课程政策的执行与设计

华东师范大学课程与教学研究所 柯政
执行困难与政策设计
任何一个国家、任何一个时期都会不同程度地发生政策不配套、执行没有力的问题，[1]所以，我们首先应该理性地认识到，课程改革在执行中遇到各种各样的困难是很正常的，改革也不可避免地会出现理想与现实之间的落差，但为了更好地弥补政策现实与理想之间的落差，从理论上我们仍然有必要去探究谁应为政策的这部分失真负责，是政策执行还是政策设计？
政策执行研究一直存在着自上而下和自下而上两种传统研究取向。[2]自上而下的研究取向追问的是政策有效执行的条件和因素，期望通过对这些影响变量的挖掘和改造达到政策的有效执行，显然，他们背后的假设就是政策设计应该为政策执行的困难或者政策失效负责。但遵循自下而上研究取向的学者在很大程度上否认存在着明确的政策设计和政策执行的区分，他们认为政策的执行不可避免地就是一个政策再制定的过程，所以认为那种希望通过合理的政策设计来预测和规范政策结果是不可能的。
但绝大部分学者都认为政策在执行过程中所遭遇的困难至少有一些肯定与政策设计有关，否则要求政策设计的科学性与合理性就没有理论根据了，而且这也符合人们的日常经验。Stone指出不理想的政策结果不是由于官僚执行机构的低效，而是由于政策制订者未能动员起改革所需要的社会支持和资源，赢得政策成功的主要障碍事实上不在于政策的执行者，但是他们往往被作为政策失效的替罪羊。[3]富兰也认为，由“上层”确立的基础架构对整个体系的变革至关重要，这也从另外一个角度说明了“上层”是关键。[4]
这在新课程中也有比较明显的表现。一般来说，如果要取得比较理想的政策执行效果，政府需要综合运用命令（mandate）、诱导（inducement）、能力建设（capacity building）、制度变革（system change）等四项政策工具，[5]但有研究显示，我国地方教育行政部门在执行课程改革政策中，政策工具比较单一，主要依靠命令，而其他政策工具基本没有或很大程度上没有被有效运用，这势必造成政策执行效果的不理想。[6]事实上我们也可以发现，教育局在政策执行中过多地依赖命令，这在很大程度上是因为它们的上级政府也是这样来要求它们的，诱导、能力建设等政府行为的实施需要大量的资金和成本，而这些支持并没有“理所当然”地被捆绑在此次课程改革政策包（policy package）中，虽然在有关文件中明确要求“各级教育行政部门应设立基础教育课程改革的专项经费”，[7]但在许多地方政府看来，这样的要求基本上等于没说，因为具体应该投入多少经费、应该有什么样的基线、有哪些措施来保证经费的筹措，文件中都没有明确的要求，各地虽说都有课改专项经费，但都远远不够。至于制度变革，此次课程政策更是在很大程度上忽略了这一点，而且由于真正的制度变革会牵涉到各方的已有利益和传统观念，如果没有来自高层政府的明确支持，地方教育行政部门不大可能进行真正的实验。
笔者以为，任何改革都是一项复杂的工程，需要从系统的、全局的视野来把握和处理改革所需要的资源以及可能带来的变化。课程改革也是如此，它需要有关各方共同行动，任何一部分的变化都会牵涉多方利益，因此在它开始启动之前，无疑需要政策设计者提前对可能出现的情况进行制度安排，否则很难避免政策的摇摆不定，甚至在政策发起后对政策的发展失控，这些都会给政策执行带来极大困难。香港政府的目标导向课程（TOC）政策的演化就是一个例子。根据香港中文大学林智中教授的分析，由于政策设计的不清晰及政策决策人员的不稳定，TOC成了一种“变色虫”，不断地转变形式和政策重点，TOC发起的初衷是出于学校绩效评价的目的，后来它变成了为了提高教学质量的带有一定强制性的全港课程框架，几年后它又演变成了一种校本课程开发。[8]显然，地方政府和学校在执行这样的课程政策时，必定会遭遇大量的困难和风险，而这些困难的很大一部分是由政策设计不周造成的。
政策设计的责任范围
