美国金融危机中的政府行为及其启示

金融危机爆发后，为缓解信用紧缩、避免大范围金融机构倒闭破坏金融体系和经济体系的运转，美联储和美国财政部被迫以数十年未有的规模对金融系统进行公共干预，多次采取“非常规”方式救市，甚至不惜违反其坚持数十年的原则——避免采取对具体公司或具体市场有利的政策，直接向贝尔斯登等金融机构提供融资，以尽快稳定金融市场，恢复金融体系的信贷和融资功能。
金融危机中美国政府采取紧急援助行动的简要概述及分析
2008年9月次贷危机恶化升级之后，美国面临金融危机深化和经济危机初现的双危机挑战。美国政府继美联储提供流动性后，开始采取紧急援助一揽子行动。2008年9月7日，美国财政部宣布计划向美国两大住房抵押贷款公司房利美和房地美提供多达2000亿美元的资金，并提高其信贷额度。同时“两房”的监管机构联邦住房金融局（FHFA）宣布接管两家公司的管理。2008年9月16日，美国财政部联合美联储救助大型保险公司——美国国际集团（AIG）。这两大事件标志着美国财政部对金融危机作出反应，开始了紧急援助行动。此后，美国财政部的紧急援助行动不断，一直持续至今。这些援助行动主要是通过7000亿美元的救市方案，采取三管齐下的办法来实施的。
1．实施强制性银行注资计划。2008年10月14日，美国前总统布什宣布联邦政府将动用7000亿美元“问题资产救助计划”（TARP）中的2500亿美元购买金融机构的优先股，以帮助银行缓解信贷紧缩局面；10月26日，美国财政部与花旗集团等九家主要银行签订协议，陆续注资1250亿美元，并通过购买优先股的方式向第一资本金融公司等19家地区性金融机构注资350亿美元；10月底，美国财政部表示将向非上市银行和寿险公司提供资金援助；11月10日，美国财政部公布救助AIG的新计划，将9月提供的两年期的850亿美元贷款换为5年期的600亿美元贷款，并下调了贷款利率。此外，从7000亿美元问题资产救助计划中拿出400亿美元购买AIG的优先股，并提供500亿美元的注资。2009年1月6日，美国财政部再次向花旗集团注资200亿美元；1月16日，美国财政部联合联邦存款保险公司宣布将动用TARP资金向美国银行注资200亿美元；2月10日，美国财政部公布金融稳定计划，该计划包括对银行进行压力测试并进一步注资、启动TALF以激活信贷市场、利用政府资源动员私人投资者的资金设立公私合营投资基金以清除银行有毒资产三大内容；6月17日，美国财政部发放更多TARP资金，并上调美国国家金融服务公司的救助资金上限。
2．多方位提供政府担保，扩大政府保险范围。2008年9月19日，美国财政部宣布大规模的货币市场基金救助计划。根据这项计划，美国财政部将动用约500亿美元的外汇平准基金为投资者持有的、符合要求的公开发行货币市场基金提供担保。2008年10月14日，按照TARP，美国联邦存款保险公司出台临时性担保计划，一是为银行在2009年6月30日之前发行的优先支付的无担保债务提供为期3年的担保，二是临时性地为大多数银行及储蓄机构新发行的短期债券提供担保。同日，按照TARP，美国联邦存款保险公司也宣布将联邦存款保险覆盖面扩大至所有无息存款账户，并取消无息存款账户的保额上限至2009年，以帮助小型企业满足日常运营需要。2009年1月16日，美国财政部为美国银行和花旗集团超过4000亿美元的资产提供亏损担保。2009年3月17日，美国财政部宣布将小型企业的联邦贷款担保额度从75%-80%提高到90%，还给予借款人所需支付费用最多达到7.5万美元的减免。2009年6月，通用汽车金融服务公司（GMAC）根据美国联邦存款保险公司的临时流动性担保计划（TLGP）发行完全由美国政府担保的债券。
3．为美联储推出的流动性工具提供支持。2008年10月，美国财政部在纽约联邦储备银行存入特别存款以支持美联储推出的商业票据融资工具（CPFF）；11月，美国财政部从TARP第一笔资金中的剩余部分中分离了200亿美元专门用于支持美联储推出的定期资产抵押证券贷款工具（TALF）。
