中国NGO狭

    在当今中国，“NGO ”还不是一个被很多人知晓的名词。它的全称是“Non －governmental organization”，意为“非政府组织”，指独立于政府之外、不以营利为目的的自愿者的组织。

　　西方社会学理论认为，当国家体系中的政府不能有效地配置社会资源（政府失灵）、市场体系中的企业又囿于利润动机不愿提供公共物品（市场失灵）时，NGO 作为一种新的资源配置体制，弥补了政府和企业这两种主要的资源配置体制的不足。在这种意义上，人们把NGO称为与政府和企业相平行的“第三部门”（the third sector），或者将其组成的整体叫做“公民社会”（Civil society ）。而现代社会正是一个市场、政府和公民社会“三足鼎立”的社会。

　　在西方社会，NGO 名类繁多，包括妇女组织、社区居民组织、环保组织、人权组织等等，遍布社会的各个层面和角落，在调整社会关系、促进社会发展方面发挥着不可或缺的作用。

　　中国的NGO 是改革开放的产物，在整个20世纪80年代，社会团体呈现出空前的增长势头；进入90年代以后，中国政府认同了市场经济体制，确立了“小政府、大社会”的改革目标，经济体制转轨和政府职能的转变为民间组织的发展提供了较为广大的空间。据统计，到1998年底，中国的NGO 大约有87万个，日益成为促进中国走向文明和进步的重要力量。

　　相较于西方成熟的公民社会，目前中国绝大多数NGO 尚处于“婴儿期”，其生存和发展受到来自体制内外的多重制约，尤其需要社会各个层面的关注、理解和支持。本期《财经》就此专题作封面报道，其意即在于此。《财经》相信，中国NGO 的成熟和公民社会的形成，将是现代中国持续进步和发展的内在动力。——编者

　　6月7日，北京市郊延庆县井庄镇碓臼石村张瑞冬家里第一次用上了由太阳能供热的淋浴，“马上还有好几家都要装。”她告诉记者。

　　这个隐没在燕山山脉中的小山村，人均年收入不足2000元，全村学历最高的仅高中毕业，却因为“地球村”环境文化中心在此设立了一个环境教育培训基地，开始过上干净、美丽，甚至颇有些时尚的绿色生活。

　　“地球村”，从名字就可以想像出，这是一个环保组织。“我们从生活方式、行为方式和生产方式这三个方面来教育农民，改变观念和习惯，引导他们发展绿色旅游和绿色生产，既保护了环境又发展了经济。”“地球村”基地主任孙君说。现在村里的垃圾从源头开始，就按照干垃圾、湿垃圾、有害垃圾分类，然后由村里的保洁员统一收集并进一步根据垃圾的性质细分为生物垃圾、废纸、废金属、废塑料、废玻璃等等分别处理。

　　这个扎进燕山的“地球村”，只是中国近87万个民间组织中的一个。按照时下正流行的说法，叫做NGO （Non －Governmental Organization ，非政府组织），它们既非政府也非企业，在西方也被称为“第三部门”（the third sector），或者将其组成的整体叫做“公民社会”（Civil Society ）。

　　在中国，NGO 还不被大多数人知晓。许多人仅仅从“非政府”这三个字，就会产生很多莫名的联想——而这正隐喻了当下中国NGO 的生存状态。清华大学公共管理学院NGO 研究所所长王名说：“目前中国NGO 处境普遍都很艰难，整体上还处于萌芽状态。”

　　NGO 式生存

　　在确立了“小政府、大社会”的改革目标之后，中国NGO 才有了生存和发展的空间

　　相对于中国NGO 的纤弱，西方一些国家的NGO 却无所不在地发挥作用，承担着重要的社会职能。

　　20世纪上半叶的两次世界大战期间，西方就出现了很多类似国际红十字会的慈善救济组织和志愿者组织。二战以后，这些非营利组织包括妇女组织、社区居民组织、环保组织、人权组织等等蓬勃兴起，成为各国乃至国际上社会与经济发展的重要力量。根据美国约翰－霍普金斯大学萨拉蒙教授主持的对全球范围内41个国家（未包括中国）的研究，世界上几乎所有国家都存在着由非营利组织组成的庞大的非营利部门，这个部门的平均规模大约是：占各国GDP 的4.6％，占非农业人口的5％，占服务业人口的10％，相当于政府公共部门就业人口的27％。

