担保业监管落地之争 四川急令停止注册

实习记者郑智 本报记者张建成都报道
载2009年4月13日《21世纪经济报道》第11版
融资性担保行业监管放权地方政府后，最终的政策落地着实不易。
本报记者日前获悉，早在年前国务院颁布的国办发[2009]7号文以及第548号令将担保行业审批、监管权落实到地方政府后，基于地方的行业监管权已陡然演变成为相关部门争夺的“香饽饽”。
3月18日，鉴于目前整个担保业审批、监管暂无具体明晰，四川省工商局已以急件的方式严令下属各分局停止登记核准各类担保公司。最终的放行，将在省政府明确“中小企业局与金融办”之间如何分配后定。
四川并非个案。
记者采访了解到，广东、湖北、浙江等省的担保业审批监管也在前述两大部门间摇摆不定。大致局面是，担保行业老主顾——中小企业局——以其深厚资历极力要求继续承接监管，而地方政府却多倾向将监管职能划归地方金融办。
中小企业局vs金融办
这场监管风暴的源头，是国务院2月3日下发的《关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》（国办发[2009]7号文）。国务院要求，由银监会牵头，包括发改委、工业和信息化部、财政部、人民银行组成联席会议，办公室设在银监会，负责监管融资性担保业。
但同时，又要求省级政府指定部门负责本地区融资性担保机构的设立审批、关闭和日常监管，遵循“谁审批设立、谁负责监管”的原则。
“银监会的牵头仅停留在部委层面，各地银监局不会介入担保业的监管。”四川省银监局相关人士说。此说法亦得到了云南、浙江等省银监局人士的证实。
由此，银监会的放权将地方政府监管的最终定夺权推上前台。
追溯担保行业的发展，长期以来，尽管部委层面融资性担保业的监管政出多门，但其日常监管却一直由各地中小企业局负责，即对应于现在的工业和信息化部中小企业司（原发改委中小企业司）。而将其作为扶持中小企业的措施，中小企业局的监管得到某种程度的默认。去年底，国务院就此还追加了10亿元资金补贴担保机构。
“不过，中小企业局监管一直处于弱势地位，没有充足的法律依据，因此担保业的发展一直处于放羊状态。”四川省中小企业局融资担保处处长、四川省担保协会会长王永其说。
王介绍，行业准入上，担保公司只需工商部门按《公司法》注册，然后在中小企业局备案，仅注册资本亿元以上和跨省的担保机构需要国家发改委审批，“但实际中，一般都绕道而行，在设立公司时资本金不足1亿元，成立后再增资，跨省区的则采取分别在开展业务的各省注册。”
除了准入门槛低，担保机构的日常监管更处于空白。对此，湖北省经济委员会（湖北省中小企业发展局）相关负责人认为，担保机构和银行合作，银行自然会考察担保公司的资质和风险状况，所以政府没有必要过多监管。
“正是这种放羊式的监管，中小企业局‘管出了问题’，使得地方政府对其丧失信任，倾向于将职能划归金融办。”一位不愿透露姓名的政府人士认为。
他认为，担保行业具有一定金融属性，其监管需要一定的专业技能，银监会下放权利，仅做协调，地方政府金融办由此也成为了最好的载体。
知情人士透露，四川省政府虽然没有正式下文，但金融办已经在着手拟定新的监管条例。其中包括，在市场准入上由备案制改为审批制，并设定数千万元的资本金准入门槛，且担保公司的资本金和风险准备金必须全额存入选定的一家银行，资金运用受到严格管制。
不过，各地政府金融办面临的难度却不可小觑。
“如果说中小企业局对担保业的监管没有技术上的优势，那么金融办同样没有。”浙江省中小企业局相关负责人表示，从各省的实际情况来看，金融办多为近两年成立的，编制一般不到20人，目前部分已担当了监管小额贷款公司的职能，能否覆盖上千家担保机构也成问题。
此外，担保公司还有自身的担心。浙江省一家大型担保公司总经理说，“我们更愿意中小企业局管我们。”他担心划归金融办监管后，来自于中小企业局系统的扶持资金也将减少。
基于对形势的担忧，目前涌入担保业的民间资本开始寄望于新的渠道——买壳。
“单是空壳资源开价都在100万元以上，请我帮忙寻壳就有十多家，其中不乏亿元以上的民间资本。”王永其说。
地方监管四大难题
实际上，由谁监管不是最重要的，如何解决融资性担保业发展中的种种乱象似乎更值得关注。
一是如何解决融资性担保业“挂羊头卖狗肉”的混乱局面；二是如何切实提高以风险准备金足额提取和合理利用为主的内控制度；三是如何解决风险收益严重不对称的格局；四是如何提高行业形象，避免一有风吹草动，行业就陷入银行群发禁令的困局。
尽管目前全国究竟有多少担保机构尚无权威数据，但担保行业混杂“挂羊头卖狗肉”之徒却已是公开的秘密。
以四川为例，四川省工商局统计，去年全省业务范围含有“担保”的公司就有3000多家，其中以“担保公司”为名的有1000余家，而王永其透露，其中老实做担保的不到100家。
前述浙江省不愿透露姓名的担保公司总经理也说，担保公司从事高利贷不在少数，抽逃资本金用于炒股、炒地产更是普遍，更有参与洗钱的地下钱庄，而由于其挂名“担保公司”，行为不易被发现。
即便那些真正从事担保业务的公司，其内控制度亦令人担忧。
除了在风险识别上缺乏专业人才和技术外，担保公司风险准备金的提取普遍不足。一家担保公司通常和多家银行合作，每家银行只关注担保公司单笔业务的存在银行的保证金，风险准备金制度形同虚设。
按照财政部和国家税务总局的要求，担保机构应按照不超过当年年末担保责任余额1%的比例提取担保赔偿准备，按照当年担保费收入50%比例计提未到期责任准备，“两金”均在税前扣除。
“由于有此税盾的作用，担保公司都乐于提取准备金。”王永其说。但前述不愿意透露姓名的担保公司总经理说，“那只不过是会计上的一个处理，即便是提取了，也不会把钱老老实实存起来，而是拿去投资股票或者地产。”
王永其认为，风险准备金的合理运用是应该的，但应该保持高流动性，未来的监管如何设定风险准备金的投资渠道，平衡流动性和赢利性的要求是监管难点之一。
风险准备不足也最终落脚到担保业风险收益与银行不对等的实质问题。
四川省川科投担保有限公司董事长邓光伟对此深有感触。“我们收取了3%左右的担保费，却承担了百分之百的风险。”而此话不久，他的公司就因一起鞋企老板逃跑事件发生1500万元的代偿，而当年其担保费的收入不过才3000万元左右。
由此，邓在去年公司的内部会议上，呼吁同行敢于对银行说不，即对高风险业务说不，联合起来提高行业议价能力。
前述浙江省中小企业局相关负责人也认为，担保业过去对解决中小企业融资难功不可没，未来监管，应该是促进其发展而不是管死了。
此外，王永其认为，亟待提高的行业整体形象问题也将是未来地方监管所面临的难点。
“担保业如果垮下去，累及的将是银行体系，不管由哪个部门监管，解决担保业的种种乱象已刻不容缓。”国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松说。