融资性担保监管二令牌齐发 地方政府监管五大难点待解

本报记者 杜艳 北京报道

 

 

最近，监管层的两道令牌在担保业掀起不小的波澜。

 

2月9日，国务院颁布国办发[2009]7号文，即《国务院办公厅关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》。该通知释放的一个重要信息是：明确由银监会牵头建立担保业务监管部际联席会议制度，并申明了本着“谁审批设立、谁负责监管”的原则，由地方政府作为融资性担保机构的审批设立和监管部门。

 

此前的1月19日，国务院第548号令中，对融资性担保公司的审批机构进行了变更：“跨省区或规模较大的中小企业信用担保机构设立与变更审批”修改为“融资性担保机构的设立与变更审批”；将实施机关，由国家发展改革委改为省、自治区、直辖市人民政府确定的部门。

 

这两个文件的出台，颇受业界瞩目。此前，担保行业历经10多年的发展而一直面临着双重难题：审批政出多门，行业无人监管。此番两个文件的最大意义就在于：首次明确了担保的行业监管部门，并实现了审批与监管的统一。

 

但业界庆好的同时，亦有颇多隐忧。

 

外界关注的是，这两个文件提出的监管方案，是否兼具可操作性与有效性？它能否起到行业规范的作用？会滋生哪些新的问题？

 

新令亮点

 

这两个文件规范的主体实际上是担保机构之一种，即融资性担保公司。而这个群体由于涉及信用增级与放大，亦是问题与风险的集中所在。

 

此番规范之前，融资性担保公司的审批和设立颇为混乱。即跨省区或规模较大的中小企业信用担保公司由原发改委中小企业司负责，而一般性的担保公司则仅按一般企业标准，只需在当地工商局注册登记即可，没有设定更高的准入门槛。

 

而此次两个文件，对行业影响深远的亮点之一就在于：规范和提高了担保机构的准入门槛。

 

文件发布后，担保公司的设立将由一般工商注册变为行政审批，即注册制变为审批制。这无疑大大增加了行业门槛，它意味着其“设立与否”不再只是单纯的市场化操作，而被纳入了行政管理。

 

对此，广东某大型民营企业负责人叫苦不迭，本来打算今年注册担保公司的他却面临着一个很大的准入难题。在其看来，由于政府今后不仅负责准入，而且负责监管，所以准入门槛一定会提高。

 

另外，两个文件第二大亮点在于，首次明确了行业监管者。

 

自担保公司于上世纪90年代末由原国家经贸委（后移至国家发改委）推动发展以来，在“边走边试”的过程中一直没有解决行业监管问题，即只有审批者，没有业务合规与风险的监管者。

 

而本次明确规定，本着“谁审批设立，谁负责监管”的原则，由地方政府两权合一。这一条，从对整个行业的规范发展来说，是一大历史性的进步。

 

考虑到地方政府的合力不一，从行业协调与管理的角度，国务院在国办发[2009]7号文中明确，由银监会牵头建立担保业务监管部际联席会议制度，发展改革委、工业和信息化部、财政部、人民银行、工商总局、法制办等部门参与。

 

出台之因

 

这两个文件的出台，实为众望所归。

 

担保行业在历经数年的发展后，随着行业整体规模的做大和风险的暴露，规范已经迫在眉睫。这也成为两个文件紧急出台的主要原因。

 

据工信部提供的数据，截至今年1月19日，由原发改委中小企业司审批的中小企业信用担保机构为59家，全国的中小企业信用担保机构为3729家。

 

值得深思的是，除了这个确数之外，全国到底有多少家融资性担保机构，目前尚无一份全面的统计数据。根据工商局的统计，约为1万家，而银监会的统计约为9000家。

 

实际上，担保机构借势登记注册之便而缺少监管之实，在近几年掀起了一股飞速发展的浪潮，而问题亦逐步凸显。

 

据工信部粗略估算，在2004年全国中小企业信用担保机构仅为1000多家，短短几年即翻了近4倍。

 

2008年11月，中科智担保集团股份有限公司事件将担保行业的风险一角曝光天下。作为一个曾经罩满光环的行业佼佼者，也许中科智的出事并不出人意料，在业内人士看来，其急速的扩张速度已远远超载了担保这个主业所能为其提供的最大可能。

