怒江水电开发之得失 盛洪

怒江水电开发之得失 盛洪 2005-6
一、要解决的问题

围绕着怒江水电开发的争论，主要涉及到可以分开讨论的三个问题：（1）怒江流域的经济发展；（2）满足迅速增长的电力需求；（3）在发展中保护生态环境。

二、几个替代方案

分别解决或同时解决这些问题，并非只有一种方案，而是有几个可互相替代的方案，每个方案都会有其收益和成本，我们任务就是要在诸方案中选择净收益最大的方案。为了简单起见，我们先从解决单个问题讨论。下面是解决三个问题的替代方案。

1．怒江流域的经济发展

简单地说有三个替代方案：（1）开发水电；（2）发展旅游商贸；（3）同时开发水电和发展旅游商贸。

2．满足迅速增长的用电需求

（1）在怒江开发水电；（2）火力发电和核能发电；（3）其它生态发电（如风能发电，太阳能发电等）；（4）在另一条河流开发水电；（5）节约用电。

3．保护怒江的生态环境和少数民族文化

（1）什么都不做；（2）发展旅游与商贸。

三、怒江流域经济发展的替代方案比较

因为评价时涉及到贴现率，而我们讨论的问题是从整个社会角度出发，考虑跨越世代的人的福利，所以贴现率为零。就是说，从整个社会延续发展来看，将来与现在是一样的；不同世代的人的价值是一样的，这一代人今天消费和下一代人20年以后消费，或100年以后的人的消费是一样的，当然他们付出的成本的价值或获得收益的价值也是一样的。

1．在怒江开发水电

先看看第一个方案。开发水电的收益，就是（1）发电所带来的市场收益。即可用年平均发电量乘以每度电价，再乘以电站设计寿命（如100年）即发电年数。当然更准确地，要考虑电站设计寿命的中后期，发电能力逐渐下降，从而收入的下降。因贴现率为零，所以不用贴现。除了直接的市场收益，还有（2）因本地发电而带来的消费者剩余的增加，即本地发电的价格低于从外地输电的价格的部分。这部分收益也随着电站寿命的结束而终止。间接的收益有，（3）水电的开发还会带来交通设施的改善，这种改善有某种外部性，即除了水电建设和运转使用外，还会惠及其它车辆。至于用发电带来的收入移民、扶贫和改善生态环境，属于再投资，且也可用于其它用途，不应算做本方案的收益。况且用其它用途获得的资金也可做同样的事。如果计算进来就是重复计算了。

开发水电的成本，直接成本中除了（1）工程成本和（2）移民成本外，还有（3）自然资产损耗成本。这需要解释一下。水电是由人造工程和自然的水资源（包括其流量和位势）及地理地质资源（如适宜建坝的地点）共同生产的。自然水资源及地理地质资产作为一种资产的价值大致等于最好的替代的发电方式（如火电）的成本减去（1）和（2）项。因水电大坝有其寿命，比如是100年，每用一年就在损耗这个自然资产1/100的价值，100年后就“报废”了。还有一种替代的估价方法，即将损耗和报废的自然资产恢复原状或“更新”的成本。我们可以选择两种估价方法中较低的一种。但目前看来，将报废的水电大坝及其它设施“更新”的事情还未有过，这说明这种选择是更昂贵的。总之，如果考虑自然资产的损耗和报废，水电的直接成本一点也不比其它替代方式便宜。只是由于自然资源损耗的成本是一种外部成本，电力公司并不将其计算进来，所以觉得水电开发便宜。

除了直接成本，还有间接成本，它们包括（4）因施工在一段时间内（如10年）给旅游和商贸收益带来的损失（具体等于旅游和商贸收益的减少，我将在下面仔细讨论）；（5）因对景观的永久性改变和破坏（如怒江被拦腰截断，怒江第一湾改变原貌，在高坝下游在沽水期有可能断流等）而对旅游产生的损失；（6）对生物多样性的损害导致的永久性损失；（7）对生态环境的正常运转机制的破坏带来的永久性损失；（8）怒江在100年后泥沙淤积导致的河流完全改观所导致的永久性损失；（9）可能的垮坝带来的生命和财产损失；（10）因移民等原因而导致的少数民族文化的永久性丧失；（11）怒江被水电开发所带来的对存在价值的永久性减损，等等。所谓存在价值，是环境经济学提出来的一个概念，就是说，即使一个人从来没有到过、或者不打算到某个地方，但这个地方及其环境的存在，对这个人是有价值的。如很少有人会在一生中到珠穆朗玛峰去，但珠穆朗玛峰的存在对中国人是有价值的。怒江作为中国仅存的两条、实际可到达的一条没有被水电开发的河流，也可能有其存在价值。

