美国：以解决中低收入阶层的住房问题为政策核心

http://esf.cd.soufun.com搜房二手房网 2006 年12 月12 日 国外城市规划

本世纪20年代末30年代初，美国经济出现大萧条，都市中房屋建筑的建设数量减少了约90％，近200万户居民因无力偿还贷款而丧失住房产权，约1600家银行因无法回收贷款而破产，住房问题成为影响经济发展和社会稳定的一件大事。从那时起，美国历届政府都很重视住房问题，尤其是中低收入家庭的住房问题成为关注的重点。据美国住房与市发展部统计，目前全美共有3340万个租房居住的家庭，其中47％由于收入较低而符合该部门提供有关资助的条件，但现今仅有400多万个得到一些资助计划的帮助，其中l10万户位在公共住宅中、140万户享受租金资助、160万户则居使在私人兴建并享有各种计划帮助的住宅中。无疑，在收入承受能力非常有限的前提下，合理解决数以百万计中低收入家庭的“安居”问题，是美国当今社会发展的一个重要问题。

一、美国政府住房政策的回顾

根据美国联邦法律规定，住房政策的着力点和住房管理部门的主要任务是帮助中低收入家庭解决注房问题，而对中上收入者采取灵活的政策。因此、美国政府管理的重点是中低收入者的住房。其他居民的注房靠市场自行解决。尽管前者比例较小。但历届政政府却十分重视其住房问题。

1．罗斯福与杜鲁门时代

1932年，为应讨经济大萧条出现的住房建设和金融危机，罗斯福政府介入住宅市场，设立了“联邦住宅贷款银行系统”(FHLB)，并批准《住宅抵押贷款法》(HOLA)，依此成立了“房产贷款公司”(HOLC)，改变以前由地方私人金融机构操作的短期、一次性还本付息的抵押贷款方式，由联邦政府负责担保，形成提供长久性、分期还款方式运作的抵押市场。1934年，国会正式通过《国家住房法》(NHA)，成立“联邦住宅管理局”(FHA)和“联邦储蓄贷款保险公司”(FSLIC)，组建“互助抵押贷款保险基金”，负责对个人住房抵押贷款提供保险。

为解决中低收人人士的住房难题，国会在1937年又通过“公共住宅法案”，设立“联邦平民房屋建设总处”(USHA)，以建立永久性的中央补助。由地方政府执行的低租金平民新衬方案(LPHP)，最初在亚特兰大和德克萨斯的奥斯丁两地进行实施，但受二战的影响，实际在战后才开始操作。1949年，杜鲁门政府修订了《国家住房法》，提出住房目标：“让每一个美国人拥有合适的住宅和居住环境”，并计划在其后六年内年均兴建135,000个公共住宅单位，实际上只是在1950年达到90,000个的规模，一般仅建成25.000个左右。

2．肯尼迪与约翰逊时代

1961年，肯尼迪政府改变传统的帮助低收入人士的做法，提出由私人机构兴建并出租低收入家庭住房的设想。主要动作是制定第221(d)(3)条款的“低于市场水平利率”的贷款计划，即鼓励私营金融机构按照比市场水平低的利率向租赁性住宅项目提供贷款，而将此抵押权按照正常的市场行情出售给联邦全国抵押协会，其间差额由联邦政府补贴。从1961一196；年，约有90，000个住宅单位实施了此项计划。

但是，由于上述补贴数额庞大，政府财政收支很难平衡。1965年，约翰逊政府又提出“租金增补”计划，将低收入家庭用于住房支出的比例限定在其收入的20％，其余 租金部分的差额则由政府提供补助。1968年。出台第236条款的新住房贷款计划，政府鼓励私人发展商从私人金融机构那里按照市场利率贷款，但实际须付利率为1％，其间差额由联邦政府贴息。同年，《住房与城市发展法》颁布，“住房与城市发展部”(HUD)成立，后来的许多住房计划由此部门负责实施。

