俞可平：正在兴起的公民社会与治理的变迁

发布时间：2002-2-5　文章来源：本站 文章作者：俞可平
本文将分三个部分, 第一部分将简要考察治理与善治的意义, 以及善治与公民社会的内在关系; 第二部分将论述正在中国兴起的公民社会及其特点; 第三部分将评述80年代特别是90年代以来中国在治理方面的重大变迁, 以及公民社会的兴起对治理变迁所产生的影响。
一、治理与公民社会
1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了＂治理危机＂（crisis in governance)，此后＂治理＂一词便广泛地被用于政治发展研究中, 成为90年代政治学的最新发展。英语中的治理一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治(government) 一词交叉使用,并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自从90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予governance以新的含义, 不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义,而且其涵义也与government相去甚远。它不再只局限于政治学领域，而被广泛应用于社会经济领域，不再在英语世界使用，并且开始在欧洲各主要语言中流行。 正如研究治理问题的学者鲍勃·杰索普(Bob Jessop)所说的那样：＂过去15年来，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的＇时髦词语＇＂1。
90年代以来，西方学者，特别是政治学家和政治社会学家，对治理作出了许多新的界定。 研究治理理论的学者格里·斯托克（Gerry Stoker)对流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了五种主要的观点。这五种观点分别是：
1）治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。
2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性。它表明在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样,国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。
3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。
4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威,它与政府在特定的领域中进行合作,分担政府的行政管理责任。
5）治理意味着，办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导2。
在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，并在该报告中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动3。
从上述各种关于治理的定义中我们可以看到，治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。
"治理"(governance)与"统治"（government)从词面上看似乎差别并不大，但其实际含义却有很大的不同。在不少学者眼中，区分治理与统治两个概念甚至是正确理解治理的前提条件。正如让－彼埃尔·戈丹（Jean-Pierre Gaudin)所说，"治理从头起便须区别于传统的政府统治概念"4。治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力,最终目的也是为了维持正常的社会秩序，这是两者的共同之处。但两者至少有两个基本的区别。
首先，治理与统治的最基本的，甚至可以说是本质性的区别就是，治理虽然需要权威,但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。治理的主要特?quot;不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家'指导'，而是由国家和私营部门合作"5。所以，治理是一个比政府更宽泛的概念，从现代的公司到大学以及基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但却不能没有治理。
其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的,它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。
