探究腐败多发规律 提高制度预防质量

　　经过多年的努力，预防腐败的制度产品就其数量来说已经非常可观。据不完全统计，党的十六大以来，我国反腐败机关制定或修订法规和规范性文件160多件，会同有关部门起草制定40多件，地方和部门起草1000多件。这些法规制度为反腐倡廉建设打下了很好的基础。另一方面，我们也要清醒地看到，尽管有了相应的法规制度，许多明令禁止和重点防范的腐败行为依然十分猖獗。如何提高预防腐败的制度产品的质量，增强其有效性，成为一个需要深入研究和回答的问题。   

    探究腐败易发多发条件有助于明确制度预防腐败的方向。笔者对改革开放以来最高人民检察院历年来的工作报告进行了分析。从最高人民检察院工作报告所反映的腐败犯罪易发多发行业、部门和部位分布发展演变过程来看，可以总结出如下几条带有规律性的特点来：

    一是那些暴利行业或地下产业或领域往往是腐败犯罪易发多发领域。20多年来，在从计划经济走向市场经济过程中由于监管不到位和竞争的无序化，我国先后经历了走私热、倒卖商品热、倒卖批文治标额度热、滥砍滥伐森林热、经商办企业热、开发区热、投资股市热、房地产热等一系列经济热潮，构成经济热点的行业往往是暴利行业。在这些经济热潮中，许多精明的官员和不法商人利用缺乏监管的漏洞和唾手可得的机会，从事权钱交易。商业贿赂的高发多发领域也是那些容易获得暴利的行业。工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、政府采购、资源开发和经销等领域正是目前我国产生暴利的行业，因此，也成为商业贿赂的重灾区。那些处于非法状态的地下产业如黄赌毒等由于获利丰厚，往往成为腐败的领导干部和执法官员与黑恶势力相互勾结的重要领域。

　　二是专项改革的早期阶段，由于改革措施不配套、腐败防范措施不到位，腐败的机会大量存在，这些专项改革所涉及的领域往往成为腐败犯罪易发多发领域。粮食、外贸、商业、供销、石油、煤炭、银行、运输、基建等系统之所以从80年代中期以后成为腐败犯罪高发多发领域，与粮食流通体制、外贸管理体制改革、商业体制改革、供销体制改革等专项改革早期阶段改革方案不成熟存在从事腐败行为机会有着密切的关系。90年代以后国有企业中的腐败和国有资产流失中的腐败与国有企业治理结构改革和国有企业改制过程中缺乏有力的监管机制有着密切的关系。银行系统的腐败与国有银行商业化过程中金融监管机构建设相对落后有着密切的关系。   

    三是直接管理人财物或掌握审批权、人事权、执法权、司法权、采购权等自由处置权或自由裁量权的实权岗位、部门和人员往往是腐败犯罪易发多发的重点部位。贪污分子多是直接管理财务物资的人员如会计、出纳、厂长、经理等，受贿索贿者多是握有审批权、监管权、购销权、人事权、执法权、司法权等实权的官员，因为他们具有从事腐败行为的机会和手段。由于相关法律赋予了他们必要的自由裁量权或自由处理权，处于这些岗位或部门的人员更容易受到贪污、贿赂等腐败犯罪的诱惑，也更具备从事腐败犯罪的条件。   

    四是享有垄断权的、不正之风严重的行业、部门以及管理松懈的单位往往是腐败犯罪易发多发的领域。那些拥有行政性垄断权或行业垄断权的公共行业或部门，有条件利用这种垄断权通过乱涨价、乱收费等途径获得超额利润来保证全行业或全系统的高工资、高福利，这本身就是利用公共资源支配权和垄断权谋取部门利益的不正之风，也是一种典型的收入分配不公。部门或行业性不正之风严重或奢侈浪费等不正之风严重的行业或部门本身就是系统性的以权谋私的部门，这些准腐败犯罪行为是滋生腐败犯罪藏污纳垢的温床，这些系统的以权谋私行为的猖獗降低了这些部门或行业对腐败犯罪的免疫力。那些管理松懈的单位存在着规章制度和监管制度上的漏洞，缺乏定期的监督检查，因此易于滋生腐败犯罪。   

    五是各级党政领导机关和领导干部由于掌握着决策专断权并且难以监督而往往成为腐败易发多发部门和人群。在现行的监督体制下，党政领导机关和党政领导干部权力很大而受到的监督制约却很小。各级党政一把手权力过于集中，他们作为第一责任人，享有决策专断权，“一言堂”、“一个人说了算”的现象越往下越严重，对一把手的监督始终是个薄弱环节，这是现行监督体制的“软肋”。而不受监督与制约的权力最容易产生腐败已经为实践所一再证明。决策专断权与缺乏有效的监督相结合使得各级党政领导机关和领导干部成为腐败大案要案高发多发区。   

