慎思熟慮的民主行政

內政(研)092-007號 中華民國九十二年五月九日
May  9, 2003
慎思熟慮的民主行政
內政組特約研究員 許立一
摘  要
本文旨在探討慎思熟慮的民主行政之內涵，將焦點置於其所蘊含的兩個核心概念：社會公正與公共對話之上。論述的進行分為如后的幾個部分：首先，界定社會公正的意涵；其次，說明何以應將社會公正作為公共行政的核心價值；再者，闡述公共行政在公共對話中的規範角色與功能；進而說明，公共行政人的實務行動與公共對話的關係；最後，透過此次台灣SARS疫情，反思當前行政主流論述的限制，指出亟需發展慎思熟慮的民主行政文化。
關鍵詞：公共對話、社會公正、慎思熟慮的民主行政、市場導向的治理。
前  言
頻繁的選舉以及中央執政權的政黨輪替並未將台灣帶向優質的民主生活，反之，由於公民政治文化未臻成熟，使得政客嘩眾取寵、濫開選舉支票、劃分族群以意識型態鞏固票源等不負責任的作為，有機可趁，已令台灣的政治逐步走上民粹主義的道路。進而，在公共事務的決策與運作方面，處處可見激情的政治語言和動作（例如政客之間的口水戰和民眾挑戰公權力的抗爭行為），卻不見對於公共議題的理性對話，更不見對於歧見包容忍讓的涵養。事實上，民主政治的真諦絕不僅止於建立開放性的定期選舉制度，民主政府的回應能力也不應僅是以滿足選民的短期利益為指標，亦即，民主政治更應重視「質」的考量。西方的政治學者近來亦提倡所謂「慎思熟慮的民主政治」（deliberative democracy）[1]，主張民主政治應該培養以利他精神為基礎的公共價值，以及更重視公民對於公共事務的參與（cf. Bohman & Rehg, 1997），此正是台灣迫切需要建立的政治文化。職此之故，本文旨在探討公共行政在發展慎思熟慮的民主政治文化之過程中，應該扮演的角色及其可以發揮的功能，而將焦點置於此一政治文化的兩個核心概念——公共價值以及公民參與之上，作者主張公共行政應以社會公正（social equity）為核心價值（公共價值），並將促進公共對話（public dialogue）作為實踐前述價值的過程（公民參與），作者稱之為「慎思熟慮的民主行政」（deliberative democratic public administration）。
壹、社會公正的意涵
一九七○年代崛起的新公共行政（The New Public Administration）（cf. Frederickson, 1980; 1989; Marini, 1971），將捍衛社會公正視為公共行政的重要使命之一，而於一九八○年代提出之黑堡宣言（Blacksburg Manifesto）亦延續此一基調（cf. Wamsley, 1990: 20），並且把重新界定「公正」一詞的概念意涵，視為美國第四次的社會革命[2]之精髓所在（cf. Wamsley et al., 1990: 32, 34），可見社會公正在新公共行政的理念之中（包含黑堡宣言）實應位居核心地位。換言之，新公共行政學者眼中的民主行政，就是將社會公正視為重要的價值主張之一，本文與之採取相同的立場。以下本文將闡述社會公正的意涵，首先敘述與社會公正息息相關之各種平等（equality）的概念，其次釐清公正與平等二者的關連性。
一、各種平等的概念
社會公正包含平等的觀念，但社會公正並不等同於下列所述的各種平等之概念，在某些情況下為了達成社會公正的理想，甚至可能違背某些平等的原則。不過，在許多的情況當中，平等確是達成社會公正的基本前提，而且平等有多種不同的概念意涵，其中部分是達成社會公正狀態的基礎，因此社會公正與平等息息相關。下文中將先引介各種平等的概念，作為說明社會公正意涵的基礎。
學者H. George Frederickson（1990: 230-231）根據Douglas Rae（1989）等人的研究，認為平等可以細分幾種不同的概念意涵，而這些平等的原則或觀念經常見諸於公共行政的各種施為當中。作者根據前述學者的研究，將之再行分類為「結果的平等」（equalities of consequence）與「機會的平等」（equalities of opportunity）二大類，於本節中先行分別闡釋各種平等的意涵。
（一）結果的平等
結果的平等意味著其概念意涵所指涉的是確定狀態，而不是對未來狀態的預期，亦非強調過程。結果的平等可細分為三種不同的概念，茲分述如后。
1.簡單的個人平等（simple individual equality）
簡單的個人平等是結果平等的原型觀念，意即其它形式的結果平等之概念皆由此一觀念進一步發展而成。所謂簡單的個人平等強調，人無先天的階級不平等，例如印度的種性階級制度或是性別的歧視，即屬先天的不平等；社會亦不應容許後天的階級不平等，例如古代許多社會中普遍存在的奴隸制度，許多奴隸乃因家庭經濟因素自願賣身為奴，此屬後天性質的不平等。簡單的個人平等之概念在現代的公共事務運作中，體現於各種政治制度的設計以及行政施為當中，舉例言之當代民主社會所採行的一人一票以及每票等值的選舉制度，就是簡單的個人平等概念的最佳寫照。
2.分割的平等（segmented equality）
所謂分割的平等意指，在同一個領域或層級當中的每一個個體皆受到平等的對待，但不同領域或層級之間則是存在著不平等的差異性。舉例言之，現代社會之中農業成為經濟上的弱勢，因此許多國家制訂優惠於農民的政策，使農民與其他行業的從業人員所負擔的稅賦有所不同，但所有農民都受到相同稅賦標準的對待，此即所謂分割的平等。再者，所有的層級體系都反映著此種分割平等的情形（Frederickson, 1990: 230），例如軍隊當中所有的陸軍上校都領取相同的基本待遇[3]，而某家民營企業當中的一級主管的底薪也都相同。據此，所謂之同工同酬，其實就是分割的平等之觀念的體現。
究其本質，分割的平等亦可謂為系統性的或結構性的不平等，因為它將社會分割為不同的層級領域。進而，屬於相同層級領域中的個體獲得平等的待遇，但不同層級領域中的個體所受到的差別待遇則顯而易見。此種分割的平等之概念對於公共政策與行政施為頗為重要，因為公共服務的提供往往根據分割平等的基礎為之。舉例而言，政府實施低收入戶救濟政策，規定每月每人平均收入不滿最低工資之家庭列為低收入戶，一律補助每人三千元，每戶補助人數以四人為上限。剖析上述例子可以發現，此等政策對於符合接受補助之資格者即所謂低收入戶，採用同一標準（每人給予三千元、每戶以補助四人為上限）給予補助，一律平等對待之。但若就此政策將非低收入戶與低收入戶作一比較，則二者在此一政策中所受的待遇顯然不平等，亦即只有符合資格的低收入戶，始能享有補助金，而一般的家庭則無此待遇。上述的低收入戶與非低收入戶的差別待遇肇因於制度結構（制訂公共政策使政府對低收入戶的補助成為一種既定的制度），因之其亦謂為系統性或結構性的不平等，此在各種公共政策與行政施為當中舉目可見。
3.區隔的平等（block equalities）
前述之簡單的個人平等以及分割的平等實質上均屬個體的平等，意即它們所涉及的單元為個人。然而，此處提及之概念——區隔的平等所涉及的是介於團體之間或次階級之間的平等課題。舉例言之，美國最高法院在一八八九年的Plessy對Ferguson一案中做出判決，認為鐵路運輸公司可以將黑人與白人的座位予以隔離，只要他（她）們受到平等的待遇即可。此一判例所蘊含的概念便是區隔的平等，其比較分析所受待遇是否平等的單元為團體或社會當中的次階級，並非個人（Frederickson, 1990: 230）。
然而，此種區隔的平等太過於向集體傾斜，以致於在某些系絡當中將之適用於個體層次時，個體所受到的待遇可能並不平等，因而此一概念在某種程度上，可能違背本文主張之民主行政所應具備的社會公正之價值。舉例言之，美國於一九五四年時，便在Brown對教育委員會一案中做出判決認為，種族隔離的教育政策意味著不平等的待遇。在本判例中，美國最高法院所採取的原則為簡單的個人平等而非區隔的平等（Frederickson, 1990: 230）。
（二）機會的平等
機會的平等所指涉之內涵並非一種確定的狀態，它所強調的乃是過程和可預期的未來，但並不保證結果一定平等，以下說明之。
1.期望機會的平等（equality of prospect opportunity）
所謂期望機會的平等意指，人皆擁有相同的可能性以達成其所欲達成之目的。舉例言之，兩個人欲競爭某一個職位，在期望機會平等的情形之下，他們如願的機率相同。而在公共行政實務上，純粹的期望機會之平等的例子並不算多，美國在越戰時，曾採取抽籤徵兵的措施，即屬期望機會平等之個案（Frederickson, 1990: 231）。
2.手段機會的平等（equality of means opportunity）