就其直接原因而言，政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治,是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不可能是万能的，它也内在地存在着许多局限，它不能代替国家而享有政治强制力，它也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。 既然存在着治理失效的可能性，那么，如何克服治理的失效，如何使治理更加有效等问题便自然而然地摆到了学者面前。不少学者和国际组织纷纷提出了"元治理"（meta-governance）?quot;有效的治理"和"善治"（good governance）等概念，作为对上述问题的回答。其中"良好的治理"或"善治"的理论最有影响。
概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的基本要素是：1）合法性（legitimacy); 2)透明性（transparency);3)责任性(accountability);4）法治（rule of law); 5）回应（responsiveness); 6）有效（effectiveness)。
善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作,从全社会的范围看,善治离不开政府,但更离不开公民。 从某个小范围的社群来看,可以没有政府统治,但却不能没有公共管理。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。所以，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或公民社会。从这个意义上说，公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。反过来说，90年代以来善治的理论与实践之所以能够得以产生和发展，其现实原因之一就是公民社会（civil society)的日益壮大。
公民社会，常常又被称为民间社会和市民社会，其实它们是同一个英文术语 civil society的三个不同中文译名。但这三个不同的中文称谓事实上并不是完全同义的，它们之间存在着一些微妙的差别。"市民社会"是最为流行的术语，也是对civil society的经典译名，它来源于马克思主义经典著作的中译。但这一术语在实际使用中或多或少带有一定的贬义，传统上一直把它等同于资产阶级社会。"民间社会"是台湾学者对 civil society 的翻译，为历史学家所喜欢，在研究中国近代的民间组织时这一称谓被广为作用。这是一个比较中性的称谓,但在不少学者特别是在政府官员眼中,它具有边远化的色彩。"公民社会"是改革开放后引入的对civil society的新译名，这是一个褒义的称谓，它强调 civil　　society的政治学意义，即对公民的政治参与和对国家权力的制约，越来越多年轻学者喜欢使用这一新的译名。不少学者实际上交叉使用公民社会和公民社会两种用法，前者强调civil society的政治学意义，后者着重于其社会学意义。
关于公民社会，各国学者提出了许多不同的定义，所有这些大体上可以分为两类， 一类是政治学意义上的，一类是社会学意义上的。政治学意义上的公民社会概念强调保护公民权利和公民政治参与的民间组织和机构，社会学意义上的公民社会概念强调它的"中间性"，即公民社会是介于国家和家庭、企业之间的中间领域。正如G.怀特(Gordon White)所说:"从公民社会这一术语的大多数用法来看，其主要思想是，公民社会是处于国家和家庭之间的大众组织，它独立于国家，享有对于国家的自主性，它由众多旨在保护和促进自身利益或价值的社会成员自愿结合而成"6。在这里我们把公民社会当作是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织,包括非政府组织(NGO) 、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称?quot;第三部门"（the third sector）。
民间组织或公民社会组织（civil organizations or civil society organizations,简称CSOs）是公民社会的主体, 离开民间组织就无所谓公民社会。所以，人们常常简单地将民间组织直接等同于公民社会。作为公民社会主要载体的民间组织有以下三个显著的特点。其一是它们的非官方性，即这些组织是以民间的形式出现的，它不代表政府或国家的立场；其二是它们的独立性，即它们拥有自己的组织机制和管理机制，有独立的经济来源，无论在政治上、管理上，还是在财政上它们都在相当程度上独立于政府；其三是自愿性，参加公民社会组织的成员都不是强迫的,而完全是自愿的,因此这些组织也叫公民的志愿性组织。民间组织发展壮大后，它们在社会管理中的作用也日益重要，它们或是独自承担起社会的某些管理职能，或是与政府机构一道合作，共同行使某些社会管理职能。由民间组织独自行使或它们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治，而是治理。所以，玛丽－克劳德·斯莫茨这样说:"关于治理的多项研究都 以唯一的一个前提为出发点:现代社会愈来愈复杂、愈来愈分裂,是一张由大量相互差别、各自独立的社会子系统组成的网。诸多社会部门（消费者、运输用户、狩猎者、店主等协会）有能力组织起来，保护自己的资源,却无需考虑它们的活动在总体上将对社会造成什么后果;它们组织网络，制定自己的标准"7。