　　在市场经济国家“小政府、大社会”的格局下，NGO 已经成为调节社会关系不可或缺的社会自治组织，政府部门和企业之外的大量空间，正是NGO 的用武之地。哈佛大学肯尼迪学院亚洲部主任Anthony Saich 在向记者介绍国外NGO 的发展路径时说：“很多政府已经认识到，政府常常在执行某些项目方面缺乏足够的能力，如果把它们交给NGO 去做，会做得更好。”

　　Anthony Saich 举了防治艾滋病的例子。“艾滋病在很多国家是个大问题，政府很难处理。因为很多原始的病源人群是妓女、性工人、吸毒者，他们从事的活动是非法的，很难让警察去帮助妓女和吸毒者，所以很多国家的政府把这些问题交给NGO 去办，这要比政府官员去办容易得多。”

　　孟加拉国政府曾经计划让95％以上的儿童都能接种牛痘，但依靠政府的力量，很多年仅完成了5％～10％，于是意识到政府既没有这个动力也缺乏基础设施来做这件事，因此求助于非政府组织，由它们来执行计划，最后达到了80％。

　　可是中国的NGO 却远没有这么神通广大。“中国NGO 才刚刚起步，它们是在经济体制转轨和政府职能转变的前提下发展起来的，在确立了‘小政府、大社会’的改革目标之后，中国NGO 才有了生存和发展的空间。”清华大学公共管理学院NGO 研究所所长王名说。

　　专门从事民间组织发展研究的世界与中国研究所所长李凡对中国NGO 的发展状况更有切身的认识。“中国的政府太强，社会太弱，国家给民间组织的合法空间太小了。”他说。

　　起步维艰

　　中国民间组织登记管理的两个主要法规《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》都规定，登记注册管理由各级民政部门来管，而日常性管理由业务主管单位来管。要求有一个“主管单位”是在中国成立NGO 遇到的第一重障碍

　　李凡的感慨并非凭空而来。中国NGO 短短的历程表明，它在从成立到发育到壮大的每一个环节，无不存在障碍。

　　要求有一个“主管单位”是成立NGO 遇到的第一重障碍。中国民间组织登记管理的两个主要法规《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》都规定，登记注册由各级民政部门来管，而日常性事务由业务主管单位来管，在成立登记时，发起人必须要向登记管理机关提交业务主管单位的批准文件。

　　有人形象地把找主管单位叫做“找婆婆”，而且法律对“婆婆”的资格要求很高：必须是“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织”才能成为社会团体和民办非企业单位的业务主管单位。根据分级管理的原则，成立一个全国性的NGO ，得找一个国家部委级的“婆婆”，其难度之大可想而知。

　　正因为这个原因，就不难理解像“地球村”这样一个典型的NGO 组织居然要和企业一样到工商部门去参加年检——“当时根本找不到主管单位，所以我们只好进行工商注册，这样在接受捐赠和纳税方面都会产生一些问题。”北京地球村环境文化中心副主任宋庆华说。

　　双目失明、两年来为成立一个残疾人维权中心一直在山东省沂南县与北京之间奔走的的陈光诚也是一肚子苦水：“民政部门、残联都去过，谁也不愿当主管单位。口头上他们讲这是好事，值得鼓励和发扬，但是要他们出函，就说要研究了。有的甚至要我们每年一次性交1万元作挂靠费。如果实在找不到主管单位，我们就只有寻求工商注册了。”

　　民政部法制办公室吴明主任对这一现象并不避讳，“作为民政部的工作人员，我听过很多社会上的知名人士谈到‘找婆婆难’的问题。”究其原因，他解释说，“根据国务院公布的‘三定’（定编制、定职能、定设置）方案，国务院部委并没有管理民间组织的职能。政府要精简机构，没有精力，没有人员，对社团的事情觉得管不了就相互推来推去，造成了现在的局面。”