    六是掌握资源分配权的部门和国家资源分配加以倾斜扶持的重点工程、重点项目、重点工作等往往是腐败犯罪易发多发的领域。掌握资源分配大权的各个实权部门是各级地方政府竞相“公关”的重点对象，“跑部前进”、“进京送宝”的对象主要是这些部门，因此这些部门和部门中的实权官员往往是公贿易发多发的领域和人群。资源分配决策中的暗箱操作和官员的自由裁量权便利了官员利用腐败的机会谋取私利。国家资源分配加以倾斜的重点工程、重点项目和重点工作包含了大量腐败的机会，易于发生腐败行为。因此毫不奇怪，三峡工程、西部大开发、东北振兴、新农村建设等先后成为腐败预防的重点所在。

　　上述六条规律性特征概括起来说就是，腐败易发多发条件=暴利+垄断权+自由裁量权+决策专断权+管理松懈+改革不配套-监督制约-依法监管-公平竞争-决策透明度-公众参与-查处概率与处罚力度-责任感。他们也为腐败的制度预防指明了方向，这就是加强监管消除暴利，打破垄断引入竞争，依法规范自由裁量权，限制决策专断权，增加决策透明度，提高监督效能，增加查处概率和处罚力度，强化问责体制。

　　提高制度预防的质量，要求预防腐败的制度建设体现更大的透明度，更有效的公民参与，更多的公平竞争，更加有力的社会监督等原则。   

    （一）预防腐败的制度建设需要更大的透明度

    信息公开和保证公民的信息权是最有力的反腐败武器。改革开放30年来，我们在政务公开提高透明度方面取得了长足的进步，透明度的增进在减少腐败的机会增加腐败被发现的风险方面发挥了重要作用。预防腐败的制度建设需要在以下三个方面增加透明度。一是建立公职人员特别是党政领导干部家庭财产申报制度，保证财产申报的真实和透明。二是依法规范党政机关的决策程序，保证决策过程的公开透明。三是进一步细化财政预算支出科目和数额，提高政府财政预算的透明度。

    （二）预防腐败的制度建设需要更有效的公民参与

    “一把手”腐败和用人腐败的猖獗与自上而下“由少数人选人和在少数人中选人”的党政领导干部选拔任用体制有着直接的关系。这种体制不改变，“一把手”腐败和用人腐败将无法从根本上得到扭转。为此需要逐步扩大直接选举范围，乡镇党政领导班子成员应尽快过渡到直接选举产生，县、区人大代表和党代会代表应通过直接的和竞争性的选举产生，切实增强其代表性和责任感。

　　“公共权力部门化，部门利益法制化”现象，促使人们思考立法和行政决策中的腐败问题。只有在立法和行政决策过程中引入公民参与特别是利益相关方的参与机制，建立公开咨询制度，完善公开听证制度，使各种利益都能得到有效的表达，立法和决策方案中掺杂的部门利益、地方利益甚至个人利益的私货才能无所遁形。   

    （三）预防腐败的制度建设需要更多的公平竞争

    竞争才能产生活力，垄断导致懈怠和僵化。无论经济生活还是政治生活皆是如此。竞争的原则应该贯穿于预防腐败的制度建设过程之中。

　　“跑官要官”乃至买官卖官现象是一种畸形的、台面下的竞争行为。但这种竞争行为绝不是非理性的，相反它是千里马的鉴定由伯乐说了算的游戏规则下最为理性的行为。只有改变游戏规则，逐步增加选拔任用和选举中的竞争程度并规范竞争行为，才能消除用人腐败现象。

　　有效治理商业贿赂同样需要更多的竞争和公平的竞争。这就需要破除垄断，解除市场准入限制，制止歧视和差别待遇，引入更多的竞争者并保证竞争的公平性。为此还需要对公有经济和非公有制经济物权和合同予以平等保护，需要在公共采购中对不同规模的企业予以同等对待、平等竞争，需要进一步深化垄断行业和部门改革，鼓励民间组织和社会资本进入公共服务部门，引入竞争。   

    （四）预防腐败的制度建设需要更有力的社会监督

    更加有力的社会监督，有助于引起领导人关注启动体制内的问责程序，同时也有助于专门监督机关克服阻力履行监督职责。实现更加有力的社会监督，首先需要开展党风廉政建设的社会评价并将评价结果向全社会公开。将党风廉政建设和反腐败工作纳入社会监督的范围之内，由公众对各地区、各部门党风廉政建设和反腐败成效进行公开的评议和评价，这对反腐败工作的推动作用将是难以估量的。其次需要为民间公共领域的健康发展提供一个友善的政策法律环境。民间公共领域是公民行使意见表达权和舆论监督权的重要领域，它在发现腐败线索、揭露腐败丑闻、批评不当政策、弘扬社会正气等方面都可以发挥极为重要的作用。为民间公共领域的健康发展提供一个友善的政策法律环境，将为反腐败工作提供强大的舆论支持和强有力的同盟军。最后需要为公众参与反腐败提供可靠的法律保护。只有公众充分参与到权力监督的反腐败工作中去，才会克服反腐败和权力监督中信息不对称的难题。而对举报人、污点证人和从事调查性报道的新闻记者的保护对于促进公众参与反腐败具有特别重要的意义。尽快通过相关立法，为举报人、为从事舆论监督的记者提供强有力的法律保护，已经成为保障公众参与预防和惩治腐败事业的迫切需要。（本文作者系中央编译局当代马克思主义研究所所长、研究员）