驻京办将撤 难撤的背后

    ●一名县驻京办主任已准备3条“后路”：挂靠在市驻京办下面、变身同乡会或商会、变身企业办

    ●一名学者认为，“不解决体制问题，强制关闭驻京办可能反而会导致它的规模扩大”

    “只要你懂得运作，盖一个厕所都可以让中央拿钱。”一名驻京办干事说，“只要你在中央扶持的‘盘子’里找到项目，这叫巧立名目。”

    王伟是江西某县的第一位驻京办主任，他却不相信很快自己会成为最后一位。“2007年来的时候连住的地方都没有，现在感觉刚打开点局面，难道真的就要撤了？”

    1月19日，国务院印发了一个关于加强和规范各地政府驻京办事机构管理的红头文件，在未来的6个月内，王伟所在的区县级驻京办和一部分地市级驻京办都在撤销之列，总量达到5000余家。

    “不配合行政、财税、投融资体制改革，驻京办将很难被根除。”一些受访学者表示。确实，王伟甚至已经想好了可以“变身”的3条路径。

    1月28日，王伟的工作日程排得满满的。北京的一家民营企业给县里捐过款，快过年了他要去送点水果；第二天县委书记要为一个项目拜访一位部级干部，他得去采购香烟；晚上县里一个剧团要来北京参加一个博览会的演出，他要去接机。

    第三次撤销令能不能落实？

    因为中纪委的“反腐令”而即将被“收编”，王伟觉得有点“冤”：“我们驻京办一年的工作经费才6万元，好一点的县也就20万元的样子，建楼堂馆所和从事经营活动的主要都是省市级的驻京办，为什么一刀切把区县级的全撤了呢？”

    而在驻京资讯报社社长李罡的记忆里，这已经是新中国成立以来针对驻京办下发的第三次撤销令了。第一次是1962年国务院要求撤销除新疆和内蒙古外各省市的驻京办，“但因特殊需要可暂时保留，结果是全部保留了”。

    第二次是“文革”时，各省、市、自治区驻京办被视为“省市区党委的情报机关”而被撤，党的十一届三中全会后又陆续恢复。

    现在第三次被要求撤销的驻京办涉及到“地市级政府驻京办事机构295家，地方各级政府部门驻京办事机构146家，县级政府及行使政府管理职能单位驻京办事机构436家”。

    王伟所在的这个县级驻京办，隐身在北京的某个小区内，连个牌子也没有挂，既没有注册也没有备案，按理说还不在“可撤销”的范围之内。而这样的“地下”驻京办在2006年之后已经成为多数。

    就在2005年，北京市官方网站“首都之窗”还发布过《关于外地政府（企业）驻京办事机构的若干规定》，欢迎各地政府和企业来北京设立办事机构。

    而进入2006年之后，驻京办在北京的命运再次发生了逆转。时任中共中央政治局常委、中央纪委书记吴官正在中纪委的多次全会上提出了驻京办的腐败问题。在中纪委主持了相关调研之后，国务院机关事务管理局发布了调研报告，提出了对52家副省级以上政府办事处和大型国企驻京办事处的整顿与改革思路。

    2010年刚刚下发的撤销令，据媒体报道，“主要着力于行政编制改革领域，即人事和财政编制的压缩，而驻京房产、业务，以及驻京职能，则主要面临转型问题”。

    王伟为此准备了3条“后路”：一条是挂靠在市驻京办下面；一条是变身成同乡会或商会的形式；一条是变身成企业办。“财政预算上可以用别的名目来代替它，编制也可用‘办公室副主任’的职位保留。”

    “跑和不跑是两个效果”

    王伟认为，之所以县级政府也要设驻京办，还是因为公共权力不够透明。“如果中央每年的计划和预算都很透明，还需要驻京办么？”

    每年年底国家发改委会制定一个第二年的投资计划，财政部再根据这个计划做好资金配比，再交全国人大通过。这个计划会对全年国家重点投资投向的“盘子”作出规定，而提前探听到这个“盘子”的内容，就成为各大驻京办的重要任务。

    比如，今年发改委的计划中，变动最大的投资领域是住房建设上调了1200亿元，而“铁公基”项目下调了3000亿元。其中，调整后约有4400亿元资金转向促进民生与自主创新的项目。“提前探听到这个消息，地方政府就可以有针对性地争取到更多的上级政府拨款。”王伟说。

    由于很多部门在一般性拨款之外还留有很多项目机动资金，驻京办“跑和不跑更是两个效果”。浙江省瑞安市政府驻京办主任吴礼典用修一条沿海高速公路或铁路来举例，“一般是交通部和地方财政共同出资，那么中央负责全局的规划和项目立项，地方政府就可以在微观上对涉及到的某个部分提出建议，这就是我们驻京办递材料协调项目、争取配套资金的时候了”。

    王伟所在的县今年也终于将有两条国道经过。“这是我们几届县领导持续努力的结果，原来这两条国道没有把我们县考虑在内。”吴礼典认为，修一条高速公路对一个县的经济影响巨大，县里根据自己的发展需要直接向中央作出说明，效率高，又没有增加多少行政成本，驻京办在其中的作用很关键。

