廣東慈善組織繞過政府直接捐物資給災民

第一財經日報  2006年9月1日
「我們已經進入災區。」清晨6點37分，隨車隊一起前往廣東樂昌救災的樂助會志願者花花(網名，下同)，向留守在後方的小迷糊發短信報告行動進展。
經過8個多小時的行駛，從廣州出發的20多名志願者、13輛大小車輛及6噸多救災物資，抵達了此行目的地：樂昌市大河鎮。
他們是自發組織的捐贈者。7月下旬，颱風「碧麗斯」肆虐粵北後，一場民間捐贈的熱潮在珠三角興起。相對於市場第一次分配和政府稅收調節的第二次分配，這種自願慈善行為被看成是第三次分配。
一場颱風引發的民間捐贈潮
「最好是大米和純淨水。」樂助會負責人之一譚靜(化名)和前來幫忙的會員與志願者們略顯疲憊，在她的旁邊——廣州海珠區一家汽修站內，已經堆滿了整整一個房間的方便面、大米、純淨水，零散的衣服都已經打包以便於運輸，每個包裝箱都貼了一張白紙：「樂昌水災救災物資」。
這只是樂助會的捐贈點之一，在廣州這樣類似的捐贈點還有幾個。這天晚上，6噸救災物資將被連夜送到樂昌災民手中。
「京珠高速公路塞滿了往樂昌運送救災物資的車輛。」廣州電視台新聞頻道《新聞日日睇》主持人陳揚對《第一財經日報》表示。
作為一名在廣州地區極具影響力的主持人，陳揚直接發起組織了「愛心直達」的募捐活動。水災第二天，陳揚在節目中播出了樂昌市委、市政府的求援電報，並號召觀眾為樂昌募捐。
在隨後的名為「愛心直達」的公益活動中，廣州市民和各類社團出奇地踴躍。「第一次是80多輛車，第二次是20多輛車。」陳揚說，最後募捐的物資總量達到100噸之多，參與者分佈廣泛，包括普通市民、醫生、商戶以及車迷組織等各個階層。
「愛心直達」和樂助會的賑災行動只是這場民間慈善行動的一部分。與政府號召的轟轟烈烈的捐贈相比，一場默默無聞但參與廣泛的民間慈善行動席捲了整個珠三角地區。
幾乎每個樓盤小區都在發起針對此次水災的募捐活動，「廣州、深圳、珠海、東莞、佛山，在『7?21』之後的近一個月中，京珠高速公路上運送救災物資的車隊絡繹不絕。」一位負責協調聯絡的人士表示。
雖然廣東省民政廳民間組織管理局局長方向文告訴記者，此類捐贈尚無確切統計數據，但據廣州電視台記者從樂昌市民政部門獲得的數據，截至8月24日，樂昌市民政部門收到的各種捐贈物資共計700余噸(不包括民間自發慈善捐贈)，而僅「愛心直達」活動所運去的物資就達百噸以上。
「我們只是一小部分，真正的大部隊是那些社區的車隊，雖然每個社區的物資不多，但是總量相當可觀。」陳揚說。
受災嚴重的兩江鎮的黨委書記羅新和對記者表示，民間慈善組織直接送達的救災物資和政府民政部門下發的救災物資「大概各佔一半」。
直接捐助災民
繞過政府，直接把物資發送到災民手中，成為今夏這次救助熱潮的最大特點。
兩江鎮委書記羅新和對本報記者表示，今年出現相當數量的民間團體的「非政府」車輛滿載各種物資直接開進村莊，直接給村民分配的現象。而在2002年的水災中，此類行為只是零星可見。
為什麼會出現這種現象？陳揚認為，這體現了一種對公共權力信任的弱化。《南方都市報》發表社論也認為，之所以出現此類現象，「既是因為相信，相信純正而高尚的慈善行為只能由民間承擔；也是因為懷疑，即對政府的公正與公信力抱有高度的不信任。」
陳揚認為，這裡對政府和公權的不信任包含兩層含義，既是對半官方的慈善組織的不信任，也是對受捐地方政府的不信任。
清華大學公共管理學院NGO研究所所長鄧國勝對記者表示，此種情況反映出來的政府公信力不夠和下降的現象值得反思。
鄧國勝認為，作為一種「聖潔的事業」，公眾對善款的管理要求較高；而民間慈善機構天生的高效和透明，自然贏得了民眾的青睞。