治理和善治的本质特征是公民社会组织对社会公共事务的独立管理或与政府的合作管理，善治需要公民社会的发展，没有健全的公民社会，不可能有善治；反之，公民社会的发展必然直接地或间接地要影响治理的变迁。这一结论不仅已经为国际社会许多国家的经验所证实，也同样适用于改革开放后中国的实际情况。
二、八十年代后中国公民社会的兴起及其特点
1978年中国共产党的十一届三中全会后,中国实行改革开放政策, 开始进行经济体制和政治体制的渐进改革, 一个相对独立的公民社会慢慢成长起来, 80年代后得到了长足的发展。这主要表现在以下四个方面：民间组织的数量迅速增加；民间组织的种类大大增多；民间组织的独立性明显增强；民间组织的合法性日益增大。
改革开放以前，虽然中国在名义上也存在着少数人民团体和群众组织，例如工会、共青团和妇联，但从严格的意义上说，所有这些组织和团体都是各级党政机关的附属部门，与党政机关融为一体，基本上纳入了党政机关的科层化结构和科层化管理之中，没有什么独立性可言。公民社会的勃兴是改革开放的产物，80年代后公民社会组织开始快速增长,出现了新一轮的增长高峰。从50年代一直到改革开放前的70年代，各种社团和群众组织的数量非常小,50年代全国性的社团只有44个,60年代也不到100个,地方性社团大约在6000个左右。到了1989年,全国性社团聚增至1600个,地方性社团达到20多万个。1989年北京的政治风波之后,中国政府对各种民间组织进行了重新登记和清理, 民间组织的数量在短时期内稍有减少, 但不久后即重新回升, 到1997年, 全国县级以上的社团组织即达到18万多个,其中省级社团组织21404个,全国性社团组织1848个8。县以下的各类民间组织至今没有正式的统计数字，但保守的估计至少在300万个以上9, 其中村民委员会73.95万个, 基层工会组织51万个10。除了社团组织外，改革开放后，中国还发展起了另一类比较特殊的民间组织,即所谓的民办非企业单位11。民办非企业单位指的民间的服务性事业单位,据初步统计，到1998年这类组织达到了70多万个12。
80年代前，为数不多的社团组织的种类也十分单一，主要是高度行政化的工会、共青团、妇联、文联、工商联、科协等九大团体；而在80年代后，民间组织不仅在数量上而且在种类上也发生了巨大的变化。对于中国民间组织的分类目前还没有统一的标准，政府官方把它们分为两大类，一是社会团体，二是民办非企业单位。其中社会团体又进一步分为四类：第一类是学术性团体，指从事自然科学和人文社会科学研究的民间团体；第二类是行业性团体，主要是企业的同业组织；第三类是专业性团体，指专业人员按专业组成的民间组织；第四类是联合性团体，主要是由各界群众组成的联合性社团。据统计，1996年的全国性社团中，这四类社团的比例分别为38％，23％，29％和10％13。
一些学者为了周延对各种民间组织的分类, 引入了主体加功能的分类标准, 照此标准,目前中国的全国性社团可分为17类: 产业部门，如各种行业协会、管理协会; 社会服务与社会福利，如基金会、慈善组织; 公共事务，如市长协会、交流协会; 信息与技术服务，如咨询组织、消费协会;卫生，如医疗服务组织; 体育，运动协会; 教育，如各种教育服务组织；文化艺术，如电影、音乐协会;新闻出版，如广播电视协会; 科学技术，如各种科普组织和自然科学研究会;人文社会科学，如人文社会科学的各种学会、研究会; 环境能源, 如环境协会; 特殊性质企业行业组织，如不同所有制企业的行业组织; 职业组织，如同业公会; 地区组织，如区域性协会;个人联谊，如各种兴趣组织和联谊会;其他组织14。
上述两种分类虽然注意了周延，但存在着类同和模糊不清的缺陷。我们认为，对民间组织的分类固然可以依照不同的标准，如主体的状况、职能、区域等，但最重要的应当是这些组织的本质特征。根据目前已经出现的各种组织的主要特征，我们可以将其分成以下几类：1)同业组织，即相同行业的专业性协会，它们对本行业的工作和活动已经不具备法定的管理权力，但仍有着指导性的作用，如各级商会、制造业协会、物资供销协会等；2)行业管理组织，这类组织是社会转轨时期的特殊产物，它们的前身大多数是政府的行政管理机构或权威的行业管理机构，这些组织还具有很大的行业性管理权力，具备着准行政机构的性质，如中国轻工协会、中国纺织品总会、中国贸易进出口促进会等;3)慈善性机构，其主要作用是社会救济，如红十字会、慈善总会、残疾人联合会等；4)学术团体,即学者的同人组织，如中国物理学会、中国化学学会、中国政治学会、中国无神论研究会等；5)社区组织，其主要特征是从事社区性的管理和服务工作，如村民自治组织、居民自治组织、社区的治安会等；6)职业性利益团体,即为特定的群体谋取职业利益的组织，如私有企业主协会、教师协会、律师协会等；7)公民的自助组织，即公民为捍卫自身利益而自愿组成的互助性组织，如城市和农村中的互助会、救助中心、农村的各种农作物研究会等; 8)兴趣组织，即公民的各种业余爱好组织，如各种各样的俱乐部、诗社、剧社等；9)非盈利性咨询服务组织，大量的民办非企业单位基本上都属于这类民间组织。