　　在“黑户”和“商户”之间

　　在登记注册的三重束缚之下，很多NGO 要么借道工商做“商户”，要么暗渡陈仓做“黑户”，不得不放弃许多该有的权益，实在是很多志在公益人士的无奈选择

　　除了主管单位的制约，《社会团体登记管理条例》第十三条还规定，“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的”，登记管理机关不予批准筹备。被誉为京城四大绿党之一的“绿家园”志愿者代表汪永晨告诉记者，“从1996年成立至今，绿家园还没能登记注册。其实不止我们绿家园，很多环保机构都没有一个合法的社团身份，因为北京地区有一家官办的‘中国环境工作者协会’先注册了，所以其他同类的环保组织就不能再注册了。”

　　对注册资金的要求更是掐住了NGO 的咽喉。根据《社会登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，成立一个全国性社团至少需要10万元资金，而地方性的和跨行政区域的社会团体则需要3万元以上的资金。“要注册，需要很多钱，没钱就不能注册；而不解决注册问题，就没有人敢把钱捐助给你。”陈光诚一语道出了很多NGO 在注册和资金上的两难。

　　在登记注册的三重束缚之下，要么借道工商做“商户”，要么暗渡陈仓做“黑户”；而未经注册的NGO ，由于缺乏法律的保护，活动的范围和方式都受到很大的限制。不得不放弃作为一个合法的NGO 该有的权益，实在是很多志在公益人士的无奈选择。

　　加拿大驻华大使馆发展处主任诺恒立非常热心于中国NGO 的发展，他告诉记者，在加拿大登记成立NGO 非常简单：不需要主管单位，一群人自愿组织起来，有一个章程和一个管理机构（board of administration ），只需有很少的费用，就能够成立一个NGO.“政府是否想让公民社会发展，很重要的一点是有没有提供有利于非政府组织发展的环境：在法律上登记成立一个组织有什么要求，要求的复杂程度，有多少障碍。如果政府不想发展公民社会，在这个方面的要求会很高。”他说。

　　筹资困境

　　清华大学公共管理学院NGO 研究中心的《中国NGO 研究——以个案为中心（2001）》调查报告显示，几乎90％以上的中国NGO 每年支出额在50万元以下，只有不到2％的NGO 每年支出规模在100万以上

　　和成立过程中的艰辛相比，更致命的问题是缺乏活动经费。

　　“草根层的民间组织都存在资金问题，”环保NGO “自然之友”的张继莲说，“我们做项目的钱是专款专用，根据做的项目的多少，每年筹资大概只有四五十万，多的时候七八十万。但是对组织的后勤支持这一块，谁都不愿意掏钱，很多时候都是靠志愿者的热情自力更生解决问题。”

　　和一年筹资将近9000万港元的香港乐施会相比，“自然之友”的年收入可谓极少，然而这在整个大陆地区却已可列为高收入。根据清华大学公共管理学院NGO 研究中心提供的一份名为《中国NGO 研究——以个案为中心（2001）》调查报告显示，几乎90％以上的中国NGO每年支出额在50万元以下，只有不到2％的NGO 每年支出规模在100万以上。这从一个重要的侧面反映出中国NGO 整体在经济上的拮据不堪。

　　“草根组织都没有政府拨款，我们的钱主要是向一些外国基金会申请，福特基金会资助过我们一些项目，”“绿家园志愿者”代表汪永晨说，“还有一些环保教育的项目，比如生态旅游，都是算好了各种费用，由参加的志愿者自己付，没有一点盈利。”

　　同样，“自然之友”的项目经费主要也来自国外机构，“现在就有两家德国的基金会捐助我们做一些项目。”张继莲介绍说。

　　但在经济、文化、资讯欠发达的地区，这样的国际筹资渠道就很难找到了。位于石家庄的女性公益热线“心灵绿洲”创办人李婷提起此事满腹苦衷：“我们的热线在河北影响很大，从管理到运作都是非常正规的，就是缺资金，苦苦撑了三年，现在已经很难再走下去了。”她说，“要是在北京，情况会截然不同，因为有很多大使馆，有很多关心公益的机构，而且信息非常快，但是在石家庄，就不行。”