其次，手段機會的平等乃是根據期望機會的平等之概念發展而成。所謂手段機會的平等意指，在相同的條件之下，所有人達成其目的的機會相等；它與期望機會的平等之不同處在於，此一概念中還包括了對於「特定條件」的強調。續就前引之兩人求職的例子而言，二人欲競爭某一職位，如果他們的資格或才能相當，那麼他們獲得該一職位的機會也就相同（Frederickson, 1990: 231）。此例在手段機會的平等之概念下，加入了二人「資格或才能相當」此一條件，與期望機會的平等有所不同。
與期望機會的平等相反的是，在大多數的行政施為當中，多可見到手段機會平等之原則的採行。以我國兵役制度為例，國防部根據體位訂定兵種員額分配之原則，每一種體位所分配之兵種員額並不相同，例如甲等體位較多海軍陸戰隊的名額；當役男完成體位判定之後，再依據體位分組抽籤，體位相同之役男對於適合該體位之兵種有相同的中籤機會，此即具相同資格和才能者其機會相同，是為手段機會的平等觀念之體現。
社會公正乃是以上述各種平等概念為基礎，進一步延伸與修正而成的觀念。社會公正之所以謂為平等概念的延伸與修正，乃是因為某些平等的原則並不能改善社會中弱勢者的情境，導致依據某種平等概念所做的行政施為，甚而促使了強勢與弱勢者之間的差距更大。舉例而言，依據簡單的個人平等概念，政府對每一位年滿六十五歲的老人發放相同金額的福利津貼，不論其經濟地位如何皆一視同仁。然而在政府的預算有限的情形下，一視同仁地發放老人津貼，使得政府難以對貧窮老人給予較多的援助，對於其困境的改善並無太大助益。再者，政府規定領有養老給付或退休金者不得領取老人福利津貼，但有些老人雖未領有養老給付或退休金者家財萬貫，而某些雖領有養老給付或退休金者卻一貧如洗，若按照此等原則發放老人福利津貼，豈不是政府的政策促使前述二種人的貧富差距更為懸殊？
由前述所舉之例子可知，平等的概念可以作為行政實務的依據，但其未必導致一種良善的結果，故有論者主張以社會公正彌補平等概念此一方面的不足。是以，社會公正一方面以平等概念為基礎，另一方面又試圖彌補平等的不足之處，所以作者稱社會公正乃是平等概念的「延伸」與「修正」。抑有進者，如果將社會公正與平等作一比較，則各種平等的概念相對而言乃是行政施為的原則，而社會公正則居於更為高層的指導價值之地位。換言之，在具體的行政實務當中，某一行政施為依據某種平等觀念行之，可能符合社會公正的價值，也可能違背社會公正，而本文作者認為公共行政應促使社會達成符合社會公正價值的平等狀態。因此，本文闡釋了各種平等概念的意涵之後，以下將進一步論述社會公正作為公共行政之核心價值的意義。
二、社會公正的意義及其與平等概念的關係
以下將先引介美國公共行政學會對於公正一詞所做的定義，作為本文所強調之行政論述的核心價值——社會公正的基調；其次，釐清公正與平等的關係，並舉例說明二者為目的—手段之關係。
（一）公正一詞的定義
一九八一年美國公共行政學會（American Society for Public Administration, ASPA）出版了一本《專業準則、倫理工作手冊暨公共行政人員的研究指南》（Professional Standards and Ethics Workbook and Study Guide for Public Administrators），在其中專業倫理一節中，曾對平等和公正作了如后的定義：
所謂平等，意指某甲相等於某乙；而所謂公正則是意指，調整資源分享俾使某甲相等於某乙（cited by Frederickson, 1990: 229）。
由上述觀之，平等和公正二詞的意義並不完全相同。申言之，公正一詞包含了平等的概念，它也是一種平等的狀態（所以要稱公正為平等也無不可），但公正與平等的不同之處在於其乃是一種透過刻意的干預措施以調整原有差距，所形成的平等狀態。現行的諸多社會安全政策與弱勢救助制度，可以說是意圖補救個人原先的不平等狀態，使之調整至較為平等的狀態之行政施為，而此所達成之平等即可稱為公正，是以公正一詞比較具有關懷弱勢的傾向。舉例而言，某甲與某乙二人能力相同，皆有機會獲得某大學的入學許可，此為平等（即前述手段機會的平等）；但某甲家境清寒無法支付學費，而某乙則無此顧慮，此時政府若有助學貸款或低收入戶學費補助等政策，則可協助某甲順利入學，此即符合前述公正一詞的意義——進行資源分享的調整時，促使某甲相等於某乙。
根據前述公正的定義可以發現，以社會公正為核心價值的行政論述，如新公共行政及其後續發展出來的黑堡宣言，實遠遠超越了多元主義或公共選擇理論所重視的社會平等之概念，亦即以社會公正為核心價值的論述取向，必然與傳統公共管理和新公共管理（The New Public Management）大為不同[4]。多元主義和公共選擇理論，都強調著競爭與機會平等的理念，例如多元主義主張社會應包容各種價值，公共政策是各種價值競爭後的均衡狀態；其次，公共選擇論以經濟學中的市場理論為基礎，其中所蘊含之競爭的觀念自不待言（cf. Dye, 1992: 26-28; 39-42）。前述兩種政治理論都蘊含著競爭的觀念，競爭意味的是機會的平等（尤其是符合期望機會的平等之觀念），但無視於參與競爭者原始條件的差異所可能造成之結果的不平等。因之在某些特定的情境之下，公共行政根據此等理論基礎所從事的作為，無法建構一個良善的社會。換言之，社會當中的弱勢者與強勢者彼此競爭，而公共行政如果只著重於維護機會的平等，其實等於暗助強勢者居於競爭優勢，在表面上是一視同仁但在實質上卻是偏私於強勢者，至於此種競爭的結果則往往是弱肉強食。以社會公正為核心價值的行政論述，便在於修正前述的弊病。
（二）社會公正與平等的關係
社會公正與前述的平等概念息息相關，但作者認為，前者相對於後者而言，前者應該居於更高的層次，亦即社會公正所揭櫫的是一種規範性的理念、一種指導性的價值，而平等則可視為達成社會公正的各種手段。換言之，社會公正作為一種理念，意味著它試圖達成某種理想的境界，而在此一過程中必須運用各種平等的原則進行資源的分配，但也經常違反各種平等的原則。
公正不僅不等同於機會平等（尤其是期望機會的平等），其也未必僅追求結果的平等（特別是簡單的個人平等）。誠如前揭老人福利津貼之例，政府一視同仁地對一定年齡以上的老人發放相同金額的津貼，此似為一種結果的平等（簡單的個人平等），但卻不是公正理念所欲追求的目的。公正所強調的是透過資源分配的調整，使人們獲得平等的待遇，因此為了修正人們彼此之間原有的差異，原始條件較差者甚至可能獲得較多的資源。是以，從個人所獲得之資源多寡的角度觀之，符合公正理念所進行的資源分配，頗有可能違背結果的平等之原則。舉例言之，依據公正的觀念，政府在發放老人津貼的政策上，應採差別待遇的設計，對經濟較為貧困者所發放之金額應該高於經濟情況較富裕者，以修正他（她）們之間的差距，使之漸趨平等。
從以上的論述，作者欲更進一步地精緻化公正的意涵，而提出以下兩點看法：第一、公正包含著平等的概念，但它是一種在調整差距的前提下，追求更為長遠之平等狀態的規範性理念；是以，第二、公正相較於平等，它的層次更高，因此平等可視為是達成公正此一規範性理念的手段。就第一項看法而論，以前述老人福利津貼的政策為例，公正作為一種追求更為長遠之平等狀態的理念，它不滿足於資源分配所帶來之短期的平等（如凡年滿一定年齡的老人皆能獲得相同的津貼），而試圖以差別待遇達成縮短貧富差距的情形，其最終的理想為消弭貧富老人經濟地位上的差距。貧富差距不復存在，也是一種結果的平等，但相較於第一節所列之各種結果平等的觀念，公正所追求的顯然是較為長遠的後果。其次，就第二項看法而論，公正相較於各種平等的觀念，它居於更高的指導價值之地位，為了達到公正的理想，其過程可能必須運用各種平等的觀念作為資源分配的原則，例如依據老人的經濟條件給予不同的福利津貼，其實是一種分割平等的觀念之運用；至於相對於未能享有福利津貼的國民而言，所有符合該項政策的標的人口（一定年齡的老人）所得到的待遇，正是依據區隔的平等之原則所造成的結果。再者，透過差別待遇試圖縮短貧富差距以臻最終的平等狀態，則是一種機會的平等觀念之體現。職此之故，公正與平等觀念之間的關係，乃是一種目的與手段的關係，公正是一種規範性的理念，而各種平等的觀念則是達成前述理念的手段。
貳、公共行政應以社會公正作為核心價值
以上釐清了社會公正乃是一種規範性的理念，並且說明了它與各種平等概念乃是目的與手段的關係，確立本文所謂之社會公正的意涵。而本節將闡釋社會公正所蘊含的道德特質與公共性，作者認為它的此種特質有助於將社會從利益競逐的分裂狀態，轉化成為休戚與共、相互包容的命運共同體。因此，以社會公正為核心價值的公共行政，其所有的施為將能夠以建構良善的社會為目標，不僅僅止於利益和資源的分配，而此亦為本文所提倡之慎思熟慮的民主行政之精髓。
一、社會公正可以彌補經濟效率的不足