 

担保行业在缺少监管的情况下，违规经营、资金挪用进入股市和楼市已不是业内的秘密，部分甚至开始发放贷款和介入直投。

 

这种情况引起了监管层的重视，银监会于春节前展开行业摸底。这次摸底主要搞清楚三个问题：行业发展现状、风险情况、建设性意见。

 

摸底后发现，整个担保行业规模偏小，放大倍数有限，不少机构可持续发展都存在困难，存在违规经营和资金挪用情况。

 

根据工信部测算，目前全国的3700多家中小企业信用担保机构中，达到1亿元规模以上的仅为59家，且多属于地方财政出资设立的政策性担保公司。平均的注册资本金规模仅为2000万元-3000万元，平均的担保放大倍数约为2.3倍。而根据业内人士测算，担保放大的倍数要达到8倍，才可盈利；达到4.7倍以上，方可保本。据此计算，如果单纯做担保业务绝大多数担保公司处于亏损境地。

 

银监会相关人士认为，担保业的业务模式中，高风险与低收益的严重失衡是很多机构有动力“违规经营”的原因之一。

 

目前，担保的费率约为1%-2%，而所承担的风险却是70%-100%。

 

上述人士亦指出，整个担保行业行业管理办法和监管的缺失，是风险集中的根本原因之一。正是在此认识达成一致的情况下，文件的出台成为可能。

 

新问题

 

两张令牌，初衷显而易见：规范行业发展。但现实情况下，这个初衷有可能大打折扣。

 

业内人士告诉记者，曾有意见非常倾向于让银监会监管担保业。

 

但也有声音认为银监会并不适合。理由有四个：一是银监会不是担保机构的审批者，“别人生的孩子让我养道理不通”；二是担保机构并没有定性为非银行类金融机构，而银监会只对金融机构实施监管；三是，银监会是银行的监管者，而融资性担保是银行的风险分担者，所以银监会不能同时监管两个利益相关者、且风险可以相互转移的机构，应该由一个第三方进行监管；四是银监会在现有人员编制下，无法担负起数量庞大的担保业的监管职责。

 

多种意见争锋讨论后，最后的方案是交由省政府审批和监管。但是如此一来，新的问题亦油然而生。

 

其一，地方政府管虽然可以更灵活地根据当地情况掌握标准，但在尚无行业管理办法的情况下，地方政府的准入与监管标准必然存在较大差异，这不利于整个行业的规范，并且给行业未来的规范带来了更大的难度。

 

并且，交由地方政府管理，可能不利于行业的整合壮大。首先，对于已有的跨域机构，不同的分支机构会面临不同的属地监管标准，给公司的管理和经营增加了难度；其次，跨区设立担保机构将面临一些地方保护主义的障碍，给跨区经营和跨区整合带来了难度。

 

其二，担保机构是一类特殊的机构，由于其通过信用放大和信用增级，帮助企业获得了融资，在一定程度上具有了金融属性，对这类机构的监管需要更强的专业能力，地方政府难以胜任。

 

其三，虽然从行业协调出发，由银监会牵头建立了部际联系会议制度，但是由于银监会既不是监管者，又不是审批者，其主观能动性可能大打折扣。从以往的情况看，部际联席会议制度效果有限。

 

其四，如2003年启动的农信社改革一样，当两文件明确地方政府对担保机构“负责风险处置工作”的时候，实际上以政府信用为其进行了信用增级。同时，也完成了一个风险的转移，即地方政府成为“最终的风险承担者”，将信用风险向政府集中。

 

相关专家认为，一概而全地完成这样一种增级并不恰当，这实际上将政策性担保公司和商业化担保公司混为一谈。

 

其五，相关人士认为，由地方政府进行监管实际上将管理职能与监管职能混淆。风险的承担者应该与监管者分离。政府作为风险的最终承担者，应该肩负起行业管理的职能。而监管者应该由独立的第三方完成，其主要负责业务合规性监管，同时肩负行业准入标准和监管标准的制定工作。

 

目前看来，尽管当前的方案增加了地方政府的一项行政审批权，但他们似乎并不乐见。某地方政府人员感叹，“这个根本管不过来。”

 

不少业内人士对此的担忧是，本来初衷是为规范行业，但方案可能增加未来进行行业规范的成本。