　　寻求国际社会的资助，并不是追赶时尚，而是基于现实的无奈。“争取国内资助要比国外难得多，我们的资金几乎100％是海外资助，20个捐助人中有芬兰、日本和德国等政府，也有民间组织和联合国发展署等等，”中国国际民间组织合作促进会秘书长黄浩明说，“在国内，个人捐款并没有一定的减税制度来鼓励，而在国外，你可以拿着有关证明在申报税方面给你减税。”他个人在1998年长江水灾期间，曾在五个不同场合捐出上千元捐款，但是没有得到一张正规的收据，也没有从税务部门得到一分钱免税。“我国有捐赠法但是很含糊，在实际操作中就算你拿着个人捐助的证明，税务也不承认。”

　　公众捐赠是很多NGO 重要的收入来源，比如香港乐施会在2000年的收入中，香港公众的捐款达7956万港币，占总收入的83.2％。而根据《中国NGO 研究——以个案为中心（2001）》，1998年我国NGO 的收入中包括会费、企业和个人的公众捐助平均不超过30％。

　　1999年6月，全国人大常委会通过了《公益事业捐赠法》，首次以法律的形式明确了对NGO 在内的社会公益事业的社会捐赠予以鼓励，规定公司、企业、自然人和个体工商户捐赠财产用于公益事业，可享受企业所得税或个人所得税方面的优惠；境外向公益性社会团体和盈利事业单位捐赠的物资，减免进口关税和进口环节的增值税。但民政部法规办公室吴明主任认为，“税收方面这些规定还很不够，比如企业所得税对捐赠有免税的规定，实际上不管捐多少，只能免应纳税款的3％。比如你收入100万，哪怕你捐了50万，也只能免3万的税。”

　　“中国的NGO 要使之壮大，一个关键问题是筹资渠道的畅通，要考虑一些税收改革，尤其是对捐助的企业要在税收方面给予优惠，这对于中国NGO 的长远发展是很重要的。”AnthonySaich 说。

　　五颜六色的NGO

　　中国的民间组织实际上根据民间性的不同，可以分为官办的、半官半民的，民间的组织等三类

　　相对于草根层NGO 跋涉于狭窄泥泞路上的艰难，中国NGO 的另一族——有着官方背景的NGO ——亦处在另一重困境中。

　　清华大学公共管理学院NGO 研究中心的《中国NGO 研究——以个案为中心（2001）》调查报告还提供了另一组颇耐人寻味的数据：在1998年的NGO 收入结构中，平均收入有49.97％是来自政府的财政拨款和补贴，远远高于来自于企业、个人、外国机构和政府等其他收入来源。

　　但是，进一步观察可以发现，这些政府资金流向有着强烈的亲疏之分。中央编译局副局长俞可平指出：“政府拨款和补贴的对象并不包括绝大多数真正的草根NGO ，而是有着官方背景的特殊的NGO ，这类NGO 包括政府创办的各种专业协会、行业协会和商会，还有一些学术研究团体也享受部分政府的拨款。”

　　记者了解到，这一类NGO 为数不少，大多数是自上而下的组织，一般是借助于政府的力量自上而下建立起来，或者干脆本身就是从政府体系中分离出来的相对独立的部分，与政府有着千丝万缕的联系。有些学者干脆称这种自上而下的社会组织为GONGO （政府组织的非政府组织）。

　　这样的民间组织不仅在经费上依赖于政府的财政拨款，在人事管理上也很难避免党政官员的渗透。几乎所有重要的社团组织的主要领导都由从现职领导职位退下来或由机构改革分流出来的原政府党政官员担任。以行业协会为例，很少由企业家来担任协会会长，而多由政府官员担任。比如中国工业经济协会第二届全国理事会的会长由前国家经委主任担任，上海市工业经济协会会长也由前市经委主任担任。