在傳統的公共管理以及市場取向的新公共管理之導引下，公共行政強調決策、系統分析、作業研究等管理科學技術的精進，效率（在有限的經費下使公共服務的提供達到最大的程度）以及經濟（在既定的服務品質和數量上追求最少的成本）幾乎成為公共行政最主要的價值。然而，在此一價值觀的主導之下，社會當中的不公正（inequity）（以下簡稱不公）和不正義（injustice）（以下簡稱不義）之弊病，無法成為公務人員或行政理論家所正視的核心課題（他們所重視的是如何提升公共服務的經濟效率），乃是理所當然之事（Frederickson, 1990: 228）。舉例言之，儘管美國的憲法明示法律之前人人平等，然而盱衡一九六○年代的美國，社會當中仍然充斥著肇因於種族歧視所導致的不公與不義，但當時的美國卻未對改善此一弊病有什麼突出的作為。因為當時的重點在於致力提升公共行政的效率。
反對將經濟效率作為公共行政的核心價值之學者如Frederickson就主張，除了效率和經濟之外，應該將社會公正做為公共行政的第三個支柱（the third pillar）。他指出，公共行政所提供的服務，可以既有效率而且又符合經濟的要求，但是效率和經濟卻無法解決以下的問題：優越的管理是為了誰？為誰而有效率？為誰而符合經濟的要求？（Frederickson, 1990: 228）換言之，政府總是輕易地假定公民皆能夠獲得平等的公共服務，因而使得公共行政流於只顧及服務傳輸技術的精進（追求手段的經濟效率），卻未能深思其服務的內容是否符合民眾所需，甚至對於社會當中不公和不義的弊病視而不見。
職此之故，Frederickson認為，強調社會公正的觀念可以彌補公共行政只重效率和經濟之不足。進而將之作為公共行政的核心價值時，將使得公共行政蘊含價值偏好、組織設計的偏好、以及管理風格的偏好等多重特質，茲臚列如后：（1）社會公正強調政府服務的平等；（2）社會公正強調公經理人計畫執行與決策的責任；（3）社會公正重視公共管理的變遷；（4）社會公正重視對於公民的回應性（responsiveness）而非公共組織的需求；（5）社會公正著重於公共行政的研究途徑和教育，其特色在於科際整合、應用性、與問題解決取向，並且傾向於發展周延的理論（Frederickson, 1990: 228-229）。
二、社會公正的哲學基礎及其道德關懷傾向
學者Frederickson（cf. Frederickson, 1990: 230）和Michael Harmon（cf. Harmon, 1981: 86-89）皆認為，美國政治哲學家Rawls的《正義論》（A Theory of Justice, 1971）一書中，所提出之正義的原則乃是社會公正的展現。Rawls提出的正義原則，分為兩個部分，茲臚列如下（Rawls, 1971: 60）：
第一，每一個人對於基本的自由，享有與他人相同的權利。
第二，社會與經濟的不平等，以如下的兩個原則予以調處：（1）合理地促使每一個人皆能獲利；（2）地位與職位向所有人開放。
Rawls認為以上的兩項原則，適用於社會的基本結構，它們導引了權利和義務的賦予，並且約束社會與經濟利益的分配。首先，在第一項原則方面，就實務上的應用而言，即公民的基本自由權，諸如言論自由、私有財產權、法治之下的人身自由權等，此些權利皆應基於第一項原則獲得保障，亦即在一個正義的社會當中，公民對此享有平等的基本權利（Rawls, 1971: 61）。
其次，對於第二項原則，Rawls又稱之為差異原則（difference principle）（cf. Rawls, 1971: 75）。關於此一原則的應用，Rawls認為應將之用於收入和財富的分配以及組織的設計之上，在權威、責任或指揮鍊（chains of command）中運用差異。他指出，收入和財富的分配無須平等，但必須使每一個人獲得利益，但在此同時，權威的地位（positions of authority）和指揮的職務（offices of command），應讓所有人皆有機會擔任。因此在實務上，人們可以透過職位對所有人開放此一原則，促成社會和經濟上的不平等，進而促使所有人皆能獲得利益（Rawls, 1971: 61）。
由上述Rawls的正義原則觀之，第二項原則（差異原則）對於財富分配的看法，實為本文所稱之社會公正的概念。首先在差異原則的第一項次原則方面，以不平等的社會安排，使每一個人皆能獲得利益，此意味著對於社會中的弱勢者予以特別的關照，使之在社會與經濟資源的分配過程中，實際上可能獲得比強勢者更多的幫助（cf. Frederickson, 1990: 230），以彌補弱勢者在初始條件上的不平等所導致的不公平。按Rawls所提之主張，他認為在利益重分配之後，沒有任何人的處境因此變得更差，而社會中的最劣勢者其處境卻因此變得較以前更佳，此種重分配才是所謂的正義（Rawls, 1971: 75-83）。根據Rawls的觀念，Harmon為公正作了以下的註解：「….公正並非絕對的平等，除非有充分的理由讓人相信〔此種〕平等是公平的（fair）[5]或合理的（reasonable），是以公正的概念提供了社會正義此一理念一個重分配面向的實務基礎，而Rawls的差異原則就是關於此一觀念的論述」（Harmon, 1981: 87）。舉例言之，年滿六十五歲之老人一律發放每月五千元的福利津貼是一種平等，但此種平等並非公正，因為它不能使最劣勢者變得較以往更好。換言之，不論經濟條件優劣一律發放相同的津貼，並沒有改變優勢者和劣勢者的差距，所以相對而言最劣勢者並未因此獲得比以往較佳的處境。
其次，差異原則之第二項次原則主張，將權威的地位和指揮的職務對所有人予以開放，更有助於前述弱勢者獲得最大利益之原則的達成（cf. Rawls, 1971: 61）。作者認為，將正義論中的差異原則，置於行政實務當中思考，更能凸顯以社會公正為核心價值的民主行政之優點。舉例而言，政府中的職務向所有的公民開放，那麼社會中的弱勢族群有機會因此進入政府服務，並且在公務人力政策規劃時考慮制定優惠於弱勢族群的規定。誠如我國政府保障殘障人士加入公職服務的名額、舉辦殘障人員特考、並開設輔導考試的班隊等，讓有意進入政府服務的殘障人士接受輔導並參加公職特考。當這些殘障人士進入政府服務時，又可以參加升等考試獲得晉升的機會，待其升遷到某個層級時，他（她）們可能有機會參與殘障福利政策的規劃，此時他（她）們可能因為比較瞭解殘障人士的需求，而更能夠為殘障人士的福祉做出較為體貼的規劃、為其創造更多的福祉。
剖析前述例子，政府職務中保留殘障人士的名額、舉辦殘障特考、開辦輔導班隊等，皆屬差異原則的第一項次原則（不公平的財富分配使所有人獲利）；其次，政府中的職務向所有的公民開放、參加升等考試晉升為決策和規劃職位，則可謂為差異原則的第二項次原則（所有職位向所有人開放）；最後，當殘障人士參與政策規劃，為殘障人士謀取更大的福利，則凸顯出Rawls所言之：差異原則的第二項次原則對於第一項次原則之助益。所以，學者Frederickson認為，Rawls正義論的差異原則，實可謂為社會公正之概念的哲學基礎（cf. Frederickson, 1990: 230）。因為誠如前述，社會公正就是一種透過調整差距的方式（干預）使人們趨於平等的觀念，而Rawls正義理論的差異原則所提倡的正是此種觀念。
透過以上的論述與例子的補充，可以發現基於社會公正之價值所擬定的政策，其結果可以促使社會不再朝極端的「弱肉強食」之傾向發展，而蘊含著人文色彩與道德關懷的特質。事實上，本文採取了與學者Frederickson和Harmon一致的觀點而認為，Rawls的正義理論可以為社會公正的概念提供良好的後設敘事（形上學基礎），以Rawls的觀念為基礎，那麼社會公正的性質為何？套用政治經濟學中的概念，社會公正具有濃厚的財富「重分配」的意味，而就日常用語而言它則充滿了所謂「扶弱濟貧」的意味，或是從道德哲學的角度觀之，社會公正乃是利他主義的展現，是以綜合而論，作者認為社會公正具備道德關懷的特質。並且，由於它所具備的道德關懷之特質，將有助於公共行政發展良善的社會，職此之故，本文主張欲建構慎思熟慮的民主行政應以社會公正為核心價值。
除了道德關懷的傾向外，社會公正還具備另一項特質——公共性，以社會公正作為各種行政施為的核心價值，正是使公共行政回歸「公共」本質的起點，亦為建構良善社會的基礎。以下將剖析社會公正所蘊含的公共性。
三、社會公正蘊含的公共性乃是建構良善社會的基礎
