十一、解决农民工问题面临挑战

    十一、解决农民工问题面临挑战

    农民工一头连着“三农”，一头连着城市化、工业化。农民工问题不解决，农业富余劳动力向非农产业和城镇转移必然受阻，不仅直接影响“三农”问题的解决，而且直接影响城市化、工业化的推进。甚至，他们中的一部分人有可能沦为城市贫民，影响社会和谐稳定，引发严重社会对抗。农民工问题已不仅仅是一个经济问题、社会问题，而且已成为一个重大的政治问题。

    农民工数量不断增加。据调查统计，到2008年底，杭州市区户籍人口为424万人，外来暂住人口为260万人。暂住人口中，又以外来从事二三产业的城市农民工的数量居多。目前，杭州等较为发达的城市已成为农民工的集中地，不仅吸纳了市域范围内的本地农民工，而且还吸纳了跨地区流动的大量外来农民工，有些城市的外来农民工数量不仅超过了本地城镇职工，而且超过了本地农业从业人员。农民工已成为城市人口的重要组成部分，这是近几年来城市人口结构变化最鲜明的特征。

    农民工生存状况有待改善。农民工生活在城市的底层，普遍缺收入、缺住房、缺教育、缺医疗、缺社保、缺组织。近几年来，各级党委、政府采取一系列政策措施，改善农民工的就业和生活环境，维护农民工的权利。但不可否认，农民工边缘化的现象仍然存在：政治边缘化，农民工无法拥有所在城市居民所拥有的选举权、被选举权等民主权利和城市社会管理参与权，缺乏政治参与和沟通的正常渠道与机制；经济边缘化，农民工与本地居民同工不同酬的现象仍存在，而且农民工职业稳定性不高，以制造业、建筑业和传统服务业就业为主，往往是城市中经济收入最低的群体；社会边缘化，农民工与本地居民在就业、医疗、养老、教育等方面的待遇存在较大差距，城市公共服务和社会保障享受程度较低；文化边缘化，农民工与本地居民在思想观念、文化心理、生活习惯等方面存在较大差异，难以在文化上融入城市主流社会。

    农民工市民化途径缺失。农民工边缘化，实际上是合法权益没有得到很好保障的具体表现。虽然有其自身文化和技能素质较低、农村与城市文化差异等因素，但根本症结在于城乡二元的户籍制度及其户籍所依附的待遇差别，在于农民工市民化途径的缺失。目前在城市人口的各类人群中，除老城镇居民不存在市民化问题和夫妻团聚、子女随迁、老年投靠等常规的户籍迁移途径外，其余几类人员由于户籍身份的不同，市民化途径也有所不同。以杭州市区为例，目前主要有四种市民化途径：本地农村居民通过征地“农转非”实现市民化，外地居民通过购房入户实现市民化，外地来杭投资（纳税）入户实现市民化，人才引进入户实现市民化。虽然购房入户、投资（纳税）入户、人才入户的对象范围也包含了农民工，但对照农民工普遍学历较低、收入较低、资本积累和融资能力不足的实际，这些政策对绝大多数农民工不具有可行性，或者说只有极少数农民工可实现市民化。而从中国国情和人口流动现状来看，农民工恰恰是人口转移和市民化的主要群体。因此，必须探索现实可行、适用的农民工市民化路径，制定可操作的农民工市民化新政策。

    十二、“城中村”改造面临挑战

    “城中村”是我国城市化进程中的特殊产物，具有复杂的历史背景和社会经济根源。“城中村”产生原因主要有：相当一部分“城中村”的集体土地没有完全被国家征用，或多或少保留了一部分集体土地；由于种种原因，一些“城中村”居民没有全部“农转非”；“农转非”居民没有完全享受“同城待遇”。“城中村”从地域角度看，属于城市的范畴，从社会性质角度看，仍保留了传统农村的因素，具有城市与农村双重特征。如何把“城中村”改造成为经济繁荣、环境优美、政治民主、社会文明、生活富裕的和谐城市新社区，是城市化推进中的一个重大课题。