　　“中国的民间组织实际上根据民间性的不同，可以分为官办的、半官半民的，民间的组织等三类，”原民政部社团管理司司长陈金罗介绍说，“官办的社团，国家给编制、给资金，人员任免也由国家来定，在登记程序上也有特殊性，有些机构就免于登记或年检，在内部运作方面也相当行政化、机关化了。比如法学会就完全是按照行政机构来运作的一个社会团体。半官办的只给一部分拨款或者给一点启动资金，而草根组织则完全没有这些待遇。”

　　“从明显的官方背景和政府色彩到完全的私人性质，形成一个七色光谱，这是中国非政府、非营利组织的一个重要特征。”北京天则经济研究所所长张曙光评价道。

　　自治之难

　　NGO 的独立性要从三个方面来考察：第一，是否有社会公信度；第二，机构管理是不是自治的，能否独立决策；第三，财务是否独立

　　“我现在作任何决定，先得想到向妇联请示汇报，”丰台区利智职业技能培训服务中心的创办人肖培琳说，“在创办学校的时候，妇联对我很支持，贷款给我，还租给我一个地方。后来学校发展起来了，来的孩子也多了，我另外看中了一块地方，面积大，环境也好，租金也便宜，但向上面一请示，不同意，我只能放弃。”肖培琳的弱智儿童学校与妇联的关系正是当前NGO 与主管单位微妙关系的一个缩影。她的这种矛盾的心态，折射出中国NGO 在历史和现实中与政府解不开的千千结。在西方国家，NGO 和政府没有直接关系，有的NGO 可以接受一些政府委托的项目，有的可以接受政府的一些补助。但这些组织的内部活动，只要在法律容许的范围内，即使是反对政府的有关政策，政府也不得加以任何干预。

　　而像GONGO 这一类自上而下的社会组织，其内部已经相当地行政化。且不说来自政府的干预，于其自身在管理体制、行为方式等许多方面，依然承继着政府行政体系的一套。比如工商联、消协等行业管理协会，都有一定的编制并享有一定的级别，承担部分行政管理职能，其主要领导人享受干部待遇。由于这些特性，这些GONGO 要淡化其政府背景，转变成真正的NGO ，往往更需要一个缓慢而渐进的过程。

　　成立于1992年的中国国际民间组织促进会（简称“民促会”）是一个典型。说起民促会现在的独立和自治，秘书长黄浩明十分肯定，“我认为要讲独立性，要从三个方面来考察：第一，是否有社会公信度，对社会承担的事务能不能得到广泛的信任；第二，机构管理是不是自治的，有没有一个完备的决策机制，能否独立决策，会不会受捐助人及其他外界机构的影响；第三，财务是否独立。”

　　黄浩明认为，以此三方面来衡量，民促会堪称“独立”；而实现这一独立的过程，民促会用了六年时间。

　　1987年，国务院批准外经贸部下属的中国国际经济技术交流中心成立国际民间组织联络处（简称“民间处”），这就是民促会的前身，现在民促会的人员基本上都来自民间处，其职能也是从民间处剥离出来的。1992年外经贸部批准成立民促会，理事长由交流中心的主任兼任。1993年民促会正式登记，但是与民间处仍然是“一个实体、两块牌子”，双轨运行，财务上虽然分设两个账号，但是没有独立核算。在决策上也不可避免地沿用领导负责制，理事会等决策机构也只是形同虚设。直到1998年底民间处的全部职能下放给民促会，独立核算，民促会才迈出了彻底民间化的一步。

　　黄浩明秘书长强调说：“自治还要靠艰苦的长期的公信力的建设。拿一件小事情来说，每年我们要接待几百个外国人，如果来一个就去北京饭店，恐怕我们就什么都做不了了。通常我们都只是去吃面条，无论是国内还是国外来了人，都是吃面条，这样所有的捐助者都会放心，他拿来的钱不是给吃掉了。”