學者Harmon所建構之公共行政的行動理論以主動—社會的自我（active-social self）之人性觀點（1981: 41-42）、面對面的境遇（face-to-face encounter）（1981: 28-31）以及互依性（mutuality）（1981: 80-86）作為基本的命題，勾勒出公共行政的系絡以及內涵，進而導引出公正乃是行政施為所追求的價值（1981: 86-90）。主動—社會的自我、面對面的境遇以及互依性所勾勒出之公共行政的系絡為我群關係的性質，而Harmon視此種我群關係（we-relation）為公共性的基礎，截然不同於在方法論的個人主義（methodological individualism）之下的行政論述所採取之「公共乃個體之總和」的觀點（多元主義和公共選擇理論皆屬此一觀點）。抑有進者，在Harmon的眼中，公正乃是植基於前述我群關係所發展出來的價值，作者認為公共行政以此種公正為其核心價值，當使得人們更具命運共同體與利他的意識，應為建構良善社會的根基。
首先，Harmon認為人性本質應為主動—社會的自我，所謂主動意味著人具有自主思考的能力，不僅止於對環境的刺激被動地做出反應而已，所以他（她）也會對現狀有所反思進而改變現狀；但同時人的行動也是社會性的，因為人們的行動往往指涉著他人的行動，特別是與公共行政有關的行動處於公共領域當中，更具有此種特質。其次，根據行動的主動—社會之特質，Harmon認為行政施為發生在面對面的境遇當中，而此一概念具有相當濃厚的規範色彩，意即公共行政因此而充滿著關懷他人、相互理解彼此處境的意味。申言之，在面對面的境遇中的公共行政所採取的方法論是詮釋理論的互為主體（intersubjectivity）之觀念，行政施為不只是法令規章的執行以個案的處分而已，而行政人員與人民充分理解對方立場和困境以及一連串想方設法解決困境的「互動、互助過程」。所以，公共行政不應是多元主義所理解的利益角逐的均衡過程，亦非公共選擇理論所認知之供（政府）需（顧客）交易的關係。最後，基於前述面對面境遇的互動過程，人們之間將產生一種互依性，因為彼此基於理解對方處境的心態而相互詮釋對方行動的過程，涉及了同理心（empathy）的作用，涉及了情感的交流，進而產生如同Schutz之現象社會學的我群關係（Harmon, 1981: 40-41; cf. 盧嵐蘭譯，1991），其意涵遠非利益競爭和交易關係所能比擬。
基於前述的看法，Harmon進一步提出，公共行政所應追求的正義應是公正，而不是功利主義式的正義原則（cf. Harmon, 1981: 86-90）。而植基於互依性的社會公正所展現出來的公共特質是：以社會公正作為核心價值，在公共事務的運作場域當中，個人或集體的行動，其包容互助的性質先於競爭與利益結盟、儘管不免自利的動機卻不忘體諒他人的處境。事實上，深究Harmon的觀點可以發現，公共性本身已然與道德關懷的特質密不可分；或者可謂，就Harmon的論述觀之，公共性本身即是一種道德關懷，而其具體內涵就是公正。職此之故，作者認為，公共行政以社會公正為核心價值正是使得公共行政之所以為「公共」行政的原因，而社會公正當中所蘊含的利他精神，正是建構良善社會的重要質素。
參、公共對話是實踐慎思熟慮的民主行政之要素
作者認為，缺乏以社會公正作為核心價值的民主政治，可能導致社會陷入利益競逐、弱肉強食的分裂狀態。然而，人民對於公共事務缺乏實質的表意空間和決策參與，自然無從理解並且感受他人的處境，更無法對公共議題產生真確的認知，因此難以促使社會公正的實現。以台灣當下的政治運作型態為例，政客經常為了吸引選票而蓄意地誤導和操控民眾的認知，致使在許多情況之下民主已然演變成為民粹，諸如近日來台灣在SARS的防疫過程中，某些地方政府的民代甚至行政首長，竟然帶頭抗爭，試圖阻止醫療廢棄物以及病患進入當地，正是極為明顯的民粹傾向，而此種公共決策品質低落以及實質的公共參與之貧瘠所導致的不良效應，極有可能是以社會整體的長遠利益為犧牲品。是以，實踐慎思熟慮之民主行政的要素之一就是真誠與實質的公共對話，而此一機制的建立與維繫亦屬公共行政的重要使命。以下將闡述公共行政在公共對話當中應扮演的角色，重點在提倡一種規範性的理念；其次，本節將指出，公共對話在實踐慎思熟慮的民主行政的過程中所能夠發揮的功能。
一、公共行政在公共對話中的地位與角色：規範性的論述
以下將從規範性的角度，闡述公共行政及其人員在公共對話的過程中所處的地位以及應該扮演的角色。
（一）公共行政與有效的參與
公共行政在公共對話中的重要性，在於創造有效的參與，而其之所以能夠達成此一使命，依照學者Orion F. White的看法，其原因計有如下數端（cf. White, 1990: 232-233）：
第一，公共利益為公共行政人員所擔任之職業與志業提供了基礎，亦即，公共利益是公共行政人員職業的內在意義。所以，公共行政人員的行動必須取向於公共利益。因此，促成各種利益訴求進入公共對話之中，成為公共行政人員擔任其職務之成敗的判準。
第二，公共行政人員的職業，在憲政體制當中居於臣屬的地位，公共行政人員並不擁有獨斷的權力，他（她）們採取的所有行政行動，必須顧及憲政體制中所有的三個部門——行政、立法、以及司法。此種臣屬地位，使得公共對話所需要的開放性獲得強化。
第三，行政過程所處理的事務具有具體性和即時性，因此White認為，公共行政人員必須直接面對社會過程中生理和道德的雙重面向。換言之，公共行政人員面對具體事件時，必須做出適當的裁量，而與社會參與者發生直接的關連性。舉例而言，公共行政人員在處理受虐兒童的具體個案時，他（她）們經常必須做出兼顧生理（兒童的生命安全）和道德（家庭倫理）面向的社會抉擇。
第四，公共行政做為一個正式的制度系絡，提供了卓越的實驗性場所，其能夠修正語言的模式，以降低組織的不理性。換言之，公共組織必須顧及廣泛和深層的利益，教導人們如何談論以及傾聽他人的言談，創造適當的溝通方式。公共機構能夠正當地尋求執行語言的技術，以促進公共對話的過程。
（二）公共行政的內涵應為民主的精神治療活動（democratic therapy）
學者Linda F. Dennard（1996）認為，公共行政應該從事民主政治的精神治療活動。她的觀點有助於補充White所提出的參與模式，彰顯公共行政在公共對話過程中的重要地位。首先，Dennard闡釋了民主的精神精神治療之意涵如下（Dennard, 1996: 316）：
第一，所謂精神精神治療（therapy），在希臘文中意指服務。此處將公共行政的運用精神治療的喻象，有助於我們想像一種服務的行動，以孕育民主的關係，並且能夠傳達一種社群責任的共享意識。亦即，精神精神治療不但蘊含著任務取向，還包括了維繫和更新政治文化的意義。
第二，民主的精神精神治療將公民視為人（person）（而不是非人化的個案），而身為人的公民，其能夠並且應該致力於他（她）自身的發展。
第三，精神治療的重點不在於評價而在於同理心（empathy）。它關注於社會關係的整體，在其中人們彼此相互連結，並將焦點置於變遷和革新的過程，而不是權力關係或角色的確證。
第四，蘊含服務內涵的精神治療，重視意義但不是為公民創造意義。精神治療的作為透過有益於個體成熟化（maturation）的意義，促使公民自我發現。經由此一過程，公共行政人員得以與他人以及其所服務的環境，產生人性化的連結關係。    其次，Dennard歸納了民主的精神治療之特質，分別從以下的面向予以闡述之：
1. 以自我發展為民主的責任
民主的公共行政人員，除了擁有技術能力之外，還應該是一個自我覺醒的人，其能夠理解並深切體認人性的本質。因此，要求公共行政人員摒除他（她）們的人格（即非人化的假定），並不恰當。如果在公共對話的過程中，排除了公共行政人員個人的參與，根本不可能實踐民主政治，因為，在此過程中，他（她）們無法體驗自身的意義。透過對於民主政治的參與獲得自我的發展，意味著公共行政人員可以從中發現，公共服務的意義蘊含著濃厚的責任感以及對於公民的關愛（Dennard, 1996: 317）。
2. 經由個體彰顯整體
重視社會整體的前提是，必須認知政府及其公民之間的界線，本質上乃是一種人工的創制（artifact）。換言之，每一個個人透過關係和更大領域的關係與承諾產生連結。因此，對於某一個個人的服務，能夠對更為廣泛的領域造成變遷，此種效應遠超過線性思考所預期的結果。共善（common good）遠較具體的、特定系絡的目標更為廣泛，其以促進每一個個人的利益，或透過利益的連結關係之方式，彰顯社會整體（Dennard, 1996: 317-318）。是以，公共行政在公共對話中所扮演的角色，就是要彰顯此種社會當中的關係性，彰顯因為此種關係所產生的承諾感，最後使共善或公共利益得以實現。
3. 實踐民主的權威 White嘗言：
「有效的參與需要權威，有效的權威需要參與。其二者乃是一種辯證性的互補關係，此一辯證關係乃是構成整體的核心。最重要的是，它促成了人類的發展，就我的觀點而言，此為個體、社會、和政治生活的根源」（White, 1990: 232）。進而，Dennard亦指出：「民主權威的實行乃是，透過傾聽所有公民暢言其所當言，從而灌輸他（她）們具有影響力的意識，並協助他（她）們發現其自己的價值和目的。只有在公共行政人員願意傾聽時，與公民的對話才能具備真誠的性質。而當公共行政人員在任何人性的交流過程中，真誠地傾聽各種面向的聲音時，對話才會具備民主的特質。如果公共對話能夠形成一種新的空間，在其中，分歧的社會要素得以與意義和目的產生互動，此一公共對話始有意義。然而，此並非意味著尋求一種平等的底線或共同的利益，而是意指對話應該不論利益和角色，將人們視為連結在一種創造新的社會空間、新的個體本質之過程當中」（Dennard, 1996: 318）。
