官已经作出裁决，公司以及工会，还有其他组织，可以花无限额资金来支持他的候选人，这是非常糟糕的决定，因为在这方面会对美国的民主和社会产生极大的负面影响，这就意味着资金可能支持思想占上风，即使这个思想并不正确。中国应该避免朝这个路径发展。

　　楼继伟在解释“为什么俄罗斯快速私有化是个灾难”时表示，在前苏联制度下，人们连所有人的权益概念都没有，私有化的结果当然是股权被集中到少数人手中。

　　即使科尔奈在介绍法国大革命的自由、平等、博爱观念，也不忘提醒，中国人应该铭记中国历史的传统，还有中国社会经济的具体情况。

　　国际经济学会主席青木昌彦的分析为中国推进“好的市场经济”提供了一种思路：随着市场不断发展、工业化不断发展，政府逐渐不再直接控制商业发展了，而是对于农业和其他市场不能发挥作用的有效解决的领域，可以进行一些补偿，进一步扩大经济的发展。换句话说，政府渐渐地扮演了一个仲裁者的角色。

　　青木昌彦认为，仅仅引入一个竞争性的选举体制，并不一定保证有一个理想的民主国家的产生。青木昌彦援引马克思主义关于经济基础和上层建筑相互关系的论述，认为引入自由即使是逐渐的自由，也可以逐渐地促进市场经济的发展。政治和经济的改革，应该是肩并肩进行，这与邓小平理论一致。

　　如何进行城市化

　　在后危机时代，城市化已经逐渐被视为解决中国居民收入差距过大、经济增长对外需依赖程度过高的重要手段。研讨会对城市化问题的讨论，可以视为“好的市场经济”的具体运用。

　　中央财经领导小组办公室副主任刘鹤在研讨会上指出，2010年“最为可喜的是，在推动城市化发展的问题上各方面终于获得共识”，城市化将是“中国短期宏观经济政策和未来中长期政策的重要结合点”。

　　中国社科院副院长李扬认为，今后中国的投资，应当由以工业化为主导全面转向以城市化为主导，此举会同时解决消费需求不足和居民收入增长偏慢等问题。

　　事实上，多数与会专家都认同进一步推进城市化是推动中国经济转型的重要举措。一方面，城市化水平的提高，意味着巨大的基础设施建设需求，有利于消化过剩的生产能力。同时，农村人口成为市民，也会带来对耐用消费品的巨大需求。

　　未来城市化的重要问题是，市场与政府在其中分别扮演何种角色？其中需要什么样的制度建设？与会者主要强调了政府的作用，因为提出的措施都需要政府来完成。

　　中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉指出，把农民工转化成市民，实现稳定的、完全的城市化，有两条路可以走。一是以均等的公共服务入手，实现社会保障覆盖、子女义务教育和升学等；二是降低农民工的落户门槛，降低购房面积要求，减少社保缴费年限等。

　　刘鹤认为，短期看有数项政策可以加快推进城市化。首先就是积极推进户籍制度改革和廉租房制度改革，让新一代农民工在城镇落户。

　　其次，要尽早规划和启动“城市网”公共工程建设，实现交通、通信等基础设施的一体化。

　　第三，要建立地方政府发债制度，适时推出不动产税，为城市化提供资金。第四，加快教育体制改革，加强基础教育，并完善劳动者培训制度。

　　专家称，也要谨防城市化的误区。在中国特殊的政治约束下，地方政府很容易把城市化理解为“土地的城市化”，而不是“人的城市化”，因此要警惕地方政府借机圈地，强化“土地财政”的弊端，侵犯农民土地财产权利。

　　天则经济研究所学术委员会主席张曙光则强调城市化中的产权问题。

　　认为“合理的土地产权制度是顺利推进城市化的重要条件”。以建设在农村土地上、向城镇人口出售的小产权房问题为切入点，张曙光强调，产权的实施能力取决于产权制度是否公正合理，是否适应传统地权规则。这是产权制度有效性和实施能力的基础。只有公正、符合传统习俗的地权制度和产权实施行为才能发挥应有的效力，而不公正的地权制度和地权实施行为必然遇到巨大的阻力和反抗，甚至寸步难行。即使政府凭借权力能够强制推行，不仅代价巨大，而且最后还不得不回到公正合理的轨道上来。

　　又一个里程碑

　　此次会议对市场化在中国的实践与前景进行了广泛而深入的探讨，但是仍有不少重要问题尚未得到充分解答。例如：

　　—在“市场配置资源、政府提供公共服务”条件下，决策者的一些政策意图应通过什么方式实现？例如，社科院副院长李扬认为，应当优化投资结构，而不是活生生的减少投资；楼继伟提醒，再过十年，我们人口老化非常快，因此目前投资的比例仍然应该高，积累财富以防老；国民经济研究会樊纲认为，降低企业储蓄率是改革的根本。

　　—政府与市场的边界或需进一步仔细界定。例如，维护宏观经济稳定，是否属于公共服务？

　　—既然市场经济及其支撑制度深受历史、文化、价值观的影响，那么钱颖一提出的三个问题值得进一步思考。（1）价值观是否普世。例如，有没有普世的公平观？（2）经济和社会规律是否普世？（3）中国特殊性在哪里？

　　—秦晓对社会主义市场经济的简单诠释，是一个有益的探索，但其中重要的问题，如何界定衡量公平的标准，并未得到充分阐述。实际上，“起点公平、规则合理、基本保障完善”之中，是否是和谐市场经济的三个必要元素？此次研讨会主要讨论了后两个元素。这个问题的答案与国情文化历史有关，影响到能否凝聚足够的改革共识。

　　尽管有上述问题待解，多年后回顾历史时，此次研讨会仍然可能被视为为中国市场化探索道路上的一个里程碑。但这绝不是终点。

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