　　至于自下而上的草根组织，从一开始便和政府无甚瓜葛，从某种角度来讲，它们已经享有相当程度的自治。但是它们也存在另一个方向的问题：大量的草根NGO 处于不登记或转登记（工商登记）的状态。

　　这种状况使一些学者对于它们自治的稳定和健康产生了忧虑。“中国不登记的NGO 的数量要远远地大于注册了的NGO ，大量的非法组织因此而存在，而且非常活跃，实际上政府已经很难加以控制。这种控制与反控制对NGO 的发展来讲是不安全、不稳定的因素，对于政府的管理来讲，也很难有效。”世界与中国研究所所长李凡说。

　　指向良性互动

　　绝大多数NGO 影响政府决策的力量微乎其微。根据《NGO 研究2001》报告显示，全国只有不到20％的NGO 向政府提过六项以上的政策建议，而被采纳过六项以上意见的不到5％

　　“杨镇的政府官员对我们插手很不满，恐怕到现在还恨我们。”“自然之友”的会员李小溪笑着对记者说。

　　去年10月，李小溪经调查得知，顺义县杨镇镇政府准备对杨镇三街汉石桥水库旧址上的一块3000亩的湿地“开刀”，计划在湿地周围投资兴建一个20多亿元的“京东大芦荡休闲旅游度假村”，所有手续几乎已经办完，只待开工。她立即在报纸上发文呼吁保护这块湿地，得到了“自然之友”、“绿家园”等民间环保组织和媒体、个人的广泛呼应，并引起国家环保总局、北京市林业局等政府部门的重视。经过一番艰苦的斡旋，现在度假村所有项目中止，等待首都规划委员会的重新审批，北京市市长办公会也已专门开会研究，决定将这一湿地先行保护起来。

　　“这块湿地是北京最后一个‘肾’了，真没想到政府能给我们那么多支持，特别受鼓舞。”李小溪掩饰不住内心的激动。

　　李小溪的喜悦背后其实暗含了很多NGO 在游说政府、影响政府过程中深深的挫折感。

　　“我们从一开始就没有奢想过要影响政府。我们有过一次试图就河底硬化与政府对话，结果很失败。”“自然之友”办公室主任张继莲如是说，“像我们这样的草根组织要想影响政府的决策就像蚂蚁搬山，几乎是不可能的。我们从一开始制定的政策、实施的项目都是从老百姓需要出发，踏踏实实，真心实意，身体力行，点点滴滴地去做。”

　　只做“点点滴滴”的“自然之友”却被认为是对政府具有积极影响的NGO 之一。这多少是由于“自然之友”本身具有一定的精英性——不仅其创办人梁从诫先生是历史学家、全国政协委员，而且参与环保的一些志愿者本身文化素质和公民意识都很高。与其相似，由茅于轼等著名经济学家创办的天则经济研究所，也对国家经济政治等领域的政策都产生过较大的影响。

　　但是绝大多数NGO 影响政府决策的力量微乎其微。根据《NGO 研究2001》报告显示，全国只有不到20％的NGO 向政府提过六项以上的政策建议，而被采纳过六项以上意见的不到5％。

　　“NGO 对社会发展有没有影响是衡量公民社会成熟度的一个重要标准。”加拿大大使馆参赞诺恒立说。

　　在5月中旬由清华大学公共管理学院举办的第二届公共政策与管理国际研讨会“NGO 与公民社会”主题分会上，很多NGO 热切地呼唤政府的支持，中外学者一致敦促中国政府尽快在法律和政策层面上作出改进，实现NGO 与政府的良性互动。“对于中国NGO 的发展，需要和政府调整关系，主要是政府要承认中国NGO 发展的现实，把对NGO 视为异己的态度调整为将NGO 当成朋友，并使NGO 的活动合法化和积极化。”李凡说。

