火车票强制保险55年：百亿灰色收入流向何处(南方周末 2006-11-2)

火车票强制保险55年：百亿灰色收入流向何处
2006-10-31 15:52:49  来源: 南方周末  作者: 穆彤　黎诚

在100名乘客里，只有7个人知道，他购买的火车票里含有票价2％的“人身意外伤害强制保险费”。这是《南方周末》在北京西客站的随机调查结果。而7个知情者中，大多数的消息来源是杨华柏———此人系中国保险监督管理委员法规部主任，2006年10月21日，他在中央财经大学举行的论坛上披露了这个消息。
更少人清楚，该规定已经执行了半个多世纪。它的颁布者———中国政务院财经委早已解散，幸好互联网还可以带着我们穿过岁月，查清1951年开始实施的《铁路旅客意外伤害强制保险条例》。该条例规定：保险费金额为基本票价的2％。当时，公路及航运也被纳入强制保险的范畴。
铁道部提供的数据说：2001－2005年，火车客运收入共2665亿多元。按照2％的比例，收取的保险费超过52亿元，可以在平原地区铺520公里的铁路。如果从1951年算起，则有数百亿之多。
如果发生意外，旅客最高可获得多少赔偿呢？
“不论座席等次、全票、半票、免票，一律规定为每人人民币1500元。”这是1951年的规定。1992年，铁道部将保险赔偿金额提高到了2万元。而1994年颁布的《铁路旅客运输损害赔偿规定》，将每名旅客人身伤亡的赔偿责任限额定为4万元。这两个标准一直沿用至今。所以，无论是从车厢里“漏”下去、被碾碎左臂、左腿、右小腿的胡家津女士，还是因挤车被推倒在路基上、终身瘫痪的农民袁树斌，最终或许只能拿到6万元赔偿。
“意外伤害强制保险条例”还特别指出：本条例所列之保险金额连同医疗津贴，系属法定给付之最高责任，如遇意外事故发生，旅客或其家属不得再向铁路局要求任何额外给付。
“每份航空险的最高赔偿额是20万元，为什么铁路的赔偿不到它的1／3？”一位旅客说。一位退休的铁道部官员解释说，这笔费用还可用于运输过程中的事故抢险。但专家估计，由于火车运行相对安全，所以每年的赔偿额度只是收取的保费的零头而已。
那么，剩下的巨额资金流向何方？这笔保险金又是被谁收的？
国家审计署的审计报告，并未提及这笔巨款的使用状况。但半世纪前的条例规定，旅客是“向中国人民保险公司投保”。但1958年的“大跃进”摧毁了中国保险业，所以1959年，财政部和铁道部联合发布有关通知———强制保险由铁路方面接办。同时，保险费视作运输收入。
1979年，中国恢复了国内商业保险业务，由央行负责监管。1998年，这个机构下发通知，规定民航及公路不能实行强制性保险，应由旅客自愿向保险公司投保。但国务院始终没有把铁路强制保险移交给保险公司办理，直到今天。“这并不奇怪，”一位专家解释说，“因为铁道部是中国惟一的政企合一的单位。”
“这牵涉到合法性的问题。”中央财经大学保险系系主任郝演苏说，“国内保险业务都应该由中国人民银行保险司管理，铁道部的这个‘强制保险’，是否经过了主管部门的审批？”
这位保险业的权威人士，以及著名公益律师黄金荣还提出：这个强制保险与现行的多部法律有冲突———与《中华人民共和国保险法》：“保险法”规定：“投保人和保险人订立保险合同，应当遵循公平互利、协商一致、自愿订立的原则，不得损害社会公共利益。除法律、行政法规规定必须保险的以外，保险公司和其他单位不得强制他人订立保险合同。”但1951年的“条例”是由财经委制定的，至多算是部门规章，其效力应低于法律和行政法规，不足以成为铁道部收钱的合法依据。
与《中华人民共和国合同法》：“合同法”规定，当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务。但铁路部门规定，保险费按基本票价的2％收取，每名旅客人身伤亡的赔偿责任限额却都是2万元———旅客支付的保费不同，享受的权利相同。这违反了公平和等价有偿的原则。