抑有進者，Dennard指出，在公共行政當中，實行民主的權威意味著，政策層級的管理者，應該多傾聽於基層的行政人員。而且，政策的執行程序不應成為基層人員實行民主的絆腳石。舉例而言，民主行政的實務應該增加基層行政人員與公民互動的時間，而不是藉由政策結果的管理達成此一目的，或是透過計畫的評估去理解有意義的人性過程所產生的作用（Dennard, 1996: 318）。易言之，Dennard的觀點是，所謂的民主行政，應該重視公共對話遠甚於計畫的控制，傾聽公民的心聲遠比科學的政策評估還要重要。不論是計畫控制或是政策評估，總是令人有隔靴搔癢的感覺。高層的官員傾聽下屬的聲音，而基層的官員傾聽百姓的聲音，如此構成了實行民主權威的路徑。
此外，Dennard認為，公民也應該獲得授能，掌控社群發生的事物。據此，Dennard指出當今盛行的民營化措施，並不能使公民獲得授能，卻只是將政府的責任移轉給私人部門承擔。同時，民營化的措施，亦使民主的政府失去了最重要的公民信任。欲扭轉此一劣勢，必須倚恃公共行政做出具有自我意識的作為，即政府自詡在民主政治中扮演重要的角色，個別的行政人員必須時刻為民主的政府辯護，他（她）必須正視並且致力於孕育公民的人文氣息（1996: 318-319）。
4. 將公民視為公民
官僚體制為了尋求達成程序性的社會公正，而為公民設定的某種標準，但是，由於公民通常無法符合此種標準，並被視為是行政上亟待解決的難題，此即將公民非人化的病象。抑有進者，前述將人非人化的傾向，亦使得公共行政人員窄化他（她）們自己改變環境的潛能，將自己視為達成任務的工具（Dennard, 1996: 319）。然而，公共對話所需要的是具有公民意識的公民，他（她）具有自主性以及個別差異性，誠如White所言，個體作為潛意識和意識動能流動的場域，在社會當中展開行動，並與他人構成關係。所以，公民不應該只是一個被界定的資格，或是在政策當中非人化的標的人口而已。職此之故，對於公共對話的重視，亦是希望在治理過程當中，重新尋回公民的意識。在公共對話的過程中，公民並非追求自我利益的顧客，而是誠如Dennard所言：「他（她）們（指公民）也許更傾向於關愛、憐憫、傾聽、以及包容」。因此，Dennard進一步指出，公共行政對於公民所應該抱持的態度是：「今日公共服務之主要的評價標準應該是，深切的關愛、尊重、以及無條件的接納所有的公民」（1996: 320）。
5. 感受公民的疾苦
Dennard認為，以自由的人文主義之基礎所建構的公共行政，其主要的作為在於透過有效的資源分配，試圖減輕公民所承受的疾苦。而前述的抱負本身，並不意味著將公民的疾苦視為毫無意義。舉例言之，如果我們無法從公民的貧窮當中獲得一些經驗，那麼就等於排除了個人和國家從這些經驗中獲得發展的機會。未能感同身受人們的疾苦，而僅將之視為統計數字或分類範疇，勢將導致公共行政人員與其自身的感受（feelings）異化的惡果。前述非人化的途徑只會降低行政人員感性能力，卻不能和民主的關係產生連結的作用。易言之，如果一個公共行政人員或公民不能夠體會自身的感受，不能表達憐憫、厭惡、或沮喪的情緒時，那麼他（她）們將與人性的過程脫節（Dennard, 1996: 321）。
在公共行政當中，此種與人性過程失聯的現象，被理性的方案取而代之。理性的方案基本上是一種以遙控的方式，嘗試掌握所有情勢的企圖，然而，政府因此剝奪了公共行政人員對於公民懷有的豐富情感，並且也剝奪了公民對於政府的同理心。然而，誠如Dennard言道：「有時候，就〔公共〕服務的精神而言，公共行政人員所能夠做的最有力的事情，就是感受另外一個人所承受的痛苦」（Dennard, 1996: 321）。將公共服務注入精神治療的意義，其實就是要求公共行政人員，擔任一個能夠感受公民疾苦的服務者。在公共對話的過程中，如果不能以感受他人疾苦的方式理解參與者的訴求，有效的參與勢必難以達成，其結果可能仍會淪為簡單的多數決。或是，淪於新公共管理所採取的市場途徑，僅將公共行政視為交易型態之顧客需求的滿足，卻無視於那些未經組織和未被表達的疾苦，在市場競爭當中遭到邊緣化的現實。所以，感受公民的疾苦對於公共對話的意義非凡，誠如Dennard所言：「它（以民主的精神治療為基礎的公共對話）是一種可以使文化和政府，透過公民的經驗獲得成熟的途徑」（Dennard, 1996: 322）。
6. 公共行政人員的反身自省
Dennard認為，傳統上公共行政的論述和實務，使得公共行政人員不能質疑關於其所扮演之角色的深層問題。例如，我們為何採取作為？人性的本質為何？政府的目的是什麼？什麼是倫理的行為？我個人在民主的過程中所扮演的角色為何？他指出，如果我們讓公共行政人員能夠質疑上述的問題，那麼其必能獲得個人的自我發展。同時，他（她）們可以透過哲學思維、歷史的修練，與人性的過程重新取得連結。因而，在此種觀念之下所發展出來的公共行政，乃是由深切地涉入人性意識的人們所組成，而這些人性意識的展現，包含了多元文化的藝術、音樂、詩詞、哲學、以及政治，它們皆致力於回答關於生命的問題。並且此種觀點之中，亦蘊含著政府及其人民之間動態的交流，持續地推動民主和人性同時向前發展（Dennard, 1996: 322）。綜合而言，公共行政人員的反身自省，對於公共對話過程中的民主發展至為關鍵。此一自省的過程，即O. F. White在提出參與的理念類型時，所強調之自我覺醒的假定（cf. White, 1990: 197），其不但能夠促成公共行政人員的自我發展，也有助於釐清公共行政的作為以及政府的目標，進而在公共對話的過程中，可以避免行政的獨斷導致公民表意的機會遭到剝奪。
二、公共對話在追求慎思熟慮的民主過程中之功能
學者Joy A. Clay特別針對公眾—制度的過程（public-institutional process）進行深入地探討（Clay, 1996: 92），而所謂公眾—制度的過程意味著，治理乃是公民對於制度的參與以及在其中互動的過程，也就是一種公共對話的過程。Clay指出，公眾—制度過程（即公共對話）對於治理具有以下的意義：（1）在公共制度及其政策次級系統當中，做為意義協商的重要途徑；（2）在公共制度當中以及制度之間建立關係；（3）使參與者之間達成某種程度的信任；（4）促成隱示和明示的規則和規範，以導引績效和行為；（5）藉由制度價值的灌輸產生制度化；（6）促使持續性的互動得以維繫，並形成某種程度的制度記憶（Clay, 1996: 109-110）。Clay的此一觀察，正可對於公共對話在治理過程中的功能，提供良好的闡釋，他分從三個面向予以說明，本文茲將其內涵析述如下。
（一）政治系統中的互動
透過公眾—制度過程，公共行政人員試圖處理公共機構的政治環境中，既存的模糊性與不穩定性。雖然，組織的模糊性與不穩定性對於多數的現代複雜組織而言，已經成為一種常態，但是由於公共組織存在於政治和社會系統當中，而此些系統經常變動不居，所以其模糊性和不穩定性更加劇烈。透過與政治結構的互動，行政的結構與公眾—制度過程得以維持，並受到引導和限制。從而，在公共機構中的組織過程，不僅是預期的管理活動所造成的結果，事實上，管理的過程之中，必須回應分歧的而且通常是衝突的政治和社會期望（Clay, 1996: 96）。
公眾—制度過程乃是解決衝突，以及在參與的各造間，發展共享意義的重要途徑。在制度之內和制度之間，這些動態發生於政治任命的官員和永業文官的互動，以及國會和行政部門對於資源和權力的競爭當中。此外，利益團體與議題網絡也在此一過程中試圖發揮影響力。是以，公眾—制度過程影響了資源流向公共機構的質與量、政策形成、執行和評估的過程，以及有權力的施為者之間關係，例如，國會、管理暨預算局、總統、媒體、特定的利益團體、和公眾等（Clay, 1996: 96）。
職此之故，公眾—制度過程變成了一種協調和控制性的組織活動，以及理解政治制度動態的重要管道。公眾—制度過程陳述了一套故事，內容為：一個機構與其它政府部門如何產生關係、一個機關如何從其顧客或一般大眾取得政策投入（資源）、一個機構如何與其他層級的政府互動、一個機構如何取得政策投入以支持其政策立場，以及一個機構如何回應抱怨、批評、或是掌握資訊。換言之，公眾—制度過程使得公共機構能夠：對其顧客保持開放性、對於其任務保持高度的敏銳感、對於其在整個治理體系中所處的地位有所理解、以及對於公眾的期盼做出適當的回應（Clay, 1996: 96）。