　　当然，也有积极的迹象出现。一些NGO 除了争取与政府在政策层面上的对话，开始在一些项目上与政府开展合作。“地球村”在碓臼石村建立环境教育基地就得到了当地政府的支持。“一方面把农村的环保做起来，另一方面引导农民发展绿色生产、绿色旅游，通过‘地球村’的知名度吸引游客，帮助这里的农民富裕起来，对此政府很感兴趣，从县、镇到村的领导经常和我们一起讨论基地的工作，还投资了几十万。现在我们和政府之间建立了良好的信任和合作的关系，对于基地的发展来说，这是最重要的。”“地球村”环境教育培训基地主任孙君感慨不已。

　　不能小看NGO 和政府合作蕴含的意义：这不仅帮助彼此更有效地实现各自的社会职能，而且增进彼此之间的沟通，促使政府对NGO 的态度逐步发生转变——由排斥到接纳，由否定到肯定，由压制到支持。

　　依稀可见的亮色

　　目前国务院、民政部等有关方面正在对非政治性的、社区性的民间组织是不是需要一个主管单位正在展开论证，基金会和民办非企业单位有可能首先突破NGO 的双重管理体制

　　就在5月中旬在清华大学举办的“NGO 与公民社会”主题会上，许多与会者呼吁：“现在中国有关NGO 的法律极不完善、政策也很不明确，这是NGO 在发展中遇到的首要的障碍。”

　　多少有些出人意料的是，这片板结的土地已经有了些许松动的迹象。

　　“前几天，我们和国务院的领导、法规司的领导在一起开了个会，专门讨论NGO 的注册模式问题。”“地球村”副主任宋庆华说。令她欣慰的是，“民政部的一些官员非常积极，一直在竭力推动，希望减掉主管单位这个环节。”

　　在世界范围内，“主管单位”可称“中国特色”。民政部法规办公室副主任吴明认为：“中国一贯把结社看成是结党营私，建国后也一直采取防范、限制的模式，生怕民间组织会出事。实际上结社自由能及时调整社会关系，对社会的稳定和发展都起了很大的作用，今后无论是搞实体上的法律，还是程序上的规范，首先要转变一味控制的观念。”

　　在结社法或民间组织法的基本框架下处理NGO 和政府的关系，是西方民主国家的基本思路。这些国家的法律明文规定了结社的条件，达到条件就可以办理登记手续，一般不需要审批。相形之下，中国民间组织基本权利的长期缺失实际上早就引起了官方的注意。“我们迫切需要构建一个民间组织的法律体系。现有法律只是对民间组织登记管理的行政程序作了规定，缺乏一个与宪法相衔接的民间组织的基本法，民间组织在实体上的权利、义务、地位和作用都还没有得到明确。”前民政部社团司司长陈金罗在一次有关NGO 法律环境的学术沙龙上说。

　　在尚无基本法的情况下仅有一个登记管理条例，在吴明看来，是立法程序出现了“倒置”，这是非常不合理的。“一般来讲，应先有一个位阶较高的对实体权利地位等等进行确认的法律，比如先有《公司法》规定公司的基本权利义务，再出台一个程序性的《公司登记管理条例》，这才顺理成章；现在社团管理没有结社法，而民间结社又很活跃，国务院出于行政管理的需要，不得已先出了一个登记管理条例，因此在实施过程中出了很多问题，无法解决。”

　　当然，关于结社的立法至今还只是停留在专家学者们的呼吁中，对NGO 的双重管理体制也没有根本性地摇撼，只是在登记管理制度方面出现了一些松动。据民政部法规办公室副主任吴明向记者透露，目前国务院、民政部等有关方面正在对非政治性的、社区性的民间组织是不是需要一个主管单位正在展开论证，基金会和民办非企业单位则有可能首先突破NGO 的双重管理体制。“拿基金会来说，现在我们正在考虑是否把它分成两种。需要向外筹集资金的基金会暂时不放开，还需要一个业务主管单位，而那些由企业或个人自己出资成立的基金会，恐怕没有必要去找一个主管单位。”

　　尽管正在进行的探索和试验只涉及登记管理制度，却是当下中国NGO 们惟一可见的一丝亮色。“中国的NGO 目前就像在狭缝中求生，取消了登记审批制，对NGO 可以说是一种解放。”李凡说。(载自《财经》2002年第13期)