与《中华人民共和国消费者权益保护法》：“消法”规定，“消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。”但从客票上，旅客并无法得知任何相关信息。
“另外，这个强制保险产品的设计、销售和管理，没有一个环节涉及到保险部门，谁来对它进行监管？”郝演苏说。
1998年，中国保监会成立，但并未出台相关政策调整这个条例。黄金荣曾以“行政不作为”将保监会告上法庭。保监会认为：他们是全国商业保险的主管部门，但从经营主体、经营模式、保险资金的运用等实际情况看，铁路强制险不属于保险法界定的商业保险。所以，保监会不负责审批、监管。
“但保险法还规定：关系社会公众利益的保险险种、依法实行强制保险的险种的保险条款和保险费率，应当报保险监督管理机构审批，审批时需要遵循保护社会公众利益的原则。”黄金荣反驳说，“铁路强制保险关系着公众利益，为何不报批？”
好在保监会的官员终于发话了。在披露了强制保险存在的事实后，杨华柏表示：火车票强制险属不合理规定，现行的《铁路旅客意外伤害强制保险条例》应该修改。但在本报记者的采访中，保监会又变得非常低调。“这属于杨的个人言论，与我们无关。”新闻处有关人士称。杨华柏本人最终婉拒了采访。
事实上，各方对这个强制险的诘难从来没有停止———1990年代，该条例曾被列入国务院清理的法规之列。有关文件指出：“《铁路旅客意外伤害强制保险条例》中，很多内容已不适应现在的实际情况，请你部（铁道部）尽快会同有关部门进行修改，并报国务院审批。”但遗憾的是，此后再无下文。
郝演苏认为，要破解铁路强制险的“霸道行径”，有以下几种选择：一、完全废止，使其变成商业险；二、铁道部可收取强制险，但要在保险管理部门的监管下进行；三、由保险管理部门授权委托其进行。杨华柏也曾公开表示，应该把确定强制保险的权限适当放开，由保监部门、地方政府、国务院其他部门共同发挥作用。
近日从北京铁路运输法院传来的消息称，该法院已向铁道部发出司法建议，建议提高旅客人身伤亡赔偿金限额，并废止《铁路旅客意外伤害强制保险条例》。铁道部运输局副局长苏顺虎也表示，该部已将修订后的《铁路旅客运输损害赔偿责任限额规定》提交给国务院法制办，目前草案在审批。
“这个强制保险条例的修改，就在一两年内。”黄金荣乐观地估计。
■相关案例
公益律师打官司，败诉！
那场索赔金额为3.98元的官司败诉后，黄金荣———东方公益法律援助律师事务所律师，一夜成名。
官司缘于一张火车票。
2005年8月8日，黄金荣买了一张北京至义乌的K101次火车票，票价为203元。不久后，他偶然从互联网上获知，每张火车票的票价中均包含“意外伤害强制保险费”，金额为基本票价的2％———如此算来，这张票的保险费应为3.98元。“对方在收取该保险费时，并未履行告知义务。”黄金荣说。他将北京市铁路局告上法庭，要求返还3.98元并承担诉讼费。
4个月后，北京铁路运输法院一审判决，驳回黄金荣的诉讼请求。黄金荣上诉后，北京铁路运输中院作出终审判决：维持原判。
支持判决的决定性依据，是由政务院（国务院前身）财经委于1951年颁布的《铁路旅客意外伤害强制保险条例》。而在北京铁道运输法院进行审理，对其诉讼的成败也有一定的影响。黄金荣认为，这是典型的儿子审老子。
黄金荣也曾向中国保监会递交申请书，请求其对这项保险进行审查。保监会在回函中答复，“我会未在规章或者规范性文件中规定铁路旅客意外伤害保险属于强制保险，也并未实施任何其他行政行为要求旅客必须购买铁路旅客意外伤害保险。”所以，此事与他们无关。