一个简单的判断是，由于开发水电带来的收益的时间是有限的，而对生态环境等的损害是永久的，且贴现率为零，不用做计算就可知，开发水电是得不偿失的。当然对这个判断可以做某些修正。如考虑到现代人实在无法考虑永久性问题，不假定生态损害是永久性的，而是给出一个时间限度，如400年。由此来做比较。另外还应看到，建设电站对河流的改变，以及电站报废后对河流的损害也许不像想像的那样大。如古长城报废后，变得与自然浑然一体，也成为新的景观。

至于开发水电对于怒江流域的经济发展的影响，涉及到收益分配和成本分摊问题，也关系到是从长期的、可持续的发展的角度看，还是从不顾长期利益的短期角度看。开发水电的收益如何分配，取决于电力公司和怒江流域人民及其代表人（如怒江州政府）各自付出了什么资源，以及他们各自的讨价还价能力。

这些收益的形式主要有（1）移民补偿，（2）劳务工资，（3）设备和原材料费用，（4）地租，（5）资源使用费，（6）利润和（7）税收。移民补偿肯定可以由库区移民获得。但是一，对于怒江流域来说，移民数量较少，获得补偿的总量不大；第二，由于电力公司作为一个追求盈利的企业处于强势地位，而移民处于弱势地位，一般补偿不是不足就是不到位，因此在我国许多地方包括三峡都遗留了大量移民问题，这些问题最后更可能由怒江州政府承担。如怒江州甚至云南省已无富余土地，移民到何处都会增加当地的人地紧张关系。如果移民由此失去了生计，最终还要由政府承担。所以这类“收益”不可高估。

水电开发需要大量劳务，但是由于怒江流域的少数民族不适于提供工程劳务，大多数劳务工资不可能分配给怒江人民。水电运营所需人员较少，且要求较高的技术水平，所以也较少可能给怒江人民带来就业及工资。

由于怒江流域几乎没有工业，水电开发所需的大多数设备和原材料也不能在怒江采购；又由于怒江流域农业也不发达，甚至水电开发的工人的食品也主要要从外地输入。可能会有少量食品由本地提供，但影响非常有限。

狭义的地租只包含电站实际占地的租金，且由于怒江沿岸看似荒凉，不会有太高的狭义地租。而且我不知在我国的惯例中，电站占地是否交纳地租。实际上，租金的含义是一种资源的次优用途的收益。也就是说，怒江流域如果不开发水电，而采取替代方案（如旅游）的收益，应该成为怒江水电开发的地租谈判的基础。更广义地，还应该包括不可商业化的生态价值和文化价值的损坏补偿。但是，我担心怒江州政府远远没有意识到这一点，即使意识到了，由于急于上水电，也没有谈判能力和地位。目前怒江州政府对自然之友的指责说明，他们基本没有意识到自然之友的主张是在强调次优用途（如果旅游是次优的话）的价值，更没有意识去利用这一点。所以这一部分收益可能拿不到。

资源使用费的含义与地租类似，如果比较狭义地被理解为对水资源的使用费，因为用于发电的水资源并不会因发电而大量消失，只会有小量损耗，所以从狭义的“使用”来说，恐怕不能收取太多。但是，如果将前面说的自然资产的损耗考虑进来，将资源使用费理解为对损耗的补偿，其数额将会很大。如果再广义些，资源使用费不仅应包括对消耗掉资源的补偿，还应包括对资源整体价值的减损的补偿。如水电开发对怒江生态机理的改变和破坏，泥沙淤积对河流流动状态的改变和损害等。但这两方面都很不直观，只是在较远未来才会显现，现在的人很少将其纳入视野。因此几乎不可能纳入怒江州政府与水电开发公司的谈判中，也就不可能获得。