民間慈善組織「天生的透明和高效」，在此次夏天的捐贈熱潮中似乎得到了應驗。
在募捐之前，許多社區組織先行到災區踩點掌握情況，並在網絡上將捐贈款項與物資一一列出明細。作為一個公益性慈善組織，樂助會的主要目標是救助貧困地區失學兒童，幫助他們重返校園，樂助會負責人之一譚靜說，在樂助會接受捐贈流程中最重要的一條就是：樂助會本身並不經手任何形式的助學捐款。
整個捐助流程是：首先通過各種渠道搜集失學兒童的資料並組織志願者到每一個兒童家庭實地調查，核查資料真實性，然後將失學兒童的聯繫方式等資料發佈在樂助會的網站上；聯絡企業和社會人士自願認捐失學兒童，捐款由企業和社會人士直接匯款到失學兒童所在的學校；樂助會跟進認捐資金的匯款、到賬情況，捐款的收據交回捐助人，跟蹤捐款的使用情況，確保捐款用於捐助對像讀書。
為了保證公開透明，樂助會對資金流向特別重視，所有匯到學校的款項均被詳細記錄，並定期公佈在網上，每年度所有捐助者與受助人的情況匯總，也統一向社會公佈。受助人及學校的聯繫方式被提供給捐助者，捐助人可以隨時跟進資助情況，隨時與學生及校方聯繫，獲得受資助學生的最新情況。
「正是因為這種公開透明的機制，通過我們幫助失學兒童的人越來越多。」譚靜說。樂助會網站資料顯示，截至今年8月，企業和社會人士通過樂助會長期資助的失學兒童已達1406人，意向捐贈款和實際捐款額近600萬元。
在珠三角地區，還有不少如燈塔計劃等多個助學組織，其管理和捐助流程與樂助會基本類似。
「和半官方的慈善機構相比，中國的民間慈善組織目前發揮的作用還不夠大。」中國科學院國情研究中心研究員康曉光教授對記者說。
「雖然目前還很弱小，但是從長期來看，民間慈善團體將會發揮越來越大的作用。」清華大學公共管理學院NGO研究所所長鄧國勝表示。
「雙重管理」之辯
「我們已經爭取了很長時間，但是一直沒有成功。」譚靜說，儘管助學活動已經進行了兩年多並且成績卓著，成立於2004年5月的樂助會，仍面臨身份缺失和法律地位缺失的尷尬。
目前與民間慈善組織的登記註冊相對應的法律是1998年10月25日起施行的《社會團體登記管理條例》(下稱《條例》)。《條例》規定：除了民政部門作為社團機構的登記管理機關，社團組織還要找一個業務主管單位。
這就是「雙重管理」體制的由來。任何一個NGO的註冊必須先找一個政府部門做業務主管單位，然後才能去民政部門登記註冊。由於民間組織的業務主管部門並不能從中獲得多少利益，卻還需要承擔一定的政治責任與風險，因此有些自下而上的民間組織無法找到「婆婆」，因而也難以獲得合法身份。
從2005年8月份起，樂助會開始嘗試到民政廳民間組織管理局去登記註冊。「沒有哪個部門願意承擔主管部門的責任。」譚靜說，法律雖然規定找到了業務主管部門就可以登記註冊，但是並沒有規定這些部門有監管民間慈善組織的義務。
不過鄧國勝認為，從長遠來看，取消雙重管理是大勢所趨，但是在目前雙重管理機制還有其存在的必要性。
對此，康曉光也表示贊同。他說，雙重管理並非民間慈善團體發展滯後的根本原因，很多慈善事業比較發達的國家和地區，比如日本、新西蘭和我國的台灣都是實行雙重管理機制。康曉光認為，很多民間團體的活動具備一定的專業性，必須要有相應的專業主管單位才有能力監管。
鄧國勝認為，取消雙重管理必須滿足兩個條件，一是公民社會的形成，公民守法有序、權利和責任對等，第二是國家規制能力的加強。在目前形勢下，取消雙重管理在時機和步驟方面要講究一定的策略，比如可以在公民較為守法、政府管理能力較強的地方，如沿海省份，先行展開試點。  (記者熊劍鋒)