（二）制度意義的建立
公共對話的第二項功能為建立制度的意義。Clay指出，制度意義的建立，使得我們將注意力集中於制度的結構和過程之上。而以制度為基礎的理論，可以充分呈現公共機構與其環境之間豐富的互動關係，並且也能夠釐清制度結構對於關係和關係的型態所產生的效應。換言之，其能夠釐清公共組織之中、公共組織之間、及公共組織與其環境之間的互動，反映並形塑社會化的規則，導引組織和個人的行為（Clay, 1996: 97）。誠如March和Olsen所言：「制度由一連串適當的活動建構而成，其透過各種程序因應來自於流動性和自利行為的威脅，以確保它的存續，並且經由程序修正其自身」（March & Olsen, 1989）。
當代某些的理論家，例如Peter L. Berger和Thomas Luckmann認為，制度乃是社會建構的實存，此一觀點正可用以說明公共對話的機制，其呈現出行動的型態乃是一種重複的、共享的社會定義。在其中，偶發的和根據情勢所界定的行動，影響著社會的文化、歷史、以及價值系統，並且反過來，前述的行動亦受到社會的文化、歷史、以及價值系統的影響（Berger & Luckmann, 1966）。基此觀點，Clay指出，公眾—制度過程成為一種能夠獲得集體的意義之管道，其中乃是以詮釋和慣例為基礎規則，欲維持此一共享意義的過程，則需要持續性的對話（Clay, 1996: 97）。
職此之故，透過公眾—制度過程，公共行政人員對於他（她）們的世界賦予意義、進行意義的協商、以及關係的建立。特別是，標準作業程序、結構所界定的價值、規範、和利益內在於公眾—制度過程，從而，公眾—制度過程能夠創造和維繫創造行動的標準作業程序、慣例、以及常規。最後，就公共對話的參與者而言，其不僅受到自利動機的驅使，他（她）同時受到其所擔負之制度的責任和角色的影響，而採取行動（Clay, 1996: 97）。
（三）調和個體的差異
公共對話的第三個主要的功能為調和個體的差異。Clay認為，公眾—制度過程強調了人們作為一個個體的重要性，而該過程提供了一種途徑，行政施為和參與此一對話過程的各造，得以服膺於以及形塑政治系統，並且獲得對於該過程之共同的理解。同時，公眾—制度過程也調和並允許個別的參與者保有其差異性。Clay言道：「此一特質提醒了我們，社會規則的建立並非基於對情勢的解讀具有完全的共識。相反地，差異性在脆弱的同意之中持續地發酵，這些同意僅能應用於特定的情境或過程」（Clay, 1996: 98）。換言之，同意只在特定的時空系絡之中有效，在其它不相干的系絡當中，個體仍保有其差異性。例如，法令規定飲酒不得開車，但並不意味著不開車的時候也不能飲酒。
規則和慣例所引導的行為，並非毫無彈性，也不是毫無自主性的順從。誠如March和Olsen（1989）所言：「事實上，大多數的行為由例規所引導，但是並未導致行為成為例規」（cited by Clay, 1996: 98）。進而，規則被不完整地和不一致地引用，同時將一項規則應用於具體情境，並不意味著其他的旁觀者不會認為其為一種愚蠢的舉措。制度化可以促進組織的績效，但也會導致人們忽視其它更為有效的替代方案（Clay, 1996: 98-99）。
職此之故，公眾—制度過程對於個體差異的包容，意味著社會化的規則必須取決於信任的程度，意即，人們願意順從該過程所產生之規則的程度。對此，學者Erving Goffman（1963）將之視為根本的社會原則：社會由那些希望他人以適當方式評價和對待自己的個體所組成（Goffman, 1963）。根據此一觀點，公共對話當中的規則，本質上是脆弱的，隨時可能遭到推翻或是修正。關於此點，Clay言道：「公眾—制度過程變得是一場脆弱的戲局（gaming），如果個體變得越是熱中於競爭性的衝突以及致力於個人的收穫時，更是如此。〔此外，〕就規範的觀點而論，此種特質不僅將課責置於層級的結構之中，更將課責置於在此一過程中〔參與者〕個人的行動之上」（Clay, 1996: 99-100）。
深究Clay上述的觀點可以發現，其假定了個人在公共對話過程中，必須肩負某種責任，而且似乎必然要為其行動負責。個體的差異在社會規則的安排下，雖然可以獲得一定程度的調和，但是，規則的應用不能對於個體的差異造成不適當的戕害。而當個體決定顛覆或修正規則時，也必須是經由對話的方式為之，在此對話當中，個體便必須承擔Clay所謂之課責。唯有如此，方不至於使公共對話流於形式上的開放，但實質上卻演成：利益團體自由主義（interest group liberalism）將公共利益偏狹化的權力角逐（cf. Wamsley et al., 1990: 33），或甚至淪為粗糙的民粹主義——將私己的快樂以集體利益為名，建築於社會整體或長遠的傷害之上。
以上論述了公共行政在公共對話過程中的規範角色以及公共對話的功能，以下將進一步指出公共行政人員的日常實務中，其實已包含了推動公共對話的作為，並據以勾勒公共行政人員為促進實質的公共對話應展現的作為。
肆、公共行政人員的日常實務與公共對話的關係 及其應有的作為
在政治與行政分離論的傳統觀點之下，公共行政人員被定位為政策執行者的角色，其任務與政治毫無關係。但以下本文將指出，公共行政人員在實務上經常從事政治管理的工作，其中部分的行動早已涉及了公共對話的促進與維護。進而本文將闡述，公共行政人員在扮演公共對話之促進者和維護者時的應有作為。
一、公共行政人員的實務包含了促進與維護公共對話的內涵
誠如學者Kobrak認為，作為一位有見識和擔當的公共行政人員，必須是：「能夠堅持貫徹主管之事務所需之變革；透過內、外政治過程尋求支持以完成任務；而且善於累積、運用完成任務所需的權力者」。再者，公共行政人員乃是「道德的企業家」（moral entrepreneur），他（她）們必須承擔道德風險。所謂的道德風險，意即承擔著因為信任他人所可能蒙受的損失（例如遭到他人欺騙），進而透過結盟的方式，致力整合各方分殊的利益（Kobrak, 1996: 214）。
學者Moore（1995: 111-130）亦曾指出，公共行政人員最重要的任務，就是形塑公共價值，整合各方分殊的利益，因此其所面對者，不僅是行政績效的問題，應該還包含政治的折衝與協調，所以公共行政人員必然要從事政治管理。作者認為，公共行政人員在公共事務運作過程中，經常扮演著政治管理者的角色而承擔著道德風險，這也是公共行政人員作為公共對話之促進和維護者的重要特質，而他（她）們的任務中所包含之政治活動如下：
l.公共行政人員會花費相當多的時間，影響那些超出其職權管轄範圍之外的人士的立場；
2.在不同的系絡之中，公共行政人員必須隨時改變政治管理的策略；
3.公共行政人員為了形塑政策的正當性，必須動員各方支持力量；
4.公共行政人員必須瞭解不同行動者的利益和價值，並予以匯合成為政策制定與執行所依循的方向；
5.公共行政人員權責的變化隨著政治情境的改變而改變。
從上述學者的觀點可以發現，公共行政人員從事政治管理的作為，實際上已經涉及了公共對話的促進與維護。舉例言之，如Moore所言之：「公共行政人員必須瞭解不同行動者的利益和價值，並予以匯合成為政策制定與執行所依循的方向」。其次，Kobrak還補充指出：公共行政人員的角色內涵主要為道德風險的承擔者，遠比他（她）們所承擔的財務風險（financial risk）更為沈重（Kobrak, 1996: 214）。所以，公共行政人員的角色內涵包括了整合民眾的分殊利益，並且還必須以信任為基礎促使民眾對政策議題展開互動，凡此種種實際上已涉及了公共對話的行動。職此之故，作者認為，促進和維護公共對話的任務，並非民選首長或政務官員專有的職責，公共行政人員亦應將之視為重要的使命，以解決公共事務運作過度操作媒體所引發的窘境。據此，以下將提出地方公共行政人員在此一方面的應有作為。
二、公共行政人員在公共對話當中應展現的作為
承上所述，公共行政人員的日常作為中實已包含了促進公共對話的活動，而為了解決公共行政的後現代危機，作者認為地方公共行政人員在促進和維護公共對話時，應加強以下的作為（Kobrak, 1996: 219-229）：
1. 提倡更為明確的、廣泛的、與正當的理念競爭；
2. 促使公共服務的對象納入民主的對話過程之中，而將之視為「公民」[6]，不僅是「顧客」；
3. 促使社會更重視集體責任；
4. 明示透過官僚體制的管制措施所欲達成的實質與程序目標；
5. 即便是在我們致力於達成目標的同時，仍應付出更多的心力去思考我們所欲追求的目標；
6. 譴責那些就短期而言十分引人注目，但就長期而言實有害於國家社會的政策方案；
作者認為，以上所列的各種作為，之所以能夠促進真誠和實質的公共對話之理由如下：
1.可以使社會正視不同理念的良性競爭，並試圖引導民眾進入公共對話的機制當中，避免民主政治的運作流於表象化；