利润部分显然是水电公司的权利。

怒江州政府可以得到的是税收部分。主要是企业所得税的地方分享比例，约为40%；个人所得税，占用耕地税等。应该指出的是，作为最主要的收入来源企业所得税，是在电站建完发电并产生利润后才能获得，这是在建设周期以后的事情，至少要有5年，全部建成大概在10年以上。且建成后未必马上会有利润。所以这部分收益不是怒江州政府在近期可以期待的。

如果按照上面的收益分配方式看，成本的分摊大致是，电力公司只承担工程成本和移民成本，怒江人民将会直接承担前述第（4）项、第（5）项和第（9）项成本，怒江人民与全国人民（甚至还可能有外国人）承担其它所有的生态和文化成本。

所以大致的判断是，如果从永久性角度看，怒江水电开发得不偿失；如果将时间限定一下，如400年，结果需要进行具体的计算和分析才能得出，即暂时无法判断。从收益分配和成本分摊的角度看，怒江州想依赖于水电开发而发展经济的想法可能过于乐观。

2．旅游与商贸

旅游的收益包括，（1）游客到旅游景点的旅费，（2）旅游景点的门票收入，（3）游客在旅游区的住宿和餐饮费用，（4）游客购买旅游纪念品的费用；（5）租车或自驾车游客的租车费用和汽车消耗和维修费用；（6）文化消费的费用；（7）发展旅游和商贸的最重要的收益是非货币的但非常重要的收益，即吸收了大量沿江的少数民族从从事农业改为从事旅游和商贸服务业，一方面解决了陡坡农田对生态的破坏问题，也使这些农民有了新的可持续的职业，等等。这些收益构成的总收益的多少取决于游客的人数。游客人数又由景区的知名度和吸引力，景点数量，景区的容量，景区的设施条件，旅游线路和旅游项目的设计，文化项目的设计，人们的旅游倾向，交通条件和价格等因素的影响。这需要相应的信息。不过有几点可以大致肯定。一是“三江并流”作为中国三十个世界遗产之一，或8个世界自然遗产之一有着相当高的知名度，二是云南作为旅游大省，一年国内游客人数超过7000万人次，境外游客超过100万人次，旅游收入超过400亿元，并且有着丰富的办旅游的经验和成熟的机制。只要战略正确，进行周密的旅游规划，改进基础设施和旅游设施，是有可能在不长的时间内成为云南省的几大重要旅游支柱之一的。

旅游的成本，首先是（1）为了旅游而停止开发水电而损失的发电收益，即机会成本；然后才是（2）为了旅游而进行的交通等基础设施的投资；（3）开发旅游景点的辅助设施的投资；（4）开发少数民族工艺品的投资；（5）开发少数民族文化服务的投资；（6）对少数民族居民进行旅游服务的培训的投资；（7）发展旅游可能带来的垃圾污染和水污染（非永久性的，可以避免的）；（8）旅游对景观和生态的破坏（非永久性的，可以避免的）；（9）旅游中可能出现的安全问题，等等。

发展商贸与旅游接近，如果将怒江州与西藏的路打通，会促进云南与西藏间的贸易的发展，再加上进一步发展与缅甸的贸易，其收益包括，（1）商人的住宿和餐饮费用；（2）过境的旅费；（3）为商贸直接服务的收入，如装卸、运输、仓储、配送、通讯、薄计、商务谈判服务、会议、展览、质量检验、金融、保险和法律服务等；（4）商人的其它消费（如文化消费）的收入；（5）将少数民族农民转变为商贸服务人员，解决陡坡耕作对生态的破坏问题。发展商贸的总收入也取决于过往商人的数量和集散货物的数量和价值。这又主要取决于是否能够打通去西藏有公路和其它周边地区的公路，与已有公路形成一个幅射云南西藏和缅甸的交通网络。

其成本是，（1）对道路交通设施的投资和运营费用；（2）对商贸集散地的基础设施的投资和运营费用；（3）对为贸易服务的各种设施的投资和运营费用；（4）对宾馆饭店和其它服务设施的投资和运营费用；等等。