有人认为，把政策失效完全归罪于政策设计的不足，期望通过完善的政策设计来避免政策执行的困难，这完全是不现实的。[9]因为它假定首先在政策制定阶段各方能取得一致的意见，其次政策制定者能预见政策执行中可能出现的问题，而且他们能消除所有的不利因素，而这些都超越了政策制订者的理性范围，在现实中是很难达成的。美国学者艾利森甚至认为，政策方案对于政策目标的贡献率只有10％，而其余90％则取决于政策的执行。[10]对此，富兰虽然认为政策成功的关键在上层，但也认为即使“有广泛根据的方案”也还不能保证改革的成功，如果想让改革取得具有更深远意义的发展，还需要整个教师队伍和教育领导者共同的“有广泛根据的专业判断”。[11]可见，虽然课程政策执行过程中的许多困难与政策设计有直接关系，但政策设计也不是政策执行不理想的唯一原因，政策设计应该为政策效果负有限责任，而不是无限责任。
既然如此，那政策设计的责任范围是什么呢？哪些应该归咎于执行，哪些应该由设计负责呢？在这个问题上，人们一般认可理性主义的解决思路，即在政策设计阶段，如果设计者根据一定的原则已经作出了努力，而且也达到一定的标准，那么这个设计就是合理的。所以，Robertson在《方案执行与方案设计：谁应为政策失败负责》一文中指出，政策设计者不能回避这样五项实质性的任务。[12]
首先，政策设计者必须清晰地阐明改革的性质以及改革所期望达到的方向和目标。其次，设计者必须选择以何种政府资源（金钱、政策权力）来推动政策目标的达成。第三，他们必须能够说明哪些人会因为这项政策而受益，这项政策对哪些人可能造成不利；哪些人是这项改革的可能支持者，而哪些人可能会倾向于抵制改革。第四，设计者必须决定由什么机构来评价监督政策以及政策的执行情况。最后，他们必须做出决定，是否需要在已有的相关政府机构之外授权另外的组织（如其他公共和私人机构），让它们担当和分享一定的改革权责和利益，以更好地推动改革。
可见，这五项任务在Robertson看来就构成了政策设计的基本责任范围，如果在政策设计阶段设计者能有意识地对这五方面问题进行分析，且能对公众作出明确合理的解释，那么就能在最大范围内保证这项政策在设计上的合理性。笔者认为这五项任务，内容具体，目标也比较明确，是政策设计者在政策制定阶段所应该完成的底线。也就是说，如果政策制订者认真地考虑过这五个方面的任务并做出有效的解释和控制，那就可以说这些政策在设计上是负责的，即使它仍然无法保证政策的最终效果。而如果设计者在政策的设计阶段根本没有考虑或者没有满意地回答这五方面问题，那么它就必然会给政策执行带来大量难题，由此，人们就有理由怀疑是政策执行没有“把事情做正确”，还是政策设计本身就没有“做正确的事情”。
由于研究视野以及资料获取的限制，笔者没有足够的证据判断此次课程改革在设计阶段是否专门分析和研究过这些方面的问题，但大家的期盼无疑是有倾向性的，而对任何政策的设计者来说，抱着“有则改之，无则加勉”的健康心态无疑有助于课程改革的顺利开展。
政策所假定的因果理论的重要性
任何政策都可以被看作是一种假设，或者说其背后都隐藏着这样的假设：如果a、b发生，那么X就发生。X可以被看作是政策的目标，而a、b就是政策执行所要完成的任务。目标X没有达到，可能是a、b这些前提任务没有得到有效执行，但这样一种现象也非常普遍，即条件a、b已经发生，但结果X却没有出现！或者虽然X出现了，但同时却出现了另外一个更明显的后果Y！为什么会这样的呢？其中一个最重要的可能就是，政策所植根的潜在的因果理论并不正确。例如在最经典的政策执行研究案例——联邦政府计划在奥克兰（Oakland）落空中，两位作者就认为，即使这个计划没有受到众多审批环节的阻碍，也没有受到众多参与者的反对，它仍实现不了其提供3000个工作机会的计划目标，或者肯定不能有效地实现，因为这一计划是基于一个错误的假设：在不发达地区比较成功的公共工程计划，在发达地区也同样能提供。[13]
