红头文件岂能调控民意(附：渎职犯罪）

    控烟本是各级政府一项职责，但“倡烟”却成为个别“红头文件”的内容，在关注内容不当的同时，其违法行为方式中更透着另一层隐忧。

    据报道，湖北省荆州市下辖的洪湖市政府下发“红头文件”，将全年15900条公务用烟指标，分解至114家县直机关和基层乡镇，实行摊派消费，并奖惩分明。

    这一被戏称为“百官倡烟”的现象，一经报道，立即引起了强烈反响，很多网友称此举“实在是荒唐之极”。在国家积极参与国际控烟活动的同时，地方政府怎能用“红头文件”下达抽烟任务？围绕“红头文件”的争议再次掀起热潮。

    类似“倡烟文件”花样繁多

    据报道，在荆州，不独洪湖有分解公务用烟指标的“红头文件”存在。为了落实公务机关抽烟情况，一些地方甚至派出调查人员深入基层，捡烟头、翻纸篓采集烟头标本，根据烟头品牌数量进行量化统计，实行县市排名，最终成为领导问责的重要参考。

    11月21日，中国控烟协会办公室的王主任告诉记者，不控烟反“倡烟”的“香烟文件”不止荆州有。据她所知，山东省一家烟草公司，直接把山东省委办公厅的一份文件原文，印贴在烟草广告图案上。

    这份文件称，同意该品牌的卷烟作为山东省接待用烟，落款为山东省委办公厅接待办公室。

    贴上如此“红头文件”的广告，其宣传功效自然是不言而喻的，但其违反广告法的情形也是一目了然的，不仅违反了“广告不得使用国家机关和国家机关工作人员名义”的规定，而且在根本上也违反了不得在公共场所做烟草广告的原则规定。

    “显然，这并不是政府的初衷，‘红头文件’被烟草公司利用了。但客观上，‘红头文件’成为烟草广告的一部分。”王主任表示，这种广告带来的负面效应很不好，政府“红头文件”本应是严肃的，却沦为了烟草公司的“销售代表”。

    湖北省监利县曾发过一个《关于做好1998年度“玉沙”卷烟专销工作的通知》的“红头文件”，规定全县靠财政发工资者，每人要购买4条“玉沙”牌香烟。

    安徽省淮安市曾发“红头文件”规定，每个单位每年都要购买数百上千条本地特产名烟“一品梅”作为礼品和接待用烟，为此还专门成立了办公室，由该市主管流通的副市长担任“一把手”。

    “我国政府高度重视控烟工作，一直积极参与国际控烟活动。”王主任告诉记者，2000年至2003年，经国务院批准的由国家发改委、卫生部、外交部等12个部(委、局)组成的政府间谈判机构，积极支持并参与了《烟草控制框架公约》的谈判和制定。2003年5月21日，第56届世界卫生大会一致通过了这一公约，我国于同年11月10日签署了公约。2005年8月28日，第十届全国人大常委会第十七次会议正式批准公约，我国成为第89个批准公约的国家。2006年1月9日，公约在我国生效。为了积极有效履行公约，今年1月，在原政府间谈判机构的基础上，国务院批准成立了由国家发改委、卫生部等8个部(委、局)组成的中国履约部际协调机制，负责协调全国的履约工作。

    受国务院委托，卫生部修订的《公共场所卫生管理条例》强化了有关公共场所禁止吸烟的规定。目前，该条例已完成征求意见阶段，据知情者预测，条例出台也就是近期的事。

    “对公约的履行承诺，国家正在一步步兑现。”王主任说，“这一承诺不应仅仅成为国家的承诺，更应该成为各级政府的承诺，各级政府有责任和义务，与国家保持一致。”

    与“香烟文件”类似的“喝酒文件”、“超国民待遇”文件也在有些地方“道貌岸然”地出现。

    河南省沁阳市政府曾发文规定，依法注册且固定资产投资在5000万元以上的法定代表人或年纳税500万元以上企业的法定代表人，就可以享受“超国民待遇”：车辆违规不用受罚、子女上学可自由择校、娱乐场所消费不受公安机关检查……

    河北省东光县文教局也曾下发“红头文件”，要求该县办学条件最好的实验小学，将招生对象确定为“县城内党政机关、事业单位在编干部职工子女”，报名时必须出示父母一方的编制证原件及复印件、所在单位领导核实签字的证明书，不符该条件者一律拒收。

    湖北省汉川市政府办公室2006年以一纸“红头文件”为酒促销，要求以后全市的公务招待都用小糊涂仙(神)系列酒。完成任务的单位按10%奖励，未完成的则将遭通报批评。

    各种搞笑版“红头文件”令人啼笑皆非的同时，更多的是粗野地剥夺他人的权利或强加义务。明显违法的“红头文件”很快就会被撤销，但是也应该看到，它所造成的不良影响，恐怕短时间内难以消除。

    求实效红头文件“暗度陈仓”

    “红头文件”在社会生活中扮演着“短平快”的管理角色。据统计，在行政管理中对社会发生效力的文件，85%是各级政府制定的规范性文件，即被老百姓称为“红头文件”的文件。

