中国NGO与政府的结盟

 
作者：胥晓莺   浏览次数：719    更新日期：2006-3-28 13:06:50   字号设置：[大中小]
近来，中国的非政府组织（NGO）与一些政府部门越来越多的并肩作战。政府的工作得到了民间的配合,中国NGO未来是否还能保持独立性？
一年多来，中国的许多非政府组织（NGO）和相应的国家政府机构的关系越来越亲密。
1月18日，国家环保总局叫停金沙江溪洛渡水电站等30个“严重违反环境法律法规”的大型建设项目，一时舆论惊呼“环保风暴”刮起。
当晚，民间环保组织地球村环境文化中心的主任廖晓义即连夜撰文《建立和谐社会的明智之举》，为环保总局此举击节叫好。1月21日起，各环保组织的网站和《北京青年报》、《新京报》等20多家主流媒体陆续刊登了一封由56个民间环保组织联名的声援信，对此次环保总局的查处行动“深为赞同”，并表示愿意成为政府“更紧密的合作伙伴”。
与此呼应，国家环保总局在一改弱势地位，“铁腕”执法的同时，对民间环保组织也表现出了脉脉温情。环保总局环境影响评价司司长牟广丰在接受《商务周刊》采访时表示，环保总局非常感谢民间组织的道义支持。此前，国家环保总局副局长潘岳更多次热情地把民间环保组织称为“同盟军”。
NGO组织与政府的合作深度与广度日益加大的另一个标志是，由国家环保总局主管的中华环保联合会4月22日将在北京正式成立，在它长达200多人的理事名单中，除了113位部局级领导，还有梁从诫、廖晓义、汪永晨等30多位民间环保组织负责人的名字，梁从诫更是与国家环保总局局长谢振华一起并列为副主席。
以独立身份呼吁政府、监督政府的民间组织与政府不断的牵手，这一连串事件引起人们对NGO组织未来走向的关注。
“同盟军”缘起 “怒江保卫战”
2003年8月26日，国家发改委在北京主持召开《怒江中下游水电规划报告》审查会。会议通过了在中国仅存的两条原生生态河之一——怒江中下游修建两库十三级水坝的方案。按方案，该工程比三峡工程规模还大，年发电量预计为1029.6亿千瓦时，是三峡电站的1.215倍。
这原本只是一次例行会议，却正是这次会议上一个微弱的不和谐音符，奏响了整个“怒江保卫战”的序曲。以该项目未经环境影响评估，不符合《环境影响评估法》为由，出席会议的环保总局官员坚决拒绝在报告上签字。而此时，距《环评法》当年9月1日正式生效还有5天时间。
会议间隙，这位官员拨通了他的朋友、环保NGO组织“绿家园志愿者”负责人汪永晨的电话。汪永晨后来回忆说：“我的朋友说，他在发改委开会，孤军奋战，‘环保总局一定要挺住’！”
这位官员的据理力争，感染了汪永晨和其他民间环保人士。“地球村”村长廖晓义在接受《商务周刊》采访时，连用“率真”、“激情”、“勇气”、“最可爱的人”等词语表达对这位总局官员的钦佩。持续关注和研究怒江事件的清华大学NGO研究中心主任王名教授也向记者表示，后来保卫怒江的行动之所以成功，“核心人物并不是汪永晨，而是这位官员”。
此次会议后，“绿家园志愿者”、“云南大众流域”、“自然之友”等多个环保NGO相继投入到“怒江保卫战”中。这些NGO组织大量通过媒体和网络，开展讲座、论坛等形式，积极向公众宣传怒江大坝的情况，取得了社会的广泛关注。国家林业局高级工程师沈孝辉还在2003年“两会”期间，成功地将反对提案提交给全国政协委员和全国人大代表，将意见传达至中国的最高权力机构。
这个时候，过去常常各自为战的各环保NGO的联合也空前加强。2003年11月，“第三届中美环境论坛”在北京召开，200多位活跃在全国的环保NGO代表参加，会议议题最后在“绿家园”等组织的扭转下，也转向了讨论如何保护中国最后的生态江——怒江。
