公仆与“公主”

任何一个国家，都只能由精英管理，无论是专制国家还是民主国家概莫能外。民主国家所谓“人民当家作主”，只能是“人民选举某些精英去代他们做主”，绝无可能由人民直接去当家作主。这种选出来的精英，似乎可称为“人民公主”（不是戴安娜那种People’s Princess，而是“人民共主”）。

要当上“人民公主”，需要的不过是一只（上海话，读为“一匝”）漂亮英俊的面孔（读为“谜孔”）以及一条三寸不烂之舌罢了，能哄得百姓迷迷瞪瞪的，以为你就是代表他们利益的人。入彀者占了选民的大多数，你就能变成人民公主，当然只是临时工与合同工，并无可能转正，成为永久的人民公主。

靠谜孔和舌头当然无法治国——里根不过是个二流演员，比《甲午风云》上的王国强（？）都不如，懂什么洋务外交？真正治国的还是“公仆”，鬼话称为civil servants或public servants者，通译“文官集团”。

这设计非常巧妙：要一个国家能运转，基本干部队伍必须具备两个前提：第一，持续性与稳定性。第二，具有起码的专业技能。而民主政府的建构方式似乎恰好缺乏这两个特点：政府几年一换，如何保证统治的持续与稳定？政府首长是靠竞选上台的，而竞选并非技能考试，考的乃是政客哄骗百姓的本事，而非实际的治国才能。那么为何民主国家还能撑下去，不会因政权频繁更迭而造成巨大的混乱？

靠的就是那个公仆集团。铁打的营盘流水的兵。政客是选举出来的，公仆集团则是江流石不转，个个是冯道那样的N朝元老。他们才是民主国家的脊梁，“人民公主”则是发号施令的脑袋。民主国家的运转，也就是“公主”负责下命令，“公仆”负责执行。前者是临时工与合同工，负责提供反映民意要求的政策改变，后者是正式工与永久工，负责提供统治的稳定。前者的专业功夫是哄骗最多的支持者，负责平衡各派利益；后者的专业功夫则是某个部门的业务知识。这就是西方的“外行领导内行”。

这种“临时领导与固定领导相结合”的巧妙设计，使得政府的组成既能代表大选时的大多数民意，又能具备统治的稳定性，确保了官员的专业技能。正因为临时领导反映瞬时民意，而固定领导负责提供稳定服务，因此并不是所有的政权分支都需要这种双重领导。是实行公主领导，还是公仆领导，端看那部门是否必须随时根据民意的改变更换领导人。

所谓民意，一般通过党派政治来表现，无非是社会各阶级、阶层、族群争利的瞬时平衡而已。在直接反映民意的立法机构中，实行的就是比较单纯的“公主领导”，顶多雇佣一伙低级的打工仔，后者虽然也属于“公仆”，但毫无权力。与民众争利没有直接关系的司法机构则实行“公仆领导”。无论是警察局长，法官等等，都是文官出身，并不是选举出来而是逐渐爬上去的。他们行使权力的指导原则并不是变来变去的民意，而是相对恒定的法律。

因此，公主与公仆共治的部门，主要是行政机构（也就是狭义的“政府”）中。政府各部实行的都是“公主”当家，“公仆”办事，这才是真正“外行领导内行”的地方。

举个例子来说吧。除了痞子国和沙漠之外，凡有人群的地方，都知道外交是一门专业要求相当高的知识活，外交官只能由专业人士担任，只有痞子国家，才会把“粗知英文”当成“精通外交业务”，丢尽了所有中国人的脸，让老芦至今脸上还在发烧。

然而即使是在实行学者治国的西方，外交部长也是党派政治的产物。英式民主相对要好得多。反对党在上台前便建立个“影子内阁”，指定某人作影子外交部长，其分工便是研究外交政策，并专门琢磨现任政府的外交失误。这等于是个学徒期。于是当反对党上台后，他出任外交部长（Secretary）时，自然也就不会两眼一抹黑了。更何况他下面还有Minister（中文翻译为“部长”）。此人乃是童子功出身，当年就在牛津学的就是外交专业，经过严格的文官考试当上了公务员，几十年来一直在各驻外机构打滚，一级级爬上去，最后才爬到文官系统的最高位置。有这种内行作助手，怎么还可能闹出痞子式的笑话来？

美式民主这方面就比较差。例如尼克松政府的首任国务卿是威廉•罗杰斯。此公乃是律师出身，在艾森豪威尔政府中担任过司法部长，那倒是专业对口。然而尼克松上台后却请他去当国务卿，您说他能懂多少国际法、国际惯例乃至外交礼仪？只怕是美国签订过些什么国际条约都记不住，更别说是掌握外国的历史、文化、政治、经济、军事等诸方面的知识了。即使是后来的国务卿基辛格，虽然原来是哈佛教授，专攻国际关系与外交政策，又能懂多少外交礼仪？这些人担任国务卿后，又该怎么去从事复杂的外交工作？