    地方政府或部门，根据本地、本部门实际情况出台“红头文件”，本应细化中央的相关政策和国家法律法规的原则性规定，使之在执行过程中更具可操作性，更好地服务百姓。出台“红头文件”必须坚持依法、科学、合理、谨慎的原则。然而，这些搞笑版“红头文件”，却背离了应该遵循的目标和原则，掺杂着一己之私。

    目前，我国已初步形成五级政府、四级监督的规范性文件备案审查制度体系。也许有人会说，那些荒唐的“红头文件”，生命力不会持久，很快就会被纠正或撤销。然而，有学者担忧，个别地方政府或政府部门会不会在行政上投机取巧，只为追求“红头文件”达成的效果。在出台“红头文件”时打法律擦边球，明知文件内容违背科学、合法的原则，但仍轻率出台。出台之后，如果反对呼声强烈，可以一撤了之。文件虽然撤了，但想制造的影响已成功制造了，想达到的目标也达成了。

    政府行为的示范作用不容忽视。正如洪湖市的“香烟文件”，文件是被撤销了，但当地官员仍认同文件的“精神”，认为“官员一根烟，影响一大片”。这样的“红头文件”，别说存在半年，就是存在一个月、一周、一天都不应该，因为它的“出生”本身就是个错误。

    中国政法大学邓建新博士表示，由于没有行政问责，违法红头文件的出台与谢幕，对强制摊派的演出更起到了推波助澜的作用。

    邓建新说，出台违法的“红头文件”，是一种强制摊派销售行为的极端表现。实际上，个别地方政府充当企业“销售经理”的现象在某些地方已经形成了惯例。而动机很“冠冕堂皇”：促进地方经济发展和就业，增加地方财政收入。“虽然党中央提出科学发展观后，以GDP数字领衔的政绩观正在得到修正，但是由于中西部地区经济发展水平落后，发展经济仍然是摆在这些地方面前的最大任务。”邓建新说。

原题：这不是“趋势”，这是“大赦”　 
 
    据最高检渎职侵权检察厅披露，2006年因矿难等重大责任事故，检察机关以“渎职”罪名立案侦查并起诉了629名官员。就其中已经做出判决的那部分来看，判处免予刑事处罚和宣告缓刑的比例高达95.6％。媒体将此称为“渎职犯罪轻刑化趋势”。其实，每100个被控渎职者，真正进监狱的不到5个，这哪里还叫“趋势”，简直就是“大赦”了啊！

    要说趋势的话，恐怕早就有了。去年7月，《检察日报·廉政周刊》便已报道说，2003年至2005年，全国共有33519名职务犯罪被告人被宣告缓刑，职务犯罪案件的年均缓刑率为51.5％，明显高于公安机关侦查案件19.74％的年均缓刑率。

    这种近似于“大赦”式的法庭判决，这种超高比例、持续数年、专对职务犯罪被告人而言的缓刑和免予刑事处罚，表明我们陷入了一种“问责困境”中。难道不是吗？在发生了那么多骇人听闻的事故与灾难之后，人命和鲜血终于将“问责”两个字推上了政治议程。但是，各级监管部门分别加大力度查处整改并诉诸法律之后，全社会高度重视，并且分别震怒、痛心、流泪、或者写时评之后，这一切竟还只是行百里者半九十。只在最后一步稍稍松懈，那厮竟然就从“缓刑”的后门跑了。整个“问责”的过程，就是公共责任一点一点消失于无形的过程，比国资流失的速度还要快。

    “问责困境”的根本特征，用专门研究风险社会的德国社会学家贝克的话来说，叫做“有组织地不负责任”。它有两个意思。第一个意思是，困境的根源不在于个人素质或能力，而在于组织与制度逻辑。每一个被控罪的人，从求生本能出发，都力图脱罪。但如此大面积的缓刑与免罪，肯定不能用个人能力来解释。第二个意思是，复杂的大型组织通常含有内在的悖论，叫做“有组织的无序”。它会将一切要负责的努力搅成一锅粥，最终成为谁也没有错，谁也不负责的结局。

    导致“问责困境”的根源之一，是权力太大而且高度集中。在中国条件下，它有三种“趋势”。第一，可以为了一个“中心目标”而要一切其他方面让路，从而打乱一切。当地方政府要全力以赴追求某种经济指标，从而刻意上马某些工程、发展某些产业时，原有的制衡结构会被打破，常识和良心判断必须放弃。这就埋下了腐败与放弃监管的伏笔。第二，当需要追究责任的时候，可以迅速地“分配”追究对象。而只要有了第一点，也不担心追究不出东西。第三，当问题层出不穷，“问责”已不能局限于个别人的时候，就遇到了“法不责众”的瓶颈。许多事情真要追究起来，会扯出复杂的历史和制度根源，有些人刚好“不巧”在这个位置上，难道都要个人负责就是公平的吗？制度不能同时面对来自内部与外部的双重责难，唯一的办法就是“综合考虑”，为当事人寻求回旋余地。没有条件的，创造条件也要找到余地。

    “问责困境”虽然与权力太大有关，但从另一个角度看，它又是一种“政府失灵”，即无法面向公众，真实地界定与承担责任。很有讽刺意味的是，政府通常是以黑心矿主不负责任为由而强化监管的。从实际处理结果来看，矿主的责任倒是好追究，反倒是官员监管失职的责任追究不了。这就严重腐蚀了政府管理的道义基础。自己不负责任，怎么可以要求别人负责任呢？