3．尼克松与福特时代

1969年，尼克松上台之后，先后实施了第235条款的“自置居所计划”和第236条款的“租赁住宅计划”，但收效甚微，尤其是当时的公屋建设或公私合作的住房计划受到很大非议，加上经济不景气，尼克松暂时中断公屋建设。1970年，国会通过“紧急住宅融资法案”，批准成立隶属“联邦住宅贷款银行系统”(FHLB)的“联邦住宅贷款抵押公司”(FHLMC)，协助FHLB下属的各储蓄与贷款协会开辟二级抵押市场。1974年8月，经过长时间的酝酿，出台了“住房与社区发展”法案第8条款计划(下文简称“第8条款计划”)。替代原先的第235条款计划和第236条款计划，明确为低收入家庭的交付租金提供信用担保，在住房政策上有重大突破。

而后，福特提出“社区发展补助计划”(CDBG)，将住房建设、都市重建和其他住房资助计划合在一起．并将资金分配给各州和地方政府．旨在加强相促进社区的发展。

4．里根与布什时代

在里根执政之前，卡特曾设想帮助租客以合作社员的身份购买所租住的—人住宅，但由于难以承受还款的压力而失败。为减少政府的财政压力，里根在第一任期内修订第8条款计划，提高租客承担租金的能力(由家庭收入的25％增至30％)，并且降低政府确定的“公平市场租金”之标准。为加快低收入家庭住房问题的解决，里根在1987年的税制改革中，相应推行“低收入阶层位房税金信用计划”，为针对低收入人士提供住房的项目业主予以税收减免之优惠。

1990年，布什政府出台“国民可承担住宅”法案，一方面通过担保和信用证明方式为租客提供帮助，有效利用现存的住宅；另一方面，加强地方政府和地方非营利的社区开发机构在地方住宅建设中的作用。此外，将住宅自有化作为主要战略，实施“人人拥有居住机会”计划(HOPE)，把公屋出售，并将一些社会服务与住房问题相融合。

5．克林顿时代

改革住房与城市发展部(HUD)的职能，在削减联邦政府对住房有关预算的同时，将执行住房计划的职能逐步转交到州和地方政府，并修改了第8条款租金资助计划的部分条款，提高各州所得的税金信用的人均标准(从1.25美元增至1.75美元)，并在1997年正式出台“多员家庭资助性住房改革及承受能力”法案，新增45亿美元的资金用于支持在1998年到期的第8条款合约的更新。这将涉及180万个住宅单位和440万人的利益，同时也为1999年以后逐步改革由 FHA提供保险的抵押贷款体制创造条件。

二、美国针对中低收人家庭住房问题的若干对策

l. 抵押贷款保险和担保制度

美国政府一向鼓励住宅私有化。1995年，65%以上的家庭拥有自己的住所，尽管低收入家庭实现自有居所尚不完全可行。但这是美国住房政策一直在鼓励的发展方向。

经过60多年的发展，美国在政府直接干预下运行的注房金融体制已非常成熟，在1934年成立的FHA为中低收入家庭提供抵押贷款保险．80年代末，按规定购买四居室以下住宅的家庭分别可获得由FHA保险的抵押贷款额度达67，500、76，000、92，000和107，000美元，贷款期限最长为30年，对25，000美元以内的房价只需支付3％的首期款。超过部分也只需付5％的首期款，提前还贷不进行处罚。此外，根据1944年的有关法案规定，退伍军人管理局(VA)对退伍军入提供抵押贷款的担保，由VA担保的贷款不需支付保险费、可免首期款、利率低、偿还期较长。

2．第8条款租金资助计划及其修订

对租窖采取租金补助的做法，美国政府运作历史很长，在许多法案或计划中都有所涉及，但至今影响依在的主要是第8条款租金资助计划。它主要针对居住在70年代末80年代初依照“新建筑／旧建筑修缮计划”兴修住宅的租客，大约涉及160万户家庭。其核心思想是任何家庭用于住房的支出不应超过家庭总收入的30％，若在私人物业市场上祖到的某一住宅单位“公平市场租金”超过这一限度。政府将为租客提供这一“差额”补贴．具体事宜由住房与城市发展部(HUD)负责。因此,HUD需要考核租客的资格，并向其提供证明书或担保函。