除了数量和种类的聚增之外，80年代后民间组织的自主性也大大地增强了。首先，从经费来源来看，改革开放前存在的各种社团的经费基本上都是国家的财政拨款，它们没有独立的经济来源；而现在绝大多数民间组织的经费已不是政府拨款，而是由这些组织自筹解决。除了少数的社团仍由国家拨款外，多数民间组织的主要经费来源是成员的会费和捐助、社会各界的捐款、非盈利目的的服务所得等。其中，所有的民办非企业单位一概没有政府拨款，其所有活动经费均由它们自己向社会提供服务时酌量收取的费用支付，政府只在税收方面给予优惠。其次，在组织上也更独立于党政机关。80年代前，几乎所有的社团在组织上都隶属于各级党政机关，如工会、共青团和妇联都受同级党委的领导，各种科技协会都接受同级政府科委的领导。80年代后，除了传统的工青妇组织和少数特殊的社团协会在组织序列上仍然与过去基本相同之外，其他的各种官方创办的社团协会在组织序列上日益独立于党政机关，不再成为党政主管机关的附属部门，而具有相对的独立性。大量的基层民间组织只是在名义上由某个党政机关主管，实际上享有极大的自主性，那些没有经过主管部门登记的民间组织则甚至连名义上的主管部门都没有。再次，绝大多数民间组织的领导人不再由党政官员兼任。除了工青妇组织外，根据中共中央有关文件的规定，其他所有社团和协会组织的领导人都不再由现职的党政领导人担任，现职副处以上党政机关的干部都不得担任民间组织包括民办非企业单位的主要领导。这样，民间组织的领导在很大程度上独立于党政权力机关15。
改革开放前，公民社会的合法性程度非常低，"民间组织"、"民间社会"、"市民社会"、"公民社会"从1949年后一直是十分敏感的字眼。改革开放前，中国奉行的是一种政治上高度一元化的组织和领导体制，公与私、国家与社会、政府与民间几乎完全合为一体，或者说，公吞没了私，国家吞没了社会，政府吞没了民间。在这样一种政治背景下,对于不少人来说，"市民社会"就是资产阶级社会，"公民社会"或"市民社会"则意味着与政府的对立。改革开放后，一方面，相对独立的民间组织大量涌现，这一事实必然要反映到人们的头脑中来，使越来越多的人开始承认公民社会存在的事实；另一方面，随着经济体制和政治体制的变迁，中国的政治文化也发生了深刻的变化，许多传统的政治意识形态观念和价值观念逐渐被人抛弃，而代之以新的政治意识形态。与此相适应，人们对待市民社会或公民社会的态度也发生了根本性的变化，越来越多的人开始从拒绝市民社会转变为接受或默认市民社会。90年代后，中国学术界发起了一场关于市民社会的讨论，这一讨论的最大后果之一便是市民社会或公民社会、民间社会的现实和观念在学术界取得了合法性。1998年6月民政部正式将原先主管社会团体的"社团管理司"更名为"民间组织管理局"，这意味着民间组织正式得到了政府官方的认可，取得了官方的合法性。 改革开放后公民社会在中国的兴起有着深厚的现实基础。80年代后中国开始实行市场导向的经济体制改革, 逐渐放弃原先的计划经济体制, 推行社会主义市场经济, 变原来单一的集体和国有所有制结构为国有、集体和个人的独资、合资和外资等多种所有制形式，极大地提高了生产力，提高了人民的生活水平，这一点是民间组织得以蓬勃发展的最深刻的根源。首先，市场经济的基本要求是企业必须成为拥有自主经营权的独立法人，政府和企业必须分开，企业应当对自己的盈亏负完全的责任。在这种新的经济体制下，一方面，企业的自主权极大地增加，这就有可能使得某些行业组织和同业组织成为在相当程度上独立于政府的民间组织；另一方面，市场经济增大了企业的风险程度，企业必须改变计划经济条件下盈亏依赖于政府、盈利或亏损一个样的风险机制。新的风险机制要求企业自己完全承担盈亏的责任，这种风险机制势必滋生出企业的自我保护意识，发展起企业的利益保护机制，各种行业性的利益团体正是在这样的背景下迅速成长起来的。其次，随着市场经济的推行,中国的所有制结构也发生了巨大的变革,多种所有制形式并存的局面开始出现。由于中国实行社会主义的政治经济制度，公有制仍然是国民经济的基础，不同所有制形式的企业的实际地位和作用有着显著的差别，个人私有企业的风险程度大大高于国有企业。国有和非国有企业为了寻求一个公正的竞争环境，需要有代表自己利益的同行组织。特别是非国有的私营企业主及个体老板，为了增强其市场竞争力他们必须在行业中实行合作和互助，建立各种互助性的自愿组织，如形形色色的企业家俱乐部组织。再次，改革开放所带来的巨大的经济效益，为各种民间组织的确立和活动创造了必要的经济条件。绝大多数民间组织必须自筹资金，在经济匮乏或缺少经济自由支配权的情况下，民间组织的经费若没有政府拨款就很难筹措。经济的发展既给企业带来了巨大的可支配性利润，也大大增加了个人的可支配性收入，它们都成了民间组织的主要经费来源。最后，中国公民的生活水平在20年间得到了迅速的提高，1978年至1998年,农村居民家庭人均收入由133.6元提高到2160元,扣除物价因素,实际增长3.5倍,年平均增长率超过8%;城镇居民家庭人均收入由343.4元提高到5425元,扣除物价因素实际增长2倍,年平均增长6.2%16。生产率的提高也减少了公民的劳动时间，加上90年代初中国城镇职工开始实行双休日工作制, 使得更多的城镇居民有闲假从事各种兴趣活动。这样，越来越多的公民既有时间，又有财力去从事自己感兴趣的业余活动，特别是文艺、体育、旅游等活动，这些年中大量涌现的各种公民自发的兴趣活动组织正是这种趋势的反映，如各种娱乐性的俱乐部、运动协会、私人交谊组织、旅游团体等等。
