遏制高房价关键要弱化土地财政

作者乐嘉春
时间2009-12-22 09:45来源上海证券报 评论 打印     以收紧土地闸门为主的新一轮房地产调控正式拉开序幕，但如果不改变“土地财政”的地方政府财政收入模式，不能建立一个能保障地方政府财政收入的可持续增长机制，房地产调控仍将可能再次“无功而返”。

　　如何遏制疯狂的高房价，如今的政策取向终于明朗了。在调整住房转让营业税优惠政策不久，国务院常务会议又提出了“国四条”，日前财政部、国土资源部等5部委联合发布了《进一步加强土地出让收支管理的通知》，这一系列房地产调控政策的出台，表明遏制房价过快上涨势头，将成为2010年调控房地产市场的基本政策目标之一，也预示了新一轮房地产调控正式拉开序幕。

　　从房地产调控的出招分析，正所谓“打蛇要打七寸”，因为土地价格的快速上涨是导致当下房价上涨的基本影响因素之一，所以国家试图通过收紧“土地闸门”来遏制房价过快上涨。这就有了财政部、国土资源部等5部委联合发布的通知。其中，要求地方政府必须将土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，开发商拿地分期缴纳全部土地出让价款期限原则上不得超过一年，首次缴款比例不得低于全部出让款的50%。 

　　现在的问题是收紧“土地闸门”能否起到遏制房价过快上涨的预期效果呢？之所以会有些担忧，是因为有前车之鉴，“上有政策，下有对策”的应对之风，常常会使房地产调控“无功而返”，最后导致房地产调控变成了“空调”。

　　在笔者看来，之所以会出现上述情况，根本原因在于迄今我们仍然无法摆脱过度依赖“土地财政”的地方政府财政收入模式。只要“土地财政”依然是地方政府的主要财政收入来源，那么以收紧“土地闸门”为核心的一系列房地产调控政策威力将可能会被地方政府一一消解。

　　这是因为，为了GDP考核目标，或为了落实此次中央政府刺激经济的配套资金，地方政府急需获得大量资金。那么，钱从哪里来呢？利用手中掌握的土地供给垄断资源为其提供资金供给，便成了地方政府最便捷的生财之道，故土地出让收益是地方政府财政收入的最重要来源。另外，鉴于高房价会推高土地价格，地方政府当然希望高房价来“抬高”土地拍卖价格以获得更多的土地出让金。从这个角度分析，高房价是信奉“土地财政”的必然结果，地方政府也是高房价的主要受益者之一。确实如此，今年以来上海和北京的土地出让金收入分别超过800亿元和700亿元，所占地方财政收入比重估计将达到30%-45%。 

　　如此看来，“土地财政”对地方政府而言太重要了，地方政府怎肯轻易放弃巨大的土地出让收益？特别是在当今经济复苏尚未牢固的背景下，去年年末以来，地方政府的财政收入锐减，不仅导致地方财政不断恶化，而且还导致其已无力落实经济刺激计划的资金配套。此时，地方政府更需要靠“土地财政”来救赎自己。 

　　其实，这里暗含了中央政府与地方政府之间的博弈，如果“土地财政”一蹶不振，谁来贴补其财政收入，又有谁来保障落实经济刺激计划的地方配套资金？最后还得靠中央政府的“雪中送炭”。这就可以解释当下央企为何屡屡会成为“地王”的原因了。因为，只有靠受中央政府及国有银行强力支持的央企炒热土地价格，才能向地方政府源源不断地输送土地出让金，改善地方政府的财政收入状况，最终促进经济刺激计划目标的实现。这可能是催生本轮土地价格飞涨及高房价产生的重要原因之一。 

　　由此可见，如果不解决好地方政府财政收入的可持续增长问题，我们是很难真正收紧“土地闸门”的，一旦地方政府又“嗷嗷待哺”了，特别是地方财政再陷困境的话，收紧的土地闸门很可能还会被不断打开。 

　　据此，笔者认为，要使房地产调控真正落实到位，首要问题是要抑制地方政府的投资冲动，不能再靠有限的财政收入来支撑其无限的投资扩张冲动了。当然，也要打通和规范地方政府的融资及再融资渠道。

　　但更重要的是，我们必须建立一个能保障地方政府财政收入的可持续增长机制，如可以通过增加类似“物业税”、财产税等其他税收来源，使地方政府能获得一个稳定、持续的财政收入来源，这样才能让地方政府逐步放弃过度依赖“土地财政”的财政收入模式。

　　所以，要想遏制高房价，实现房地产调控的政策效应，我们必须管住地方政府的“钱袋子”，让类似的契税收入而不是土地出让收益逐渐成为地方财政的主要收入来源。否则，土地财政将大大削弱中央政府的房地产调控政策效果，这已被以往的事实所反复证实。

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