联盟军的队伍还扩大到了海外。2003年11月底泰国举行的世界河流与人民反坝会议上，参会的“绿家园”、“自然之友”、“绿岛”、“云南大众流域”等中国民间环保组织为宣传保护怒江，在众多场合奔走游说，最终60多个国家的NGO以大会的名义联合为保护怒江签名，此联合签名最后递交给了联合国教科文组织，联合国教科文组织为此专门回信，称其“关注怒江”。
与此同时，官方的国家环保总局也马不停蹄，召开一系列怒江流域生态调研和专家论证会。2003年9月3日、10月20－21日，国家环保总局分别在北京和昆明召开两次专家座谈会，以云南本地专家为主的支持派和以北京专家为主的反对派进行了针锋相对的较量。在NGO组织发起的带来巨大社会反响的活动支持下，建设派和反对派的天平不再呈现一边倒的局面。
2004年2月，就在双方僵持不下之时，温家宝总理对国家发改委上报国务院的《怒江中下游水电规划报告》亲笔批示：“对这类引起社会高度关注，且有环保方面不同意见的大型水电工程，应慎重研究，科学决策。”
一度如箭在弦的怒江项目暂缓实施，怒江的命运终于在政府环保部门和民间环保组织的联手扭转下拐了一个弯。
NGO开始影响政府决策
“‘怒江保卫战’是中国环保NGO发展的重要拐点。NGO组织的意见影响了政府公共政策的决策过程。”王名教授对《商务周刊》说，此前的中国民间环保组织活动多局限在环境教育等边缘领域，“放鸟、种树、捡垃圾”老三样，而反对怒江建坝属于公共行动，在世界上也属于NGO活动的前沿领域。
王名认为，“怒江保卫战”初战告捷，最大的启示就是NGO组织在政府内部找到了基于理念共识的合作伙伴。“要影响政府的公共决策，如果没有政府部门内部的支持是不可想象的。”王名说，“虽然政府内部也有支持水坝和支持环保的不同声音，但打个不恰当的比方，那是‘人民内部矛盾’。”
“地球村”负责人廖晓义则认为，从始至终，“他们也没想过不与政府部门合作”。据她介绍，“地球村”自1990年代成立至今，从一开始的垃圾分类、植树，到后来的绿色社区、空调节能，和最近的绿色列车项目，都离不开政府部门的支持，而合作的对象则广泛的包括环保、林业、民政、奥组委，甚至铁路、旅游等部门。合作让廖晓义越来越认识到，项目的推进离不开政府部门的支持或认可。
去年夏天，“地球村”等6家民间环保组织发起了26度空调运动。“太难了。”廖晓义说，“我们十几个人一家一家上门去谈，联系了上百家宾馆饭店，最后只有十几家支持我们。”
但到了冬天，节能空调的运动被北京奥组委采纳，廖晓义兴奋地看到，项目进展势如破竹。2004年11月15日，奥组委召开80多家星级酒店经理参加的见面会。今年1月，这些酒店的室内空调陆续调低一度，节能宣传卡也被送进房间。有很多客人看了节能卡，还在原有基础上又主动调低一度。
相对于NGO的主动态度，清华大学NGO研究中心教授邓国胜认为，政府的环保部门以前是比较忽视NGO作用的。
廖晓义承认，这主要是因为那个时候NGO的力量还太弱小。“合作是种能力，不只是愿望。”廖说。
中国的草根环保组织诞生在1990年代中后期，现在比较有影响的“自然之友”、“地球村”和“绿家园”分别成立于1994、1995和1996年。诞生之初，NGO组织就遭遇了注册难、资金少等困难，发展一直缓慢。
但2000年后，随着政府体制改革和NGO自身的努力，民间组织成长迅速。2001年11月，在京召开的中美民间环境组织合作论坛发布消息：中国环境NGO已超过2000个，参与者数百万人。最大的民间环保组织——“自然之友”的会员人数目前已经超过了10万。
民间环保组织通过广泛联络媒体以及NGO之间的相互合作，力量不断壮大，社会影响力也日益增强。NGO涉足领域也从传统的老三样向政策倡导转变，北京昆玉河改造、动物园搬迁，紫萍铺、杨柳湖、锡洛渡水坝建设等项目，都能看到他们奔走呼吁的身影。四家环保NGO组织的负责人梁从诫、廖晓义等，还被北京奥组委聘为环保顾问。
环保总局扩权