2.能夠鼓勵民眾踴躍投入公共對話，將民眾視為公共事務運作的主動參與者，不再是冷漠的旁觀者；
3.強調公共決策參與者發言的權利亦重視發言的責任，避免光說不練、嘩眾取寵；
4.有助於排除公共決策的黑箱印象，強化民眾對政府的信任；
5.促使公共行政人員不斷地反省政策目標，避免與民眾的需求漸行漸遠；
伍、台灣需要慎思熟慮的民主行政：從SARS疫情 反思市場導向的治理之限制
此次SARS疫情所延燒出來的不僅是個人生命安全遭受威脅的危機，更是台灣社會長期以來所形成的惡質政治文化之陳痾。在本文文末，作者欲從此次SARS疫情引發的社會現象，反思當前的主流行政論述——市場導向的治理（governance）所導致的不良效應，提出以下兩點觀察：第一、市場導向的思維窄化了治理的內涵，並且全面性地對台灣社會的文化道德意識造成了深遠的負面影響；因此，第二、台灣亟需發展以社會公正和公共對話為核心之慎思熟慮的民主行政。
一、市場導向的觀念窄化了治理的內涵
從一九八○代開始迄今，以英、美兩國為先驅，全球主要的先進國家，進行了一連串的行政改革運動，其基調就是採取市場導向的觀念提供公共服務，俾以降低政府財政負擔、提升施政績效。在實際的作法上有民營化、契約委外、解除管制等措施，促使政府組織精簡以達樽節開支甚至積極開源的效果。此一行政改革實務上的成就獲得學術界的重視，成為當前公共行政學界的主流論述——「新公共管理」的思潮，它對治理的基本觀念就是市場導向。扼要言之，市場導向的治理之精髓在於：以市場當中的交易行為理解政府與人民的互動關係，政府如同經濟學當中的供應者或廠商，而人民則是顧客或消費者。因此，它蘊含著兩個核心概念：一為把治理視為交易，一為將人民視為顧客。雖然市場導向的治理立意甚佳，在解決政府財政窘境和提升政府績效方面也大有斬獲，但作者仍要指出它其實存在著先天的限制：「治理絕非如同市場中的交易行為，人民根本不能等同於顧客」。換言之，它窄化了治理的內涵，從此次台灣SARS的疫情更可看出它的限制。
為什麼「治理絕非如同市場中的交易行為，人民根本不能等同於顧客」？首先，顯而易見的是，公共事務的運作絕非如同市場中的交易行為一般，原因在於經濟學當中的市場概念乃是交易者可以自由進出其間的場域，但是政治制度或公共生活卻往往不是人民可以自由決定是否參與的場域；再者，交易是一種對等的關係，但政府與民眾之間卻經常處於權力不對稱的關係，政府的施政經常對民眾具有強制力。舉例而言，一個人從事股票交易，他（她）可以自由進出股票市場，即便可能由於行情一瀉千里而心不甘、情不願地認賠殺出，但總是一種自由意志的抉擇。但是，法律和公共政策制訂之後必然具有全面性的效力，人民不能選擇是否遵行，否則將受到一定的處分，由此可見政治制度與公共領域無法自由進出的強制特質，以及其中不對稱的權力關係。
其次，人民根本不能等同於顧客，因為經濟學當中假定了顧客完全以自利作為行為的動機，並且基於市場可以自由進出的理由，所謂的顧客是在消費特定產品與服務之際才成為顧客，只有在他（她）決定從事某種消費行為之後，才必須負擔一定的義務（買單）。反觀身處公共領域當中的人民，就不一定完全以自利作為行為的動機，例如志願工作者之自發性的利他行為、群體生活中的公德心，並且政治制度對所有的人民具全面性的約束力。
從此次SARS的疫情加以觀察，更可以明瞭市場導向的治理與實務之間的落差。舉例言之，政府強制要求可能遭受感染的民眾居家隔離、和平醫院的封院措施等，在在顯顯示人民對於政治制度無法自由進出的強制性與其中不對稱的權力關係，此絕非市場當中的交易行為所可比擬。換言之，基於法律之前人人平等的原則，人民一般性地和普遍性地受到法的規範，而更重要的是，法之有效施行，不在於其罰則如何的嚴苛，實更有賴於人民的道德意識，此亦非自利的顧客觀念所能涵蓋者。由此看來，市場導向的治理與現實之間的脫節情形顯而易見。
抑有進者，從如后的邏輯推演，更可凸顯市場導向的治理之謬誤：那些被政府要求居家隔離者也是顧客，如果他（她）們不願接受隔離者，那麼根據市場導向的治理，政府似乎必須滿足其訴求，任其自由行動，此等作法完全符合市場導向的觀念，但這樣的治理可行嗎？
二、市場導向的政治操作導致惡質的政治文化
前述以此次SARS的疫情為例，說明了市場導向的治理之謬誤，以下作者欲進一步指出，市場導向的治理不僅窄化了治理的內涵，而市場導向的政治操作思維，更對台灣社會產生了深層的不良效應，尤其是反映在惡質的選舉文化之上，其導致了當前台灣社會中各種光怪陸離的脫軌現象。
市場導向的政治操作所造成的惡果不勝枚舉，例如在媒體上司空見慣之羅生門般的政治秀，政治人物對於前一刻才說過的話，下一刻就否認得一乾二淨，或是缺乏邏輯而幾近詭辯地重新詮釋之前的說詞。政治就如同一幕幕羅生門般的戲碼，正如後現代主義論者（postmodernist）所謂之「超真實」（hyperreality）（Baudrillard, 1983: 23; cf. Fox ＆ Miller, 1995: 7; Farmer, 1995: 150-155）的現象[7]。此外，還有民眾自力救濟的抗爭行為層出不窮，對於公益、秩序置若罔顧，更令人失望的是，透過脫序的行為卻往往可以達到他（她）們所欲的目的。深究前述現象的箇中緣由，可以歸咎於：頻繁的選舉並未將台灣帶向優質的民主生活，反之，由於公民政治文化未臻成熟，再加上當選後的利益可期，使得政客們以一種市場導向的思維，嘩眾取寵、濫開選舉支票、劃分族群以意識型態鞏固票源等不負責任的作為，令台灣的政治逐漸步上民粹主義的道路。簡言之，政客們無所不用其極地討好選民，正是一種將顧客導向的觀念落實於政治操作之上的極端發展。
於是在公共事務的決策與運作方面，處處可見激情的政治語言和動作（例如政客之間的口水戰），卻不見對於公共議題的理性對話，更不見對於歧見包容忍讓的涵養。缺乏遠見的執政者不以社會長遠發展和公共利益做為政策制訂的原則，卻著眼於選票的考量以選民一時的好惡為依歸。所以，政治人物在選票的考量下，只會說、不會做，或是說了不敢做、做了又不敢說，此無怪乎會有「選舉的政見可以不必兌現」的觀點出現。至於，公務人員則可能是「既不願多說、也不願多做」，因為誰也不知道既定的政策下一刻又會出現什麼樣的轉折。
前述市場導向的政治操作所展現出來的理性和責任意識之匱乏，對台灣社會所造成的負面影響，則是一種全面性的文化、道德意識的墮落。也就是說，台灣社會當前所瀰漫的算計、自私、猜忌等人際之間缺乏信任的不良風氣，以及將對他人的尊重置若罔顧的輕忽態度，毋寧是政客們上行而民眾下效的惡果。例如此次SARS的防治過程中，竟然有地方政府的首長帶頭阻撓SARS病患入境就醫的情事，就是一個明顯的例證。這也無怪乎在民間出現了，社區居民對於居家隔離者抱以歧視和異樣的眼光、醫院拒絕收治疑似感染SARS的病患、醫護人員竟然會在媒體之前歇斯底里地大聲咆哮「為什麼要我們治療SARS的病患？」、以及一個口罩可以一夕之間連漲數倍等等現象，人性中貪婪、自私的一面充分地表露無遺。
植基於上述觀點，作者乃將市場導向的政治操作所導致之危機，作一歸納如下：
1.公民之間的公共對話已然透過媒體轉化成為一種消費文化，使之偏離了民主政治的真諦。
2.政治人物缺乏宏觀的社會責任意識，只汲汲於媒體形象的營造或是透過媒體吸引選票，因而致力於虛華不實的政治語言和動作以嘩眾取寵。
3.經由媒體運作所製造出來的公共對話往往只是一種虛浮的假象，難以實質地增加人際之間的信任感，反而具有削弱此種信任感的反效果。
4.抑有進者，前述的後現代性所導致的疏離感，無形中削弱了人們原本應該具備的公民意識（citizenship），從而轉變成片面的公共參與——只重權益的享有卻迴避責任的承擔、誤認自力救濟或是運用特權等體制外的途徑是參與公共事務的正當手段，導致政府所提供之公共服務總是難以適切地滿足人民的需求（因為需求永遠無止盡的擴張）。
如此惡性循環的結果便是，人際之間更加猜忌和缺乏同理心、政府的施政缺乏整體的視野、國家的發展沒有願景。
三、台灣需要慎思熟慮的民主行政
事實上，民主政治的真諦絕不應等同於市場導向的選舉文化，民主政府的治理能力也不應僅是以回應顧客（選民）的好惡為指標。反之，成熟的民主政治其實應該更重視「品質」的考量。作者認為，慎思熟慮的民主行政正可以矯治市場導向的治理之弊病。
Jürgen Habermas在其第一本重要著作《公共領域的結構轉型》（The Structural Transformation of the Public Sphere）（1989；orig., 1962）[8]，曾對資本主義社會之形式的發展，從早期至晚期完整地予以解析。其中對於公共對話的觀察，乃是今日慎思熟慮之民主政治的理論基礎之一（cf. Bohman & Rehg, 1997; Habermas, 1997）。Habermas認為，現代的早期——十八世紀——政治論辯與政治參與之制度興起，於此之際，理智的（reasonable）論辯在自由與民主的公共領域可以發揮作用，個人在此公共領域中，能夠批判性地討論他們的共同利益與公共議題。透過此等公民權力的運使，個人既能發展其自身的能力，又可透過公共領域的活動形塑他們的社會與政治秩序[9]。