与水电开发的投资相比，发展旅游和商贸的投资，除了交通基础设施的投资较大以外，其它投资相对较小，并且有着周期较短、滚动投资的特点，它可以在较短时间内收效。

旅游与商贸发展方案对怒江流域的影响，也要从收益分配和成本分摊的分析中判断。旅游和商贸的收益形式包括，（1）工资；（3）个体户营业收入；（4）设备与原材料费用；（5）地租；（5）资源使用费；（6）利润；和（7）税收。

与开发水电相比，旅游和商贸服务业和手工业，如景点服务，安全，卫生，文化项目，餐饮，住宿服务，道路维护和工艺品制作和出售等，可以更多地吸纳本地的就业。当然要提供较好的服务还是需要进行培训。就业主要有两种形式，一种是企业雇用的就业，其收入形式就是工资；一种就是自我雇用，即居民以个体户的形式营业，收入形式表现为个体户营业收入。这两种收入形式还有一个优点，即居民直接获得收入，比水电公司给移民补偿、水资源费或向政府交纳税收来得直接，也减少了中间被人盘剥抽取的环节。所以会对怒江流域的经济发展产生较好的影响。

为怒江旅游和商贸业服务的另一部分行业，如交通运输业和旅行销售业的工资和个体户营业收入则会被怒江流域之外的人获得，如航空公司和旅行社的员工工资大多发给区外的人。

当然对于旅游和商贸设施的设备和原材料的购买，由于前面已经说过的原因，不可能为怒江州带来多少收益。

与旅游和商贸配套的宾馆饭店、文化设施、加油站和汽车维修站和景点本身及其配套设施都需要占用土地。因而可以由此获得地租收入。只是首先，土地主要是国有的，地租收入主要归政府；第二，为了吸引投资者，政府有可能在最初几年征收较低地租。但从长远看，旅游和商贸的发展会提高怒江州的地租水平。

景点本身不仅占用了土地，而且是一种很稀缺的自然景观和生态资源，而且还有世界自然遗产的声誉资源，虽然仍可以表现为地租，但为了强调特殊性，可对使用这种资源的人征收资源使用费。由于发展旅游业，三江并流的资源价值会部分地被市场评价出来，政府会代表资源所有者收取这部分资源作用费。只是从理论上讲，怒江不独是怒江州的怒江，这部分收入将如何在各级政府中分配，现在不能确定。只是可以考虑，上级政府为了支持怒江的发展，可将大部分资源使用费交由怒江州政府支配。还有一种可能，就是政府将一定年限（如30年）三江并流资源的特许经营权授与某企业，以换取该企业对怒江旅游景点开发和旅游设施的投资，并分享门票收入。

利润为企业所有。

因投资旅游的大多是民营企业和非中央国有企业，怒江州政府可以获取全部企业所得税。只是为了吸引投资，政府应在最初几年减免所得税。而对于个体经营家庭，政府很难进行监督，收税效率将会很低。

实行此方案的主要成本，即机会成本，不开发水电的收益损失，主要由水电开发公司承担。事实上对水电公司来说，这一成本也不存在，因为它可以选择另外的地方开发。如果考虑到生态环境的成本，怒江对于水电开发来说，也并非成本很低。较少的成本由怒江州承担。但这种机会成本可以被更好地发展旅游商贸的收益所抵偿。除了公路基础设施基本上要由中央政府和省政府承担，其它大部分成本，都是由收益者承担。

与水电开发相比，（1）水电开发要在一个较长的投资周期后才会提供收益，而旅游和商贸会在短期内就开始提供不大的但不断增大的回报。（2）水电开发可以分配给怒江州的收益要通过间接形式才能到老百姓手里，容易受到中间盘剥；而旅游商贸服务的收益则可以直接到老百姓手里。（3）水电开发的投资将包括改进公路系统的投资，从而由企业直接完成，无需政府投资，而对旅游和商贸的发展则不会引来对公路基础设施的投资，而需要政府的投资。（4）水电开发并不能自动解决陡坡农田的问题和农民的职业转移问题，而旅游和商贸服务业能够解决。（5）水电开发会在一段时间内提供较多的收益，但过了设计寿命后就不再提供；旅游和商贸至少在初期不会提供较多的收益，但会随着时间的推移而增长，而且没有时间限制。（6）水电开发会带来以怒江生态资源和景观资源的永久性改变和减损，发展旅游和商贸则不会。（7）水电开发带给怒江州的收益份额有限（移民补偿、水资源费、部分企业所得税），但旅游和商贸的收益却会分怒江州更大的份额（工资、个体户经营收入、地租、资源使用费、全部企业所得税）。