这场金额微小的官司落幕之后，拥有资产9900多亿、员工250多万人的铁道部门终于松了口气。但“蚍蜉撼树”的诉讼并非没有起到效果———北京铁路法院已向铁道部发出司法建议，撤销强制保险。
火车碾掉手脚赔多少钱？6万？
广西柳州的胡家津，是在经历了噩梦之旅后，才知道火车票里含有强制保险费。2005年4月23日，她与丈夫结束湖南凤凰的甜蜜旅行后，从吉首乘张家界至南宁的2011次列车踏上返途。次日凌晨，胡家津上完厕所返回卧铺，过道地板突然塌陷，一个大洞把她吞噬。胡家津45岁的人生变得支离破碎———车轮碾过，她失去了左臂、左腿、右腿小腿的踝关节及脚掌。
其代理人吴冬律师与柳州铁路局交涉时，才发现有这个强制保险费。胡家津的爱人李丞鹏称，最初交涉时，对方工作人员称，大概能赔偿6万左右，依据就是《铁路旅客意外伤害强制保险条例》和《铁路旅客运输损害赔偿规定》。吴则称，“这也太不人道了。”
相比之下，这起案子获得了“形式上的公正”。吴冬律师到柳州市中级人民法院起诉时，柳铁提出异议，认为案件应属于专门法院管辖，应移送到柳州铁路运输中级法院进行。柳州中法采纳了这个意见。吴冬随即向广西壮族自治区高级人民法院提出，“如果让柳州铁路运输中级法院来进行审理的话，那是下级审上级，如何能保证公正？”广西高法采纳了其意见，诉讼得以在柳州中法进行。
■调查
1.你知道火车票价中含有强制保险费吗？
A.知道　　B.不知道
2.你认为这种强制保险合理吗？
A.合理　　B.不合理
3.你认为6万元的赔偿额度———
A.多了　B.少了　　C.正好
4.如果你有选择权，你愿意购买这种保险吗？
A.愿意　　B.不愿意
5.如果这种强制保险进行改革，你认为应该———
A.改为自愿购买的商业保险
B.可以是强制性的，但应该接受相关部门的监督
C.取消，不在火车上设立任何保险
(请参见新浪网相关调查)
强制险为何难以废除
南方周末　  　2006-11-02 14:39:57
□徐立凡
保监会官员的那番话，使得这个埋藏了55年的“秘密”，开始为人所知。
即使抛开“秘密”可能造成的法律空白不谈，火车票内含强制保险费在情理方面也要经受到谴责。其一，世界上规模最庞大的铁路客运人流中的大多数，对于这一负担并不知道，这意味着公民的知情权被严重侵犯；其二，数十亿元的巨额保险费流向了哪里？国家财税部门是否介入了管理？如果存在监管漏洞，则意味着国家资产存在流失风险；其三，保险金额的固定化，违背公正交易的经济规律———尽管在道德层面似乎体现了“同命同价”的平等权利观。
废除“火车票强制保险”的大环境其实早已成熟，航空、公路和水路运输针对乘客的强制保险已被取消。但铁路部门为什么依然故我？是“特殊利益集团”的价值取向使然。中国铁路运力的持续紧张状况，一方面强化了铁路部门的战略属性，另一方面弱化了铁路部门的竞争环境，这使得铁路部门缺乏回归公用事业的驱动力，而自矜于垄断。在这种情况下，通过种种方式维持垄断高价，获得垄断利润就成为必然选择。从这个角度讲，“火车票强制保险”只是铁路部门利益膨胀的某一次暴露。
我们必须看到，部门利益膨胀的危害不仅限于经济层面，还可能导致公共政策的“虚拟化”。特别是“亦官亦商”的铁路部门，当它以政府部门的姿态为自己的集团利益代言时，公共政策在实际上就处于被“绑架”的位置。“火车票强制保险”的利益指向就说明了这一点。
宏观地讲，制度的重新安排当然是让“铁老大”的利益趋同与公众的利益的惟一路径，但就“火车票强制保险”而言，需要特事特办。从技术角度讲，首先应废止《铁路旅客意外伤害强制保险条例》；其次应建立一个保监会与铁路部门充分讨论、充分博弈的平台，并尽早拿出方案。当然，最重要的是赋予公众参与铁路部门决策的权利。这不仅是归还公众诸多权利的需要，也是建立公众对公共政策信心的需要。这个起点如果找不到，类似“火车票强制保险”的事还会出现。