按规定，享受第8条款租金资助计划的租客包括：低收入家庭、62岁以上的孤寡老人、残疾人士、无家可归者等；其收入有一定的限制(表l)，并需要由雇主或社会福利部门提供收入证明书，若在享受资助时发生收入变化的情形，可以在年中予以重新证明，相应调整补助金额。由于申请人数较多，需要轮候，一般周期为4年，但在申请此项资助计划的同时，允许申请别的项目或计划。

实施第8条款租金资助计划使数以百万计的低收入家庭获益，但美国联邦政府也为此背上沉重的包袱。据HUD推算，若不改变现行的补助方式，到2006年美国政府每年仅此项计划需耗资74亿美元。因此，1995年国会修订了该计划，其核心内容包括：一是将自动中止住房资助付租合同的时间从最后一次付款后一年提前到180天；二是取消租房保证押金的限制。以往，在证明书计划中，最高保证押金不得超过50美元或家庭所能自行支付的月租，而在担保函计划中，由住宅管理局(FHA)酌情定夺．一般不超过一个月的租金。这一改动要求业主和租客自行商定保证押金的金额，政府不再为这一租约承担过多的责任风险；三是对租客违反有关规定或协议作了相应规定。

3．低收入阶层住房税金信用计划

作为一项鼓励私人开发育和非营利机构兴建供低收人家庭租用住宅的工具，美国联邦和州政府发放税金信用证．使应人士或机构获得一定额度的收入税的减免。据统计，政府每年为此计划提供了约30亿美元的财政补贴，使得不少项目获得的税金减免达到可承担住宅项目成本的50%以上。

享受此计划优惠的对象涉五个人、企业、合伙人、企业联合(即托技斯，或法人实体，前提是其具有可被信用额度所抵消的纳税收入，并且非营利的开发机钩享有10%左右的信用配额。在申请税金信用证之时，有关人士或机构必须满足以下条件。

(l)税金信用仅针对供低收入阶层租住的住宅项目。这意味着，一个项目至少要将20％住宅单位租给收入不及所在地区平均水平一半的家庭，或者至少将40％单位租子收入低于所在地区平均水平60％的家庭。

(2)低收入家庭所支付的租金，每年将由 HUD根据不同地区的平均收入和住宅单位的户型予以审定。地区平均收入将因各州不同县而有差异，并结合家庭不同的人口规模予以分类。

(3)至少在18年内，享受该计划的项目要执行租金管制的要求，业主每年还须对低收入租客的收入予以审查。

该项计划提供了一个9％的减免税率，计算基数是不包含土地成本的建房开支，并只对为低收入阶层提供的住房部分予以减免。此外，各州也提供了不同的信用优惠，如夏威夷提供相当于联邦信用额度的30％，这些优惠将持续十年时间。以夏威夷的一项有60个单位的住宅项目为例，其中有30个单位向低收入租户提供，项目总成本600万美元，土地成本为100万美元，计算未来每年能得到的税金信用为：①可计算基数＝(600一100)×30十60＝250万美元；②联邦政府每年提供税金信用＝250×9％＝13．5万美元；

②州政府每年提供税金信用＝13.5×30％＝4.05万美元。该项目每年将得到17.55万的税金减免，10年总计达175.5万美元，相当于供低收人家庭租住房屋的静态投资额的58.5％。

目前，这一计划受到欢迎，每年信用配额供不应求，供求比例在1：3左右，平均每年只有1300个项目和56000个住宅单位获得批准。总体来看，项目平均规模呈扩大趋势，己从1988年28个位宅单泣增至1994年的45个。

三、美国住房政策的特点及问题评析

1．作为社会福利政策的重点环节考虑国外城市规划·1998．2

效率和公平是社会发展永恒的矛盾。在对待中低收入阶层的住房问题上，美国历届政府都将其作为社会福利体系的重点予以关注。不论是罗斯福“新政”时期的公屋建设还是到克林顿的“多员家庭资助性住房改革及其承受能力”法案(MAHRAA)出台，都围绕此环节。并且，随着美国经济的日益发展和壮大，公正、公平地解决不同收入阶层的住房条件差异，使“人人拥有居住机会”更成为较为一致的观点。