但这其实并无关系，盖国务院下面有专门的政策研究机构，还有民间智库出谋划策，而什么“助理国务卿”，“国务卿帮办”等等则是熟悉业务的文官内行。外行首长们有内行部下做助手，还能出什么问题？哪怕是里根那种没什么文化、后来又害了老年性痴呆的二流演员，照样能干得有声有色，让许多美国人认定他是个伟大的总统。

因此，西方国家能运转，靠的完全是那个默默无闻、大众根本不会注意到的公仆集团。敬爱的叛徒内奸工贼刘少奇主席教导我们：“当年在安源，出头露面的是李立三，埋头苦干的是我。”西方也是这样，公主们负责出风头，公仆们负责埋头苦干。如同去做客一样，大众注意到的只会是主人也就是政客们，却绝不会注意到为主人打工的公仆们。

我一直想不明白：文官集团既然如此重要，实权在握，又是一个不能被百姓直接撤换的官僚集团，为何不会尾大不掉，变成蹂躏了中国两千多年的统治集团？相反，诸位先进（此乃旧式国语，现在仍为台湾人使用，与大陆所用的“先进”意义不同，后者是形容词而非名词，而台湾人用的“先进”有几分像“贤达”）已经说了，西方的文官，无论是靠科举考试入门的高级官员，还是靠一般面试混进去的低级职员，都毫无特权可言，论薪俸还不如私人企业的同级雇员。无论是英国的Minister们，是日本的各部次长，是美国的助理国务卿，其薪水绝对比不上大公司的CEO，唯一优于私人企业的，只是那雷打不动的铁饭碗（或钻石饭碗）。漫说没有中国官员的“合法伤害权”，就连他们的存在，普通民众都根本感受不到，简直就是与自己的生活毫不相干的一群毫无个性的faceless的机器人。

更令我纳闷的是，“公主”和“公仆”们是怎样平滑接榫的？如所周知，西方的文官集团完全是中性的职能机构，绝不介入党派政治。这不是说自己没有投票权，而是说不让党派政见干扰本职工作。无论是哪个党派上台，都如同冯道一般“有奶便是娘”，一切行动听政客首长的指挥。这在我看来简直不可思议：一个右派文官，怎么去忠实执行奥巴马民主党政府的指令？

有人认为，政客与官僚的协调主要是靠法律制度，立法明确规定各自的职责。还有人则认为，西方文官集团之所以不会变成中式凌驾于一切的统治集团，主要原因是：

“1，权力有限，违反原则的事情没法操作。
2，舆论监督压力大，一旦被报道揭露，就彻底完蛋。
3，国民道德素养高，自觉自控（这是从小健康公正的环境熏陶使然）。

而我们是没有监督的无限权力，在中国，没有可不可以，只有搞不搞得定。人的自私和欲望在不加约束的环境中急剧膨胀。中国的官员只要精通为官之道，其他一切（才能、服务、业绩……）都无关紧要。”


这说得很对，但是没有涉及到政客与官僚的平滑接榫问题，而前者没有详细介绍有哪些立法严格界定了双方的权限，规定官僚必须服从政客的领导。

我的感觉是，除了法律和舆论的制约之外，恐怕从小养成的职业道德也非常重要，也就是上面说的第三条。例如英国人赫德当大清总税务司，美国人蒲安臣当大清钦差办理中外交涉事务大臣，在同样的社会制度下，其敬业敬职、忠于雇主、勤勉廉洁奉公的精神，根本就是同僚望尘莫及的。这形成了绝佳的对照实验，证明社会制度并不是决定官员素质的唯一因素，甚至可以不是决定性因素。

反过来，等到清末民初中国人仿效西方制度时，大总统与国务院总理却闹出个“府院之争”来，再怎么明确界定总统府与内阁的权限也没什么鸟用处，最后直到闹出个张勋复辟、政府垮台而后快。

由此看来，中国的问题，恐怕还是要在谋求社会制度的改良的同时，努力改善公民特别是官员的道德素质。然而论讲究“道德”，世上再没哪个国家比中国更重视了——孔教说到底不就是伦理政治学么？道德就是古代中国人的唯一学问，起码构成了所谓“国学”的绝大部分，但为何无限忠于君主的大清官员的职业道德要比外国雇员赫德与蒲安臣之流差一万倍？

有个苏联老笑话，党官员开会时告诉大家，共产主义社会已经出现在地平线上。有人问道，什么是地平线？另外一人答曰：地平线就是天地间的一条线，其特点是你越朝它走，它离开你也就越远。我看无论是民主还是道德，都是地平线。陈独秀之流嚷嚷德先生赛先生，袁世凯等人嚷嚷“尊孔读经”，恢复传统道德，将近一个世纪折腾下来，咱们离这些东西却越发遥远了。