总体来讲，在怒江流域发展旅游和商贸比乍看起来的要更可取和更可行，对于怒江州来讲也更好把握。只要在规划设计中和实施中谨慎地避免旅游带来的环境的和景观的污染，这种方案对生态和景观都有正面作用，同时又能从近期推动怒江州逐步发展起来。需要解决的问题，是能够说服中央政府对公路等基础设施进行投资。

3．同时开发水电和发展旅游与商贸

将上面两个方案放在一起，我们就要考虑两个方案的冲突之处要互相抵消，互补的地方要增加进来。

（1）在水电的建设周期内，至少有十年的时间，旅游和商贸的发展将会受到水电工程施工的影响，因为怒江峡谷的施工空间较小，一旦施工交通就会中断。

（2）永久性地，水电建设对生态和景观永久性地减损和破坏，会减少旅游业的收入。具体多少需要更多的信息进行判断。

（3）旅游商贸的发展会解决水电工程的移民问题。

（4）旅游商贸与开发水电一起，会获得比前两个方案更多的市场收益。

总体而言，水电与旅游商贸一起开发，会抵消旅游商贸的一部分收益；但两者在一起会获得更多的市场收益。然而无补于因开发水电带来的对生态环境和景观的破坏，和对存在价值的减损。在收益分配上对怒江州更为有利，但在近期内却无法获得。所以对怒江州来说很难说与第二个方案孰优孰劣；对整个社会来说则劣于第二个方案。

四、满足用电需要的替代方案比较

第一替代方案是开发水电，前面已经作了分析。现在看看第二个替代方案。

1．开发火力发电和核能发电

除了工程成本外，这两者都没有移民成本。但两者都有各自存在对环境的污染。火电会增加二氧化碳的排放，核电则有可能造成核污染，甚至在战争期间会成为军事攻击的目标。重要的是，要对可能的环境破坏进行定量的估价，然后再与水电的环境破坏相比较。

2．其它生态发电（如风能发电和太阳能发电）

这些发电形式还不足以大规模替代水电、火电或核电。

3．在其它河流开发水电

一般而言，所有河流都会构成一定的景观，都自成一个生态系统。在哪条河流上开发水电都会破坏景观和生态系统。为什么要选择这条河流而不是那条河流呢？

问题在于，我国大多大多数河流已经被开发，现在只剩下怒江和雅鲁藏布江没有开发水电。这是一个既成事实。我们必须在这既成事实的前提下选择。如果可能在其它已开发的河流上开发水电，显然要比在怒江开发水电要好。因为已经开发水电的河流的生态体系和景观已经遭到整体性的破坏，再增加开发对生态和景观价值的减损程度是递减的。事实上，正是其它河流被开发殆尽，怒江的生态价值愈显珍贵，正如丽江因其它类似的古典城镇被拆毁而愈显稀缺而大幅升值。

4．节约用电

最后一种方案，就是如果不能解决保护生态的问题，就不上任何电站。其结果就是供电紧张，如果不控制价格，电价会上涨。这时耗电较大而产值较小的企业就会停止生产，产业结构就会向节电型结构的方向调整。一般居民也会节约用电，会购买一些节电产品（如节能灯）以节省成本，替代用电。

少用电的成本主要是因电价上涨而减少的生产和提高的产品成本。对我国经济产生多大影响，还需具体计算和分析。

总体而言，开发火电、核电，或在另一条河流开发水电，或少用电，都是在怒江开发水电的可能的替代方案。孰优孰劣，关键在于在做具体的成本收益分析。

五、在开发中保护怒江的生态环境、少数民族文化和景观

显然，怒江流域不发展是不行的，所以“什么都不做”的方案是不能接受的。剩下的只有发展旅游和商贸。

六、全成本概念和永久性视野

以往的水电开发之所以出现各种失误（如移民问题，生态破坏等），是因为决策时没有考虑全部成本，尤其是不能被市场评价的成本。关于怒江水电开发的争论也可能会犯这样的错误。全部成本的含义就是从全社会角度看的所有成本。人们之所以看不到全部成本，除了认识问题外，还因为围绕着水电开发有许多不同的经济主体或利益集团。它们通常只看到本公司、本地区或本部门承担的成本，而忽略别人或社会承担的成本。考虑到怒江是一条国际河流，一国政府也会有这样的偏颇。所以，对水电开发的全成本，应由尊重相关国家利益的中央政府把握，而不应过于倾向某些利益集团的主张。