可见，政策所假定的因果理论是否明晰、合理将直接决定政策的最终效力，它也是检验一项政策是否成熟、合理以及政策制订者是否胜任的基本尺度。Sabatier & Mazmanian认为政策的因果理论主要包括这样两个问题：第一，政策制订者在多大程度上理解了影响目标实现的主要因素以及其中的因果关系（认识要素）？第二，他们在多大程度上授予执行机构控制这些关系的权力，使执行机构至少有潜力实现目标（权力要素）。
由于潜在的因果理论对于政策的重要性，它已是任何政策研究都不能回避的问题，也已成为许多政策执行研究文献的中心议题。Sabatier & Mazmanian甚至认为，政策执行分析最精彩之处就在于，过去的理论缺陷在多大程度上被人所知以及后来得到纠正，这在此次课程改革中也同样存在。
首先，新课程在设计阶段就认识到，为了每一个学生的发展，不可能通过单一的教科书改革而实现，因此此次改革纠正了以往历次改革只着重教科书改革的做法，把改革的范围扩大到教学方式、管理体制等多方面的变革。应该说这体现了新课程设计在认识要素上的进步与发展，使课程政策的潜在因果关系更为全面、合理。但是，随着改革视野和范围的扩大，不可避免地将会涉及到政策潜在因果关系中的权力要素。课程改革要改的东西这么多，但是政策的执行机构有相应多的权力去处理相关的各种问题吗？对任何了解课程改革实践的人来说，这个答案也是明显的。课程改革如果要取得理想结果需要多方面的支持，而决不仅仅是教育系统内部的事情，也就是说，在很多情况下，课程政策的执行机构——各地教育行政部门在面对具体问题的时候，都会感到力不从心。因此，虽然扩大课程改革的视野和范围，无论是从政治考虑的角度还是从理性认识的角度都是正确的，但如果从课程政策执行的现实需要来考虑，那么监守政策可为和不可为的界限就是很有必要的。
本文系华东师范大学教育科学学院“211工程”重点建设项目“基础教育课程管理的实践模式”研究成果之一
参考文献
[1]袁振国.全面建设小康社会时期的中国教育政策（论纲）[A].袁振国.中国教育政策评论：2004[M].北京：教育科学出版社，2004.18.
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[4][11]Fullan，M.变革的力量：深度变革[M].陈丙丁等译.北京：教育出版社，2004.44，8-9.
[5]McDonnell,L.M. & Elmore,R.E.（1987）.Getting the Job Done: A Alternative Policy Instruments. Educational Evaluation and Policy Analysis,9,133-152.
[6]柯政.地方政府的课程政策执行行为分析[Z].内部调研讨论稿，未公开发表.
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[9]Stoker,R.P.(1989). A Regime Framework for Implementation Analysis: Cooperation and Reconciliation of Federalist Imperatives. Policy Studies Review, 9（1）, 29-49.
[10]袁振国.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社.
[12]Robertson,D.B.（1984）. Program Implementation versus Program Design: Which Accounts for Policy "Failure". Policy Studies Review,3（3-4）,391-405.
[13]Sabatier, P.A. & Mazmanian, D.A.（1983）.Policy Implementation. In S.S，Nagel（Ed）. Encyclopedia of Policy Studies. New York: Marcel Dekker