2．较为完善的住房金融保障体系

与其他西方国家(如英国、德国等)相比，政府支持下的信贷援助是美国住房政策非常突出的特色。早在1932年，美国便构建“联邦住宅贷款银行系统”，其后又形成以联邦全国抵押协会(后改名为“房利美”)、政府全国抵押协会和联邦住房贷款抵押公司为主体、大量私营抵押公司并存的二级抵押市场，为住房建设、流通提供了强有力的资金保障，也是大量中低收入家庭获得住所的基本前提。

3．考虑中低收入家庭的经济承受能力

早在60年代，约翰逊在推行“租金增补”计划时，便考虑租户的经济承受能力，将收入的20％定作付租的界限；随着第8条款租金资助计划的推出及其后修订，特别是布什的“可承担住房”法案，都体现了政府对此问题的关注。

4．较为有效的私人参与

作为一个市场化的国家，美国政府注重鼓励私人机构来参与中低收入家庭的住房建设与经营，在得到各种计划资助的家庭中，40％左右是居住在私人兴修的住宅中，超过公共住宅的比重。这和英国等一些以政府负责的社会福利性住宅为主的政策导向有很大不同，是美国市场经济的一个写照。

5．目前存在的住房问题

(l)房价过高．住房费用负担过重

尽管美国政府在解决中低收入家庭住房问题时，考虑了其经济承受能力，但自1965年以来，由于经济条件和人为因素，居民的实际收入并无多大增加，而房价却迅速提高，使得现实的住房支出和低收入家庭经济承受力存在较大的背离，主要表现在：

①部分住宅畸高的租金，由于过高的建筑成本(包括政府部门的收费)，使得90%的物业租金超论政府确定的“公平市场租金”20％以上；⑨最低工资工人为承担住房开支需花费的工作时间长得惊人，美国几乎每一个州的此类工人需每周工作60个小时以上才能佐得起一套便宜的两居室住宅，而在加利福尼亚更需花费116个小时；②在需要接受资助的1570万户家庭中，仅有26％的家庭得到资助，为此许多家庭需要支付30％以上的收入用于住房开支，其中48％的年迈租房者需要花费50％甚至更多的收入来维持居住条件。

(2)公屋计划实施未尽人意

尽管公屋建设由来以久，但现实效果极不理想，许多公屋已呈被败的景象，往往成为一个城市混乱、问题成堆的难点地区。早在1974年，美国政府就试图推行出售公屋的计划，但直到1984年，总共才出售；40个单位；1984年，里根试图推行“公共住宅自有化”(PHHD)计划，四年也仅售出320个单位；布什将HOPE列为“国民可承担住宅”法案的重点，克林顿也继续推行，但效果都不甚理想，很大原因在于传统的公屋计划存在一定的自身缺陷：①选址问题。这需要联邦政府和地方政府共同选定，但由于公屋租户多是低收入人士，不易为已有的社区或邻里所接纳，文化背景和社会地位的差异造成许多矛盾；②经费短缺。尽管战后不少政府都提出雄心勃勃的公屋建设计划，但受联邦财政平衡的影响，拨款一直难以完全到位，象50年代初实际兴建规模不及计划的一半；②管理困难。由于服务的对象收入较低，在租金交纳和维护管理上都存在一定的向题。

(3)单亲子女家庭和无居所人数增加

在政府提供的住房中，单亲子女家庭占较高比例，且大多为女性户主，收入普遍低下。另据沽计．美国无居所人口不断增加，约有200—300万人，成为克林顿政府实施社会住房及有关福利制度改革的新问题。

(4)旧城区都市更新问题突出

在美国的都市中，仍有许多住宅建筑过分陈旧，室内设施欠缺，房屋格局不适宜，加之贷款机构不愿向购买此类房屋的客户提供长期低息贷款，加剧了这些房屋建筑品质的退化。另外，中上收入阶层由市中心区不断向城郊迁移，出现了所谓的“郊区化”现象，致使老城区不断衰败，都市更新迫在眉睫。