因为2008年9月后金融危机迅速扩散，美国政府无暇考虑其行动在主流理论中是否有合理解释，是否存在什么风险，凭借国会授予的特殊自由裁量权，采取了一揽子行动。可以说，行动在某种程度上也是“即兴”的，而且与美联储注入流动性措施的“即兴”相同，美国政府的紧急援助一揽子行动背后也存在着清晰的逻辑性，这就是通过注资金融机构和多方位提供政府担保来救助濒临倒闭的金融机构，阻止金融危机进一步蔓延，恢复公众对金融系统的信心。但政府担保和注资的强制性以及担保收费的“一刀切”，一方面导致市场更加难以区分暂时陷入流动性危机的金融机构和真正濒临破产的金融机构，另一方面隐性鼓励金融机构越来越依赖于政府担保，新一轮的道德风险问题可能会出现。
若干启示
“市场自我修复论”以及“大市场、小政府”的立论在2007-2009年金融危机面前显得苍白无力，全球各国央行和政府都在运用有形之手灭火救市，阻止金融危机深度蔓延。关于政府和市场的关系，现代经济学已经达成共识：由于市场存在失灵，政府应该对市场进行干预，弥补其失灵。但毫无疑问，政府干预也存在着失灵，因此，关键在于稳定金融体系的公共干预选择怎样的时机？怎样的干预力度是恰当的？什么是政府介入金融市场的最好方式？
1．稳定金融体系的公共干预必须选择恰当的时机
由于金融是现代经济的核心，对实体经济的主导性不断增强，现代经济危机不会从实体经济开始，而可能是先从金融体系开始。因此，当金融市场出现流动性危机时，央行就应该开始采取措施为金融机构注入流动性；当金融市场出现系统性偿付能力恶化时，政府就应该采取紧急援助一揽子行动。2007年4月，第二大次级房地产贷款商New Century Financial破产，次贷危机逐步开始之际，美联储和美国政府仍迷信市场自我调节功能，吝于以有形之手施加干预，贻误了金融危机的最佳干预时机，导致2008年10月出现了公共干预的“黑天鹅现象”（Black Swan Event，指金融市场发生的概率极小、破坏性极大且可预测性极低的现象）。虽然随着公共干预力度的加大，“黑天鹅现象”在10月中旬逐渐消失，公共干预有效性显著加强，但总的来说美国为稳定金融体系付出了高昂的公共干预成本。以美联储为例，其资产负债表的规模迅速扩展，总资产从2007年8月的1万亿美元以下膨胀到2008年11月超过2万亿美元。
2．稳定金融体系的公共干预必须掌握适当的力度
金融危机时期，央行和政府的干预可以稳定金融体系，但央行和政府干预金融市场的作用是有限的，干预的效率是递减的；而且央行和政府的干预有可能导致利润私有化而风险和损失社会化，由纳税人来承担本应由金融市场和金融参与主体承担的风险，从而引发金融机构的道德风险，破坏市场纪律。例如在2007-2009年金融危机中，在美国政府直接或间接干预下，摩根大通收购了贝尔斯登，美国银行收购了美林证券，这种兼并将缔造新的金融寡头，政府日后可能更容易被大型企业“绑架”。因此，央行和政府对金融市场的干预不是毫无限制的，而应该有一个合理的度。如何把握公共干预的度实际上是如何在维系整个金融业的稳定与避免金融机构产生道德风险之间找到平衡点。央行和政府在实施公共干预时，需要区别对待救助对象，宜将救助对象主要限制在两类机构：一是有系统性影响的金融机构，二是有偿付能力但遭遇流动性风险的金融机构。而且即便是对这两类机构的救助也是短期的、有偿的。
3．加强并改善金融监管是政府介入金融市场的最好方式
如果说金融危机发生时，金融稳定要依靠央行和政府，但金融市场的复苏还是要回归本源，让市场发挥作用。由美国金融危机引发的全球金融风暴深刻地表明，即使强有力的央行和政府干预也难以挽回金融危机造成的巨大社会经济损失。因此，金融危机之后对市场的回归，会更多一份理性，央行和政府介入金融市场的最好方式会从危机时的公共干预转变为更有效的金融监管和约束。从本质上说，公共干预是央行和政府介入金融市场的特殊行为，是在金融市场出现系统性风险隐患或金融危机时，帮助金融市场由非常规运行状态回复到正常有序发展状态的补救行为。而金融监管是央行和政府介入金融市场的治市行为，具有基础性、常态性、持续性等特点。金融市场的健康发展需要央行和政府在危机发生时的干预，但更需要的是在正常有序发展状态下的有效金融监管。监管体制健全、监管机制完善、监管方法科学合理、监管功能充分发挥、能够根据金融市场发展变化灵活运用的有效金融监管始终是防范与化解金融风险，实现金融市场健康、稳定、持续发展的基础保障。
（王卉彤 朱从玉/中央财经大学财经研究院/中国社会科学院研究生院