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評鑑養老保障體系改革方案
日期 2008/12/17 12:20:00 | 新聞分類: 社會研究
在二○○七年十一月，澳門特區政府出版《社會保障和養老保障體系重整諮詢方案》，提出兩層式社會保障制度的建議（由社會保障基金及中央公積金組成），並諮詢社會各界。到二○○八年十一月，政府再出版《社會保障和養老保障體系改革方案》，最後徵詢公衆的意見，並計劃在二○○九年正式實施各改革措施。本文目的，就是評鑑《改革方案》的主要建議內容。
在未分析《改革方案》之重點前，筆者先討論有關養老保障體系的設計問題。在這方面，國際勞工辦事處(International Labour Office)曾建議一個多層式的設計方案，當中包括四層有關養老保障的計劃：
第一層是由政府公共開支所支付而需要資產審查的社會援助計劃；第二層是以社會保險方式運作的供款性退休保障計劃（入息補償率約為“終身工作平均入息”的百分之四十至五十）；第三層是由私營公司管理的強制性公積金計劃；第四層是由私營公司管理的自願性公積金或儲蓄計劃（註一）。
養老保障趨於完善
根據《改革方案》之建議，日後澳門的養老保障體系，完全配合國際勞工辦事處的建議：第一層是社會工作局的經濟援助，第二層是社會保障基金的養老金，第三層是新增的中央公積金；還有一層全民性發放但極低保障水平的敬老金。所以，日後澳門的養老保障體系，在結構上可說是十分完善。
《改革方案》內的三項建議，乃完善澳門養老保障體系的關鍵。第一，建立兩層式的社會保障體系，由社保加上（非強制）中央公積金；第二，社保的覆蓋對象擴展至所有澳門居民（包括非勞動人口）；第三，所有年滿二十二歲或以上的澳門永久居民都可加入中央公積金計劃。這三項的措施，一方面令所有澳門居民均得到一定程度的養老保障，加入社保及中央公積金計劃；另一方面，它們亦增加養老保障的來源，日後每一位澳門居民，在老年時都可領取養老金及動用中央公積金的款項。換句話說，這次改革是把澳門的養老保障制度“普及化”及“多層化”，方針絕對是値得肯定和支持。
學者認敬老金不足
不過，《改革方案》有兩點很大的不足。首先是養老保障的水平問題。現時社保養老金的每月金額只有一千七百元，就算再加上敬老金，總數只達一千八百五十元。這個水平根本不能為長者提供足夠的生活保障。雖然政府已打算增加敬老金的金額（由現時每年一千八百元增至五千元），但提升後平均每月只不過比現時多約三百元，對長者的生活保障仍然嚴重不足。可是，《改革方案》並沒有認眞正視這保障不足的問題及提出解決方案。
雖然經濟財政司司長譚伯源於二○○八年十一月廿一日在立法會解釋，在養老保障方面，“政府從來沒有提出要包攬居民所有的生活保障”，但這立場實値得商榷。現時澳門已成為一個富裕城市，如果本地的老年保障制度，未能令長者獲得社會普遍認同的生活水平，未能為老年人口提供基本的生活保障（不是富裕的生活），這算合理嗎？政府把社保的功能定為“提供退休生活的基本保障和就業期間的工作風險保障”，假若“基本保障”連基本生活保障也達不到，這還算保障嗎？“保障”的意義又是什麼？
新加入社保有“缺陷”
其次，在《改革方案》中，政府建議設立一項特別的過渡措施，讓新加入社保的人士（特別是較年長的一群），可以補回部分年期的供款；年齡在六十歲以上的新加入者，更可獲豁免部分至全部供款期限（最少五年）的規定。由於其內容及計算方法較為複雜，在此暫不詳細交待。但簡單而言，就算設有上述的過渡措施及對年長者的豁免安排，新加入社保而年齡於三十五歲以上者，因他們未能實際供款滿三十年，在六十五歲時是不能領取全數之養老金。各不同年歲的新加入者，他們所得到養老金的數額不同（見附表）。

從附表的例子得知，年齡越大的人士，日後得到養老金的數額就越少。現時年齡已超過六十歲的人士，所得到的養老金將不超過一千元。旣然全份的養老金都未能為長者提供足夠之生活保障，更何況這些已“折扣”的養老金金額？
公積金養老遲見效
另一方面，政府多次強調，新增的中央公積金，能給予長者多一層的養老保障，補充社保養老金之不足。中央公積金是一項積金制度，一般而言，供款年期在二十年以下的中低收入組群，從這制度中所得到的保障是頗為有限；越年長的供款者，其所累積到的資金就越少。因此，現時已滿六十歲或以上的人士，從中央公積金中所得到的老年保障實非常有限，他們的老年保障仍然依賴養老金和敬老金。可是，該兩項計劃所提供的金額也未能保障長者的基本生活，達成“老有所養”之目標。
針對上述之不足，筆者的建議包括：
（一）澳門政府應繼續優化老年保障制度，提高養老金的保障水平，並應以本地僱員的工作收入中位數之百分之三十為最低標準（以現時水平計算約三千元）；
供款應與工資掛鈎
（二）對於新加入社保的人士，只要他們到六十五歲時，願意在特定時間內補回尙欠年期的供款（三十年減去實際已供款的年數），就可領取全數養老金；
（三）現時年齡已達六十五歲者，就繼續豁免他們十五年的供款，只要他們在新加入社保時願意補回十五年的供款，同樣可領取全數養老金；
當然，筆者的建議將需要更多的資金撥作養老保障的用途。因此，政府亦可相應地改革社保的供款模式，把供款定為與工資掛鉤；這做法一來令社保的收入增加，二來實踐社會公平的原則（即越高收入階層負擔較大比例之老年保障成本）。
註釋：
（一）參見 Colin Gillion，“The Development and Reform of Social Security Pensions:The Approach of the International Labour Office”，International Social Security Review，2000，Vol.53，pp.35-63。
＃賴偉良
＊轉載自澳門日報2008年12月17日http://www.macaodaily.com/html/2008-12/17/content_260520.htm
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