民间组织的发展既需要一定的经济基础，同时也需要一定的政治环境，没有一个相对宽松的政治环境,很难想象民间组织的存在与发展。海外学者中有一种观点认为,1978年以后中国实行了深刻的经济改革,但政治体制基本上没有未作变动,这是一种片面的观点。如果把政治体制的标准仅仅界定为西方国家的一党制、三权分立、代议民主，可以说中国目前的政治体制还与以前一样，没有实质性的变动。但政治体制的内涵是多方面的,除了上述之外还有法制和法治、行政体制、领导体制、选举制度、监督制度、党政关系、中央与地方的关系等等，如果根据后面这些广泛的标准来看，那么任何人都应当承认，80年代以来中国的政治体制也发生了巨大的变革，其中的许多变革直接或间接地促成了公民社会的发展。
第一，政府日益重视法制和法治，公民的结社自由开始具有实质性意义。公民社会的存在首先必须得到法律的认可，根据中国宪法，公民有结社的自由，这是公民社会最根本的法律依据。但在改革开放前，结社自由实际上是一纸空文。一般公民如若擅自提出结社申请，不仅不可能获得政府的批准，而且可能会因此而遭受政治风险。所以，没有人会向政府提出自愿结社的申请，纵使有极个别的人提出申请，也必定徒劳无功。结果是，所有社团都与党政机关高度一体化，除了党和政府命定的几个社团外，没有其他真正的民间组织。改革开放后，中国政府开始强调法制和法治，把法制和法治定为基本的国策，并且采取实际措施保证依法治国。公民结社自由的权利得到了相当程度的实现，公民申请成立非政治性的一般社团不仅不会遭到政治的压力，而且很可能得以批准。
第二，政府大幅度放权。20年改革开放的过程，从政治的意义上可以说就是从国家与社会的高度一体化到逐渐分化的过程，这一过程的主体就是政府向社会放权。首先是政企分开，政府将经营权、决策权、人事权下放给企业，将大部分经济权力下放给社会。其次是中央政府大幅度地将权力下放给地方政府，无论在干部管理、行政管理和社会管理方面,还是在政治决策和经济决策方面，或者在税收、财政和金融方面, 改革开放后各级地方政府的权力大大增加。最后，政府对公民的管理也逐渐放松，公民自由活动的空间前所未有地增大。党和国家将部分权力返回社会后，仍然需要对社会和个人进行有效的管理以维持社会的秩序。政府从一些管理领域撤走后，留下的真空便只能由民间组织来弥补。例如，80年代中期后中共中央决定在广大的农村，村一级的行政领导不再由上级党政机关任命，农村实行村民自治。而要实行村民自治，没有一个村民自治组织显然是不行的，于是村民委员会便应运而生，而村民委员会正是中国农村最广泛的民间组织。
第三，政府开始转变职能。80年代前的中国社会恰似一个父权家庭，各级政府就是家长，公民则似子女，家长不仅管着子女的事业前程，而且连吃、喝、拉、撒什么都管，所以机构庞大，人员臃肿。80年代后，中国最高领导层一直试图进行以精简机构，转变职能为主要任务的政治体制改革，并且尝试过好几个回合，事实上直到现在还在继续努力。这些改革既有成功的经验，也有失败的教训，但有一点是可以肯定的，即政府的职能确实发生了很大的变化：它弱化了其经济职能和社会职能，而强化了其行政管理职能。在大部分生产、经营、民事和文化、艺术和学术等领域中，政府不再履行直接的管理职能，而将这些职能转交给了相关的民间组织，如非政府的行业协会、同业组织、志愿团体等。
作为民间组织，必须具备非政府性、自主性、志愿性等普遍特征，这是中国的民间组织与其他国家和地区的民间组织相同的地方，但是，中国的民间组织与西方国家的着明显的差别，较之西方社会，中国的民间组织具有以下这样几个特征。
首先，中国的民间组织正在形成之中，具有某种过渡性。与西方国家的民间组织相比,它还很不成熟，其典型特征如自主性、志愿性、非政府性等还不十分明显。绝大多数民间组织都是在80年代中期以后成长起来的，只有十几年的历史，它们本身还处在变化发展过程之中，无论是其结构还是功能都还没有定型。例如，一方面，按照政府最新的有关规定,所有民间组织都必须与党政机关脱构；另一方面，政府通过民间组织的挂靠机关主导着它们的重要活动17。又如，一方面，一些民间组织基本上受政府的主导和控制，缺乏应有的独立性、志愿性和非政府性；另一方面，另一些民间组织则完全是公民自发组建的，甚至根本没有向政府部门登记，也不接受政府部门的领导和指导，这些组织享有极高的自主性和自愿性，走向了另一个极端。民间组织的这种过渡性，是与包括公民社会在内的整个中国社会目前正处于转轨时期这种宏观背景相一致的，是社会转轨过程在民间组织中的具体体现。
其次，中国的绝大多数民间组织是由政府创建并受政府的主导，尤其是那些经过合法登记的有重要影响的民间组织，如各种行业组织、同业组织、研究团体、利益团体等。虽然中国共产党和中国政府力图增大民间组织的自主性，屡屡发布文件，规定党政权力部门现职领导人不得担任各种民间组织和民办非企业单位的领导职务。但是，政府对重要民间组织的主导始终是中国公民社会的显著特点。这种政府对公民社会的主导性是通过以下三种途径得以实现的。其一，根据政府有关民间组织登记和管理条例的规定，任何民间组织的登记注册，都必须挂靠在某一个党政权力机关作为它的主管部门，作为主管机关的权力机关必须对该民间组织负政治领导责任。其二，绝大多数有重要社会影响的民间组织都是由政府自己创立的，尽管它们最后从组织上逐渐脱离了其创办者，但两者之间依然有着极为紧密的联系，创办者照例通常是这些民间组织的主管部门。其三，1998年中央政府发布文件重申现职处以上党政机关干部不得担任民间组织的主要领导，但是几乎所有重要的社团组织的主要领导一般都由从现职领导职位退下来的或从机构改革后分流出来的原政府党政官员担任。其四，按照政府的有关规定，民间组织的经费原则上由其自己筹集解决，但事实上至今还有一些重要非政府组织的活动经费由政府财政拨款，在经济上完全依赖于政府。上述四个原因决定了中国目前的民间组织从总体上来说，是政府主导型的民间组织，具有十分明显的官民两重性，其对政府机关的依赖程度要高于西方的民间组织，而其自主程度则要低于西方社会。