以上Habermas的主張：理智的公共論辯和參與，便是本文前述所提及之慎思熟慮的民主行政的兩項核心概念——理智意味著個人以同理心理解他人的處境，擴而衍之他（她）具備社會責任意識而有犧牲小我完成大我的自覺，這便是社會公正的精髓；其次，公共論辯和參與便是本文所指的公共對話。扼要地將慎思熟慮的民主行政與市場導向的治理做一比較，可以發現二者存在著根本性的差異：第一、前者將治理的內涵視為理智的公共對話過程，而後者則是將治理視為利益交換的交易行為；第二、前者著重實踐社會公正價值的公民，後者則是將人民視為以自利作為行為動機的顧客。
以此次SARS的防治為例，有些被要求居家隔離者，或是自願加入第一線防疫作戰的醫護人員，自覺對於公益的維護負有責任，雖然不一定對自己有利，仍然願意配合或響應政府的政策做出犧牲，如果社會當中普遍存在此種願意犧牲小我的公民意識，相信SARS的防治工作將會更具成效。尤其是從屢傳不歸的和平醫院醫生和被邀求隔離的建中學生擅自離家補習的例子，更可反襯出此種公民意識的可貴之處，也更能突顯出市場導向的治理的限制（因為前述的醫生和學生的行為都出於自利的動機）。也就是說，如果治理的核心概念就只是交易與顧客的話，那麼如何能夠解釋志願進入和平醫院為防疫作戰貢獻力量之醫護人員的利他精神？反之，如果台灣具備以社會公正及公共對話為基礎之慎思熟慮的民主行政文化，那麼大部分的民眾勢將以同理心理解遭到政府下令強制隔離者的處境，而給予包容、體諒、接納和關懷；遭強制隔離者罔顧他人生命安全，擅自外出活動的可能性也就大為降低。
綜上所言，作者認為此次SARS疫情所暴露出來的社會弊病，該是促使台灣社會深切自我反省的契機，而改善此種窘境的重要環節之一便在於：發展慎思熟慮的民主行政文化。
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Deliberative Democratic Public Administration
Li Yi Hsu
Assistant Professor, Dept. of Public Administration, National Open University.
Abstract
This article attempts to explore the deliberative democratic public administration, and it focuses on two core concepts: social equity and public dialogue.  This article has several parts, includes: firstly, to define social equity; secondly, to claim that public administration need to base on social equity; thirdly, to claim that the public dialogue should be an important device to develop the deliberative democratic public administration; fourthly, to explicate that the public administrators’ daily practice have close relation to public dialogue and they ought to improve these dialogues; finally, to indicate Taiwan’s democracy has already towards populism and erodes the root of democracy by market oriented governance, so Taiwan need deliberative democratic public administration.
Key Words: deliberative democratic public administration, public dialogue, social equity, market oriented governance.
（本評論代表作者個人之意見）
[1] 國內有學者將deliberative democracy譯為「慎思明辨的民主」或「審議的民主」，作者認為皆可。但本文將譯之為「慎思熟慮的民主」（deliberative的中文詞意為審慎思考或深思熟慮），其中「慎思熟慮」意在凸顯此一觀念不但重視公共對話的過程，也非常重視對話所根據的理念與價值，亦即高度公共對話的品質。換言之，民主政治若是僅著眼於公共對話的過程並不能保證其一定可以達成預期的結果狀態。舉例言之，民意調查也是一種公共對話的途徑，而且當今民主社會經常舉行民調，但是公共事務的運作卻仍然經常地捉襟見拙，公共政策未能有效地提升民眾的生活品質或是改善標的人口所面對的窘境。因此，公共對話似乎還應該以某種價值作為導引（當然以何種價值作為導引是可以討論的課題，但本文主張社會公正），故譯之為「慎思熟慮」意指人們應反覆思考公共事務的運作所依據的價值為何？並且對於公共決策的作成考慮再三。此外，慎思熟慮的民主政治其並非一套有系統的或特定學者提出的論述，它是一種民主的理念，此種民主的理念基本上具備兩項特質，一為公民參與、一為公共理性（public reason），而其所強調的公共理性與功利主義的觀點或公共選擇、多元主義等政治理論大相逕庭。在哲學的層次上，諸如Jürgen Habermas或是John Ralws等人的學說，都被視為是此一民主理念的代表（cf. Bohman & Rehg, 1997）。
[2] 黑堡宣言的撰寫者認為美國社會迄今為止共經歷四次革命，第一次為獨立革命——擺脫殖民地的身份，要求公民自由並呈現於憲法之中；第二次為Jackson總統時期，人民對於參與共和政府之角色的觀念之改變；第三次為南北戰爭，重新界定聯邦的意義，進而改變了對於公民意識（citizenship）的觀念；第四次就是始於新政，歷經民權運動以及女權運動等社會改革，對於正義、自由、公正等概念，重新予以界定。
[3] 視職務的不同他們的所得當然也會有所差別，但是此處所談的是一種標準，亦即所有陸軍上校的薪資都基於同一標準發給，沒有例外。即便個人所得有高有低，也是基於同一標準，例如危險加給、外島加給等，這些標準適用於所有的陸軍上校。
[4] 傳統的公共管理強調政治（國會與總統）控制行政的觀念，尤其在美國，其實它就是多元主義的政治哲學觀的體現；而市場取向的新公共管理，則是很明確地以公共選擇理論為其基礎。
[5] 在Rawls的眼中，正義即公平（fairness）（cf. 趙敦華，1988），而他所謂之公平意即財富的分配不會使任何人變得更差，但能使最劣勢者變得較以往好。
[6] 此處特別強調公民概念中所蘊含的社會責任意識，因此有別於將人民視為顧客僅著眼於權益享有的觀念。
[7] 所謂的超真實意指，用以再現真實的模型或符號被視為是真實的本身，因而反客為主地取代了真實本身的地位。舉例言之，電影「侏儸紀公園」運用電腦動畫試圖再現恐龍的生態，動畫只是嘗試還原真實的一種符號和模型，它畢竟不是真實的本身，但人們可能深信電影中所勾勒的景象就是恐龍時代的真貌，甚至有意識或無意識地將動畫視為就是真實的本身。當代政治人物（特別是背負選票壓力者），大量運用媒體作為宣傳工具，經常可見其過度地操弄媒體，使民眾難以分辨政治事件或是政策運作的真偽。尤其是大量模糊的政治語言、羅生門般的政治戲碼與治醜聞舉目可見，可能是捏造出來的事件被視為真相，而真相本身卻往往由於缺乏戲劇效果反而容易為人所忽視甚至排斥。此種過度操弄媒體的後現代性——超真實，充斥於今日台灣社會當中公共事務的運作過程，對於台灣民主政治的發展無疑是一種諷刺。
[8] 文內夾註（1989；orig., 1962）之1989意指其英譯本出版年，orig., 1962意指原文出版年。本文以下所引之著作若以此格式書寫，皆同此義。
[9] 十八世紀的歐洲社會是否真如哈伯瑪斯所宣稱，作者存疑。不過，將之解讀為哈伯瑪斯對於理想的資本主義社會之理念的投射，亦無不可。雖然其或多或少帶有烏托邦色彩，然而理想卻是現狀改革的指涉架構，缺少此一參照對象，改革的動力便不復存在。因此，作者予以接納，作為當今資本主義社會發展之對比，以便進行批判與反思。