对NGO从忽视到联合，另一个关键因素是政府环保部门自身希望发出大声音的需要。
长期以来，环保部门在政府内部处于弱势地位，面对各地政府发展经济的重大项目，环保部门根本无力发出反对的声音。国家环保总局副局长潘岳在掀起环评风暴的当天，也曾对新华社记者表示，“很多人把环保当成摆设。比如环评本来是很多项目审批程序的前置手续，可一些政府与项目负责人却把它放在最后。放在最后，就是把它当成审批时盖的‘橡皮图章’，甚至发展到连最后一个手续都不理了。”
环保总局显然不愿充当“花瓶”、“摆设”的角色。《环评法》颁布以来，据知情人透露，国家发改委的环境司和环保总局在环评的审批权界定上并不十分明确。环评风暴以前，发改委在项目审批的话语权远远超过环保总局，现在，环保总局的行动显然是想依法从发改委那儿分权。
潘岳对分权的说法也并不讳言。他曾对记者说：“对于这次叫停30家违规项目，有人说是环保扩权，环保为了部门利益。那么，环保该不该扩权？它扩权好不好？”
无论是为了分权还是为了环保事业，当环保总局准备发力的时候，却发现自己力不从心。面对强大的经济部门，环保总局的规模和力量堪称“渺小”。即使从人力上，据总局环评司司长牟广丰介绍，国家环保总局只有200多人，而美国联邦环保局有3万多雇员。
“前两天开会讨论要不要搞环评听证，到最后也没讨论出结果。”牟广丰无奈地说，“理论上不搞不行，但我们人力有限，一年搞几次听证，其他很多工作都顾不上了。”
在这种形势下，寻求“同盟军”成了环保总局自然的选择。潘岳在“环保风暴”当日接受媒体采访时也再次强调同盟军的作用。“建设项目数量庞大，仅靠政府去监管显然力不从心。”所以，“要通过环评和‘三同时’制度建立一个平台，作为联系和团结媒体、学者、人大、政协、NGO、公众等，发挥同盟军的作用。”“三同时”制度系指《中华人民共和国环境保护法》中提出的预防环境污染的设施与主体工程要同时设计、同时施工、同时投入使用。
在今年年初接受本刊专访时，潘岳提到了环境保护中“群众行动主义”的观点，他指出：“没有公众参与就没有环境保护。”（见2005年1月5日《商务周刊》第1期《潘岳：朝着和谐公平的社会前进》一文）。环境保护最需要社会动员，而这方面，NGO有着天然的优势。“绿家园”对本刊介绍，他们的一个小会员，从3岁起参加活动，今年11岁了，坚决不用一次性杯子。
“这么细的工作政府很难照顾。只有NGO，可以把环保理念输送到社会每一根毛细血管的末梢。”“绿家园”的负责人汪永晨说。
日益强大又一直主动谋求与政府合作的民间环保组织，成为了环保总局最得力的编外力量。通过保护都江堰反对紫坪铺水库、反对北京动物园搬迁等一系列事件的磨合，环保总局日益发现NGO在从下而上的社会动员、媒体造势等方面有着独特的优势，而这些正好是政府部门触角伸不到或者不方便参与的领域。到了怒江事件，双方的分工合作已达成某种默契。
 
惺惺相惜的环保“发烧友”
2005年3月3日，北京地球村文化协会的办公室里，“村长”廖晓义转动着手中的玻璃杯，对《商务周刊》记者说：“有时候真没觉得有什么政府非政府之分，我们都不过是一群环保‘发烧友’而已。”
廖晓义的话道出了合作达成的另一个重要契机——政府官员与环保人士之间基于共同理念的私人友谊。
廖晓义谈起环保总局的一些官员时充满了感情。她一次和潘岳参加一个大学生文化节的启动仪式，潘岳在仪式上给大学生们讲勇气的重要性。讲他在《中国环境报》当记者的时候，为了披露滇池污染，承受了巨大的压力。
“当时我和潘岳还接触不多，觉得很吃惊，他不像一个局长，就像一个社团的学生领袖，浑身都是激情。”廖晓义回忆到。
1月18日，当廖晓义听到潘岳刮起环评风暴的时候，很为他个人承担的压力担心。“但是我理解他的想法，人一生总要做一些有勇气的事吧。”廖晓义说，“虽然当时工作很忙，还是连夜写了文章对他们表示支持。一方面我们有配合环保部门工作的责任，另一方面，也确实是受这些官员勇气和热情的感染。”