第三，与上述第一个特征相适应，中国的民间组织还极不规范，虽然1998年民政部修订颁布了试图规范民间组织的新管理条例，但这一规范过程才刚刚开始，要充分贯彻执行还有相当的路程。
从组织体制上看，目前至少有这样几类民间组织：1)高度行政化的社团，如工会、共青团和妇联，它们实际上与行政机关没有什么实质性差别。它们不受社团登记管理条例的约束，直接接受各级党政机关的领导，享受一定的行政级别，其领导人的任免由同级党委决定。2)相当行政化的社团组织，如工商联、消费者协会等各种行业管理协会，它们有一定的编制并享有一定的级别，承担部分行政管理职能，其主要领导人实际上也由各级党政部门任免，享受干部待遇。3) 基本上民间化的学术性社团，如各种学会、研究会等，它们中的绝大多数没有专职的人员编制, 其主要领导由学会自己推选产生并报经主管机关批准,不享受行政级别。 但这些学会、研究会或协会中极少数也享有人员编制和行政级别的待遇。4)民办非企业单位。这是非常特殊的一类民间组织，它们没有行政级别，行政化程度很低，它们除了进行专业研究和交流外，还为社会提供某种专业性的服务，如中国管理研究院、(中国深圳)综合开发研究院、中国文化研究院等。
从经济来源看，中国的民间组织也分为三种情况：1)所有经费完全由国家财政拨款，如工青妇组织、由政府机关演变而成的某些行业管理协会, 1997年由国家全额拨款的社会团体共有11256个,实际经费支出289115万元18；2)部分经费由政府拨款，部分由其自筹的,如一部分行业组织、学会、研究会, 1997年差额由国家财政补助的社会团体共计3753个,实际补助12381万元19；3)完全自筹资金的，如多数学会、研究会、商会、同业组织和所有民办非企业单位。但政府给这些完全自筹资金的民间组织往往给予税收政策上的优惠，例如允许它们开展以非盈利为目的的有偿咨询和服务活动，并且可以享受部分或全部免税的特惠。政府对民间组织的这些特惠政策，事实上也成为众多的公民在近些年中纷纷申请成立民办非企业单位的直接动因。
正在兴起的公民社会本身是中国改革开放的产物，但它一旦产生后反过来又对整个中国的政治经济改革进程有着重大的影响。在本文中我们仅就它对治理和善治所产生的影响作一简要的评估。
三、正在兴起的公民社会对治理变迁的影响
我们在前面已经说过，改革开放后中国不仅在经济上发生了巨大变迁，政治上也同样发生了重大的变迁。具体地说,除了政治体制的变革外,政府的治理也发生了重要变化。治理方面的进展最主要体现在以下这些方面：基层民主、公民自治、政治透明、社会监督、财务公开、任职审计等。
基层民主的扩大是近些年来中国最引人注目的政治发展。改革开放后，关于政治体制改革在学术界和理论界曾经有过热烈的讨论，在关于政治体制改革的突破口、政治改革的路径、政治与经济改革的次序和政治改革的基本内容等问题上出现过激烈的争论，至今似乎仍然没有比较一致的看法，但是，在扩大基层民主这一点上无论是持哪一种观点的学者或政治家都是一致的。基层民主涉及的是占人口总数90％以上的农村和城镇居民，不管采取何种改革思路，政治改革的基本目标都应当是使最广大的农民和市民能享有比以往更多的民主权利。进一步说，基层民主的扩大对于现存政权来说，只会巩固其支持基础，有利于而不是有害于社会的政治稳定。所以，扩大基层民主成为中国政府政治改革的重中之重,采取了不少实质性的步骤。其中最主要的是改革选举制度和实行广泛的社会自治。
首先是扩大公民的直接选举权。选举被政治学家认为是现代民主政治的基础，是公民最基本的政治权利。公民是否真正享有选举权以及享有选举权的范围，是衡量一个国家民主程度的主要标准之一。公民选举权的实现程度，必须依靠一套切实可行的选举制度。在这方面中国政府采取的主要举措有：颁布新的选举法，确定县级以下的人民代表大会代表由选民直接选举产生；推行村民委员会制度，规定村民委员由村民直接选举产生；在基层农村和乡镇引?quot;海选"机制，对候选人不作事先的"内定"，由选民直接选举产生；在各级权力机关的选举中引入差额选举办法，将原来候选人与应选人的等额，改为候选人必须多于应选人；在极个别地方，还尝试进行了乡、镇长的直接选举20。
其次是推行社会自治。社会自治是基层民主的实质性内容和主要表现，它与公民的选举权一起构成基层民主的两足。除了民族区域自治外, 中国目前试行的公民自治主要体现在三个领域：农村村民自治、城市社区自治和行业自治。城市的社区自治主要指居民的各种自治制度，如居民委员会制度、社区综合治理制度、社区互助合作制度等。行业自治主要是指在某些专门领域中实行的职业自治制度，如企业自治、职工自治、同业自治等。在所有上述三种自治中，最有影响的也是最为重要的无疑是村民自治。