    “城中村”生活条件差。“城中村”是农村居民、农民工和困难群众、弱势群体、低收入阶层的主要聚集地，基础设施落后，人居环境恶劣，“脏乱差”现象严重。“城中村”里建筑布局混乱，“握手楼”、“贴面房”比比皆是，通风、采光条件极差；许多楼房建筑时间长、质量差，已成危房，有些住宅与厂房、仓库连为一体，严重威胁着居民的生命安全；道路等级低、狭窄弯曲不成系统，消防车、救护车根本无法进入，隐患极大；缺乏环境卫生、文化娱乐、生活服务等公共配套设施，居住生活环境得不到改善，健康和安全问题得不到解决。很多“城中村”外来人口超过本村人口几倍，外来人口租住房已成为滋生“黄赌毒”的温床。“城中村”不改造，今天的“城中村”就有可能成为明天的贫民窟。而贫民窟一旦形成，将对城市形成致命打击，并且治理起来极为困难。“孟买病”、“里约病”就是一个深刻教训。2003年10月，联合国人类居住规划署首次发布了以“全球贫民窟的挑战”为主题的年度报告，该报告称，全球贫民窟居民人数在20世纪末高达9.23亿，比前10年增长36%。如果以此高速增长，本世纪30年代末将达到20亿，占届时城市人口的35%。

    “城中村”管理难度大。“城中村”在管理上存在很多问题。在土地利用方面，建新不拆旧，新房缺乏统一规划、建筑密度过大，违法用地、违法建筑屡禁不止；在空间形态方面，建筑拥挤，基础设施差，打乱了城市的整体规划和布局，严重影响了城市形象和品位的提高；在城市管理方面，“城中村”管理体制与城市社区管理体制不相适应，撤村建居后的“城中村”本应按城市社区管理体制来管理，但实际运行中并没有做到，管理关系不清、责任不明，“城中村”已成为城市管理中的“盲点”；在经济发展方面，“城中村”经济主要是低层次的物业经济或粗放型的加工企业，土地和资源的产出效益不高，造成城市土地极大浪费。“城中村”的唯一出路就是整体改造。

    “城中村”改造难度大。“城中村”已成为推进城市化的“拦路虎”、脏乱差的“代名词”、大都市脸上的“烂疮疤”、违法犯罪活动的“滋生地”。不彻底解决“城中村”问题，高起点推进城市化就无从谈起。从根本层面来看，“城中村”和农民工问题是一个问题的两个方面。农民工问题是“根”，“城中村”问题是“形”。解决“城中村”问题难就难在“城中村”里住着大量农民工。“城中村”作为农民进入城市后最初的栖息地，为他们在城市安家乐业提供了最廉价的服务，但随着农民工在“城中村”的急速集聚，也大大增加了“城中村”改造的成本和难度。要解决“城中村”问题，就必须解决农民工问题，而这一问题的根本解决有赖于全国性政策的突破。从操作层面来看，“城中村”改造面临“筹资难、征迁难、安置难、配套难、审批难、管理难”六大难题。

    案例：改造前的灵隐村

    灵隐村坐落在风景优美的旅游胜地——灵隐景区内，三面环山，东依西湖，是典型的“景中村”。灵隐景区有世界闻名的灵隐寺等众多寺庙，是在国内外有重要影响的重量级景区，是西湖风景名胜区的“金名片”，也是杭州这座风景旅游城市的“金字招牌”。长期以来，灵隐景区存在着灵隐寺一枝独秀、其他地方非整治不可的情况。由于自然变迁、人为破坏、规划缺失、政策多变、整治滞后等多种原因，灵隐村生态环境恶化，人文景观受损，茶园林地减少，泉池溪流枯竭，违法建筑抬头，基础设施滞后，道路交通不畅，村容村貌脏乱差，“金字招牌”日渐黯淡；村集体经济“坐吃山空”、难以为继，居民群众就业困难，生活水平提高缓慢。2006年以来，杭州实施灵隐景区综合整治工程，对灵隐村进行改造，实现了“景区美、寺庙兴、百姓富”的目标。