从一个社会有着超过个人寿命的寿命来说，只要从社会角度出发，就会有较长视野。但由于替社会做决策的是具体的个人，所以经常会出现“短视”现象。经济学已经发现，在可持续发展问题上，不仅存在着市场失灵，也存在着政府失灵，即政府官员更看重任期内的政绩，而没有长远眼光。虽然水利部已经宣称自己是“河流的代言人”，但“为子孙万代着想”在多数场合还只是一句口号，实际上缺少“子孙万代的代言人”。所以在做水电开发的决策时，往往缺少永久性视野。这需要我们强调永久性视野，并作为一种文化植入政府决策层和整个社会。

七、关于评价非市场价值的方法

在对不同方案的评价和比较中，比较困难的是对生态价值、景观价值和存在价值的估价，因为这些价值具有外部性，不能由市场评价。经济学一般采取一些间接的方法加以评价，我们可以借鉴。

如将景观与到景点的旅程看作是互补的产品或服务。如果一个人愿意支付到景点的旅费，说明他认为他“使用”景点的景观至少值旅费的钱。因此可根据对怒江旅游人数的预计，和这些游客来自哪里的分析，来估价怒江的景观价值至少值多少。

再如，景点周边的不动产，如土地和房地产，会随着怒江的景观和生态的保护和改善而增殖。这也可以用来推断景观和生态价值。

第三，在一些国家，对生态价值和景观价值的估价还可以从环保组织愿意出多少钱来避免开发中推断其底线。但在我国环保组织还很弱势，怒江又太大了，这种方法恐怕不行。

最后，甚至可以只从观念上估价，如所谓的“存在价值”。例如可以向全国的一般居民作抽样问卷调查，问愿意付什么代价挽救怒江免于被水电开发。代价可以是一种简单的消费品，如一袋零食，一件衣服，或者是一个货币量，特殊地，还可以是一定的用电量。

当然，还有许多其它方法。在西方，自然资源和环境经济学已经成为经济学中很热门的一支。已有不少有关著作被译介到了中国。这些著作可以成为我们评价自然资源和环境价值时的借鉴。

在估价时还要注意，对生态环境和景观的评价，可能会随着时间的推移而变化，尤其是在我国这样的一个经济发展阶段，越来越多的人越过小康阶段，其价值观会更轻物质、而重精神，会更关心生态环境和文化，从而会更高地估价怒江的生态价值、景观价值和文化价值。可以预计，在十年之后，这种倾向要远远高于今天。

八、结语

总之，在怒江开发的不同替代方案的比较是一件很复杂的事情，至少需要按照上述所列因素（尽管还有疏漏）去分析和估价。在没有得到比较确定的结论之前，不应贸然开发怒江。任何不按正当程序，在不进行认真环境评价前就仓促上马的做法，都可能带来不可补救的损失。对于怒江州急于上马水电的心情是可以理解的，但应由中央政府予以缓解。具体的方法是切实推行和落实退耕还林的政策安排，在财政上要支持到位。

总体而言，在怒江发展旅游和商贸是足以挑战水电开发（含水电开发加旅游商贸）的方案。如果总体估价不如水电，还是应该上马水电，但如果总体估价高于水电，就应采取此一方案。这一方案的关键在于，要对公路等交通基础设施进行大规模投资，怒江州政府无此力量。既然怒江的生态环境和文化资源属于全国人民，就是全国的公共物品，应由中央政府投资。

考虑到中国人的环保意识越来越强，对生态和文化的价值将会更为关注，在诸方案不相上下的情况下，中央政府更应选取旅游和商贸方案，将会被后人称为有远见的决定。