中国农村的村民自治制度由1982年修定的新《宪法》第一百一十一条和《中华人民共和国村民委员会组织法》确立。由于中国有8亿多农民，占人口的绝大多数，所以村民自治在中国具有特别重要的意义，被认为是中国民主政治建设中最光辉的篇章。中国的村民自治主要由村民选举制度、村民议事制度、村务公开制度和村规民约制度组成。村民选举制度的基本内容是：村委会成员由村民直接选举产生。选举依法办事，尊重村民的民主权,任何组织和个人在村民选举都不得从事违法违章的活动。村民议事制度表示，村里的大事,包括经济和社会发展的规划、公益事业的兴办以及群众普遍关切的热点问题的处理等都必须依据有关法规由村民代表会议或村民大会讨论，按照民主集中制的原则作出决定，不能由个人或少数人说了算。村务公开制度要求凡涉及全村利益的事情，都必须定期向村民张榜公布，接受群众监督。村规民约制度是指，按照国家法律、法规和政策，根据当地情况,从本村群众迫切要求解决的问题入手，经村民代表会议或村民民主讨论，制定包括本村干部在内的全体村民都必须遵守的章程，规范大家的行为。
政治透明是善治的重要内容，其主要内容是政治信息的公开化。政治透明之所以对民主政治至关重要，是因为它是公民的政治知情权和监督权的基础，没有适度的政治信息公开，公民就无从知道政府的政策和行为的背景，更无从监督政府官员的行为。90年代后中国各级地方政府在增大政治透明度方面先后出台了许多重大措施，除了农村中普遍推行的村务公开外，在不少地方还相继实行了以下几项重要制度：1)实行人大会议旁听制度，在人大及其常委会议决重要的法规、政策和人事任免事项时,允许一部分公民列席旁听21。2)公开审判制度，在一般的民事和刑事案件审判中，允许公民自由旁听法院的整个审理和判决过程, 法院应当公开收费标准和庭审公告, 建立新闻发言人制度等,对一些典型案件的审判进行电视实况转播等22。3)检务公开制度,即检察院在侦讯和起诉犯罪嫡嫌疑人时，应当根据案件的性质及时公开相关信息，允许律师及其他相关人员及时了解有关情况，允许律师提前介入23。4)警务公开制度，即公安机关在逮捕、拘留、处罚有关人员时，应当公开说明事由，并准许当事人及其亲属或其他相关人员参与听证, 及时了解情况，而不得故意推却24。 5) 政府上网工程， 这是最近一二年出现的新生事物， 是信息高速公路的产物。中央政府各部委和一些地方政府利用因特网的便利条件,建立自己的网页,将相关信息上网公布。一些政府部门甚至上网办公，公民可以通过因特网向政府申办某些事务25。
社会监督在这里我们主要是指公民对政府和政府官员的监督，它是政治民主的基本要求之一。权力必须受到监督，否则便会腐败，这是政治学的常识。在西方国家，对政府权力的监督主要是通过行政、立法、司法三权独立、相互制衡和新闻自由等制度实现的，中国共产党拒绝实行西方的三权分立和新闻自由制度，而试图发展起一套自己独特的监督制度。从80年代中期以后的实践来看，这套权力监督制度由党内监督、人大监督、行政监督、社会监督等内容组成。在此我们仅论述其中的社会监督，因为社会监督的主体是公民,它与治理的关系最为密切。目前在中国比较有效的社会监督主要有新闻监督、群众监督、行政诉讼和行政复议、任前公示等。 新闻监督是舆论监督的主要内容，对制约政府权力有着极其重要的意义，但中国至今没有一部《新闻法》，使新闻监督处于无法可依的困难境地。不过近几年来，由于中央和地方一些党政领导部门和领导人的重视，新闻监督的力度有所增加，比较突出的实例是中央电视台每天在黄金时段播放的"焦点访谈"， 以及各大媒体组织的"质量万里行"、"打假万里行"、"3.15消费晚会"等大规模新闻监督活动。尤其值得注意的是，近年来个别地方政府出台了地方性的新闻监督条例，例如珠海市人大常委会在今年制订了"珠海市新闻监督条例"，从法律上规定了政府部门和政府官员接受新闻监督的义务和责任，从而为新闻监督提供了法律的保障。
群众监督有不少形式，最为重要和有效的是举报制度和信访制度。举报就是公民、党员或者有关的团体，对党政机关及其干部的可能的违法乱纪行为的报告和控诉。《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》(中共中央纪律检查委员会1993年8月22日印发)、《监察机关举报工作办法》（1991年12月24日监察部发布）和《中共中央纪律检查委员会中华人民共和国监察部关于保护检举、控告人的规定》（1996年2月15日），对举报活动作出了制度性的规定。举报分党内举报和行政举报两类，前者由各级党的纪律检查委员会受理，后者由各级政府的监察机关受理。近年来大量的官员腐败案件是通过群众举报被发现并立案调查的。信访，是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。 县级以上各级人民政府及其所属部门按照有利工作、方便信访人的原则,确定负责信访工作的机构或者人员,负责具体受理、办理信访事项。1995年10月28日国务院发布《信访条例》，对信访制度作了具有法律意义的规定。据有关统计，群众的来信来访所反映的问题中，大约有70％左右基本属实，所以信访实际上是一种具有中国特色的群众监督。
从90年代以后中国先后实行行政诉讼和行政复议制度，从而开辟了民告官、民诉官的历史新篇章，使公民对政府行为的监督获得了法律的实质性支持。1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》奠定了中国行政诉讼制度的基本框架。行政诉讼就是公民、法人或者其他组织依法对国家行政机关和行政机关工作人员侵权行为的控告和起诉。人民法院依法对行政案件独立行使审判权, 不受行政机关、社会团体和个人的干涉。 各级人民法院设有行政审判庭,专门接受和审理行政诉讼案件。 公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,可以根据国务院发布的《行政复议条例》(1990年12月24发布,1994年10月9日和1999年6月修订发布)向行政机关申请复议。复议机关遵循合法、及时、准确、便民的原则，依法对具体行政行为是否合法和适当进行审查。