    王伟和县里的领导班子今年开始积极介入一条新的铁路项目的规划，“希望能在我们县绕一个弯，我们自己不争取没有人帮我们”。

    “只要你懂得运作，盖一个厕所都可以让中央拿钱。”记者接触到的另一名驻京办干事说，“只要你在中央扶持的‘盘子’里找到项目，这叫巧立名目。”

    “中央出政策，地方出项目。”吴礼典把这个过程看得更自然，“比如要修一条乡村道，中央支持新农村建设有‘村村通’的资金，符合条件的当然会考虑申请”。

    除了跑政府，王伟也跑一些基金会和企业，“它们都可能会给我们县里捐助一些善款，或做些投资。”

    他所利用的网络，无非是“同乡、同学和战友，中国人办事讲一个情分”。而县级驻京办主任一般是正科级，市级的是正处级，省级的就是正厅级。“级别越高，在北京接触到的政府人员级别也越高。”王伟不得不承认：“自己的活动能量有限，这里面未必有什么腐败问题，尤其是像我们这样的县级驻京办，能送什么礼？”

    另一名驻京办干事认为，这几年他的主要工作“已经从增资增项变为单纯的搞接待和拦访维稳，那么撤销驻京办之后，一些地区的维稳工作将形成空白”。

    专项资金过多，为公关提供了空间

    “腐败问题表面上在驻京办，根子不在驻京办。”国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯认为，“要精简驻京办，实际上应该从中央入手，配合行政体制、财税体制和投融资体制的改革。”中国经济体制改革研究会研究员郑新业也认为，“不解决体制问题，强制关闭驻京办可能反而会导致它的规模扩大”。

    “驻京办的产生，根本是行政体制改革滞后的一个结果。”中国行政管理学会副秘书长、公共管理研究中心主任沈荣华此前在接受媒体采访时表示，“地方县市到北京设驻京办，本身说明我们有很多机动的项目和资金，这说明我们的行政体制改革没有到位。”他在参与起草大部制改革方案时，曾做过驻京办的调研。

    “1994年分税制改革之后，中央和地方的财力配比发生了倒转，中央政府开始集中了全国大部分的资金。”汪玉凯说，“而财政转移支付制度中，常规的部分太少，而有弹性、人为因素多的专项资金的部分过大，这就为项目公关和自由裁量提供了空间。”

    据《学习时报》发表的一篇调研报告，2009年我国将财政转移支付制度简化为一般性转移支付、专项转移支付两类。而2008年，中央财政对地方一般性转移支付3404亿元，仅为税收返还和转移支付总额22945亿元的15%.调查中的3个省数据显示，一般性转移支付在中央对其转移支付中所占比例均在20%左右。

    “专项资金以批项目为主，而各部门司级以上官员的自由裁量权过大，又缺乏《预算公示法》等制度规范的平衡。”郑新业说。

    “这就造成了在政府投资还是关键性增长手段的投资领域，给各级各地政府部门提供了跑项目和资金的土壤。”汪玉凯说，“比如去年中央出台的4万亿投资计划，往哪里摆就有很多说道。”

    郑新业还观察到一个资源配给上的新现象，就是除了一些部委，越来越强势的央企总部也大多在北京，“像中石油、中石化之类，地方驻京办都在争取把它们的分支机构建在自己的辖区，比如对粮库、油库和铁道站口的争夺”。

    “投资系统上发改委和各部委的自由裁量权，导致了争夺中央资金配比和项目配比，必然成为各级驻京办的潜规则，比如环保跑项目，教育、民政跑钱等。”郑新业说，“实际上还不是驻京办主任在跑，是县委书记和县长在跑，因为中央把持了大量包括土地项目在内的审批权。”

    根子在体制改革

    事实上除了驻京办，很多地方政府也在上海、深圳这样的大城市设立了办事处。“它们大多有政商合一的特征。”汪玉凯说，“行政手段的效力太弱的话，还应该靠出台行政性法规来规范，对于办事处的设立资质、职能、运作等都作出规定。”

    刚从德国回来的汪玉凯还特意去参观过德国16个州政府在柏林的办事机构，“规模不大，人员也很精简”。他观察到，作为联邦国家，德国的很多州还在欧盟的布鲁塞尔总部也设立了办事处。“但他们的办事处不和政府官员打交道，而是和参议院、众议院的议员打交道，通过影响议会来影响政策，因为政策要通过议会来决定。”

    因此他认为，中国作为一个权力高度集中的大国，区域发展又极不平衡，地方派出机构的设立也就难免。“而另一方面，比如项目审批立项制度方面，向来没有严格的审批程序。能否借助市场化程序，提高审批的透明度和民众的参与性？”

    而2008年启动的新一轮财税改革也构成了驻京办撤销之后的制度背景，“它不仅仅涉及经济体制改革，还涉及预算民主化、公共财政转移、人大审查和监督、统一国家财政和国库、理顺中央与地方的关系等诸多因素”，郑新业说，“尽管阻力很大，但‘下放财权’将成为改革方向。”

    对此，沈荣华对媒体作出的判断是，市县很多驻京办撤销后，国家行政体制改革需要尽快跟上。“要继续缩小行政的纵向和横向级别，纵向上，财权未来可以是中央、省、县（市）三级。而横向是，进一步向大部制发展。”

    （应采访对象要求，王伟为化名）

    □本报记者 吴珊