她说：“从某种意义上来说，他们的工作比我们更难。”
环保总局环评司牟广丰司长也告诉记者，他和梁从诫、汪永晨、廖晓义等人都是非常好的朋友，有着10多年的交情。
据牟广丰回忆，1996年“自然之友”成立不久，“当时文化书院那边不让挂靠，机构岌岌可危。而且从事的都是看鸟、种树、捡垃圾的工作，我替他们着急，希望能提供一些实质性的帮助。”
当时牟在环保总局政策法规司工作，正在起草第四次全国环境会议文件。“我在起草宋健同志的大会总报告时写了三句话。”时隔10年，牟司长清晰地向《商务周刊》复述，“这段时间，出现了‘自然之友’这样的社团。对于提高社会的环境公德，树立社会的环境意识，起了良好的作用。各级政府对所在社团组织，应大力支持，积极引导，鼓励其健康发展。”
“当时点了‘自然之友’的名字，梁从诫问我这样写行吗？我说试试吧。” 牟广丰自豪地说，“结果一次次修改，这几句话也没有被删掉，宋健同志就在国务院召开的全国环保会议上宣读了这份讲话。”
随后，国务院出台了名为《关于保护环境若干问题的决定》的第31号文件，这是国内第一次以国务院决定的形式承认非政府组织的地位。
因此，有环保人士尊称牟广丰为“中国环保NGO之父”。而他本人则对《商务周刊》表示：“差不多算个催生婆吧。”
王名认为，政府官员与NGO领袖的个人魅力和亲密关系，是双方顺利开展合作非常重要的前提，“在这种合作中，当事人把非政府组织作为一个平台，但这个平台并不是非有不可的。是因为这些人的活动，这个平台才有了意义”。
NGO的初衷：独立性
个人色彩浓的特征同时也是合作隐含的问题。“现阶段，政府和NGO还都是精英治理，领导人的见识和交情直接影响合作，合作并没有形成制度化。”王名说。
廖晓义十分羡慕国外更加成熟和制度化的合作方式。据她介绍，在国外，环保部门和民间组织经常一起共事，“像在美国，环保局要钱，经常需要民间组织去国会吆喝，而一旦环保部门拿到钱，又会给民间组织去做具体项目。他们之间又合作又监督，简直相依为命”。
汪永晨也告诉记者，她去德国考察，广泛看到NGO竞标、政府买单的合作方式，80%－90％的环保NGO都会获得政府提供的资金。
另一方面，据廖晓义介绍，国外政府环保部门与NGO组织之间，人员也常常相互流动，“有的人在民间组织比较活跃，就有机会到政府部门任职；也有人在政府部门工作一段时间后，又带着他们政府的经验到民间组织来工作”。
目前，中国的NGO与政府的合作领域还相当有限。据王名介绍，国外成熟的NGO专业性都很强，在人权、环保等领域，联合国很多重要的公约、草案都出自NGO之手。“政府支持我们做的，还主要集中在公民教育和一些具体的环保项目，但我们还有很多不能做的领域，没有承担起NGO的监督政府的职能。”廖晓义说。
虽然还有很多重要的领域有待突破，但不代表可为的领域就不重要。对于NGO来说，加强自身的能力建设比等待制度改革更实际。廖认为，“要努力成为政府的专业伙伴，某个领域的专业户，不然就没有对话的能力。”
而牟广丰司长却认为，NGO的定位应该是代表普通老百姓。“不能要求NGO成为专家，也不可能都成为专家。”他说，NGO只要能代表民意，从公民的角度根据常识作出一个基本判断，就好像国外的陪审团，“而不是代表官意、代表决策的任何一方或者代表专家，这都不是NGO的正常定位。”
这也涉及到人们关心的另一个问题，NGO应该是独立的第三部门，和政府交往过于频繁，会不会有损NGO的独立性，最终被政府招安？
清华大学NGO研究中心邓国胜并没有这种担忧：“独立性越强，NGO才越有能力与政府合作，如果NGO丧失了独立性，政府也不会与他们合作了。”
廖晓义也向《商务周刊》强调：“独立性主要是合作中对NGO原则的坚守，而不是对合作本身的逃避。”