任前公示制度是中国政府最近的制度创新之一, 目前主要在一些地方政府中试行。任前公示制度的基本内容是，在党政领导机关决定某人担任政府某个重要部门的首长后，在本地区或本部门的主要媒体上发布该任职人的个人简历、政绩、考察意见、拟任职务的岗位责任等相关信息，并设置一定时间的异议期，在此期间，任何公民都可以就该任职人提出异议。但必须提供正当的事实依据和理由，不得捏造事实和进行诬陷。任前公示深化了公民对政府的监督，是群众监督的最新发展。
近年来推行的财务公开最初是作为反腐败和民主管理的举措而提出来的,它产生于中国农村。 中共中央在1994年发布《中共中央关于加强农村基层组织建设的通知》后,又在1998年发布《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理的通知》, 要求将村财务的公开作为具有一定强制性的规定而普遍实行。通知指出，农村的财务收支、宅基地审批、当年获准生育的妇女名单及各种罚款的处理等，都必须定期向村民张榜公布，接受群众监督。此后，城镇的某些厂矿企业和政府部门也依照实行财务公开制度，特别值得一提的是某些地方政府试行干部离任审计制度，即在某一干部即将调离或退休前由审计部门对其进行专门的财务审查，并将审查结果予以公布，这种政府官员私人财务情况的公开制度在中国历史上尚无先例。 那么，80年代尤其是90年代以后中国在治理和善治方面的上述进展与公民社会有什么关系呢？换言之，民间组织的产生和发展对治理变迁究竟有何种作用呢？
首先，公民社会的兴起奠定了基层民主特别是社会自治的组织基础。以直接选举、村民自治和社区自治为主要内容的基层民主的扩大，是中国80年代以来最重要的政治发展，而所有这三个方面都离不开农村的村民委员会和城市街道的居民委员会。村民委员会和居民委员会分别是农村和市民的自治组织，它们由城乡居民自愿选举产生，是非官方的民间组织。正是这两个中国农村和城镇最广泛的民间组织，正在日益成为基层民主最重要的载体。在保护村民和市民的利益、管理农村和街道事务、协调公民和政府的关系、组织公民参与政治选举等方面，这些民间组织具有不可替代的作用。
其次，正在兴起的中国民间组织是沟通政府与公民的一座重要桥梁。善治的实质在于政府与公民的良好合作，但这种合作并不总是直接的，相反常常需要一个中介组织的协调,民间组织就是这样一个中介。一方面，各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来，转达政府；另一方面，又把政府的政策意图和对相关问题的处理意见转达其成员。民间组织在这一利益表达和利益协调过程中，推动了政府与公民的合作，促进了善治。例如，城镇的一些社区组织在遭遇噪声污染和水污染时，代表社区成员向政府有关部门反映环境污染的情况，要求政府出面干预作为污染制造者的企业，制止污染的释放。
再次，80年代后成长起来的众多的民间组织已经成为影响政府决策的重要因素和推动政府改革的强大动力源。许多民间组织，尤其是那些专业性学术研究团体，具有丰富的专业知识，越来越多的专业社团开始承担起政府智囊的角色,为政府决策提供咨询和参谋,从而对政府决策产生重要影响，推动了政府的决策民主化。政府的改革既需要内部的动力，更需要外部的动力。在推动政府改革的外部动力中既有来自公民个人的，也有来自民间组织的，而且后者通常要比前者更强大。
民间组织积极投身于社会公益事业,改善了政府的形象,增强了公民的政治认同感。发展公益事业是政府的责任，但是某些公益事业由政府直接出面组织实施可能达不到最好的效果，在这方面民间组织有着不可替代的作用。例如，在赈灾救灾、扶贫济困、帮助妇女儿童和老弱贫残等方面，诸如中华慈善总会、宋庆龄基金会、中国青少年基金会这些民间组织在帮助失学儿童、救济灾民和贫民的"希望工程"、"扶贫工程"中发挥了极大的作用。这些民间组织的所作所为改善了社会的形象，缓解了政府和公民的关系，增大了公民对民族国家的认同。
民间组织对政府行为构成了有力的制约。政府的权力和行为必须受到一定的制约。改革开放前，对政府行为的制约主要来自政府内部的权力制衡。民间组织大量生长起来后，政府开始受到来自外部的制约。一些民间组织在发现本地或本部门的政府政策明显不合理或违反国家法律后，有组织地抵制这些政策，在许多情况下政府迫于民间组织的压力往往能够改变原来的政策。民间组织越是强大的地方，政府的压力就愈大，它往往必须愈加小心办事。一个明显的例证是，在村民委员会十分健全和强有力的农村，乡镇干部的违法乱纪的现象就要比其他农村少得多。
最后必须指出的是，一个相对独立的公民社会是中国实行市场经济的必然结果，正如市场经济在中国刚实行不久，还很不规范，很不成熟一样，以民间组织为主要载体的公民社会也正处在生长发育阶段，远未定型和成熟。随着社会经济生活的深刻变化，中国的政治生活也发生了并且正在发生深刻的变迁，包括治理的变迁。公民社会对治理的变化所起的作用既有积极的方面，也有消极的方面，但其主要作用确定无疑地是推动善治在中国的发展。公民社会对善治所起的促进作用还只初露端倪,没有充分显露,与这种情况相适应，我们对此的研究也只是一个起步。