《瞭望》刊文反思分税制改革

理顺财税改革十大关系

新一轮财税体制改革，需要深刻借鉴分税制改革以来财政运转实践中的经验教训

受改革初期起始条件的限制，作为一种过渡性的制度安排，1994年的分税制改革也因种种缺陷备受各界争议。党的十七大明确提出了财政体制改革思路，各方研究力量都在开出“药方”，启动新一轮财政体制改革已是箭在弦上。鉴于财政体制问题的核心地位，有必要进行系统考量、科学设计、统筹兼顾，妥善处理好与之相关的诸方面利益关系。

“政府”与“市场”的关系

审视我国现行的政府职能，既有从长期计划经济体制中承接下来的政府职能“越位”痕迹，又有与市场经济中政府扮演角色不相称的政府职能“缺位”现象。

一方面，政府过多地干预微观经济领域活动，过分地担当“经济人”的角色，以行政手段过多地参与资源配置。目前，绝大多数社会管理职责，仍由政府直接承担，普遍存在着包揽过多的问题，有时甚至是“衣食父母”般的呵护，导致管理成本过大、缺乏弹性；另一方面，政府过弱的经济调节和公共服务职能，有悖公平正义的价值取向，出现了诸如收入分配“两极化”、经济与社会“一条腿长，一条腿短”、人与自然不和谐等“拉美化”现象。

完善我国现行的财政体制，理清政府与市场关系是前提，否则改革难有实质性的突破。要处理好这一基础性关系，就要按照“有所为，有所不为”的原则，重新划分和规范政府与市场的职能范围，切实把已经“越位”的部分撤下来，把“缺位”的地方补上去，真正实现从全能型政府向公共服务型政府的转变。

科学界定市场经济条件下政府职能之后，就要求财政循着“市场经济——社会公共需要——政府职能——财政支出——财政收入”这一路径，实现从目前的“以收定支”模式向“以支定收”的重要转变，充分发挥市场机制的作用，避免方方面面对财政的过分“依赖”，适度确定财政收入规模，有效降低宏观税收负担。

“事权”与“财权”的关系

最佳的运作机制是事权与财权大致相匹配，有多少钱办多少事。无论哪级政府，“事大财小”还是“事小财大”，都会造成效率的损失。“事大财小”会出现“小马拉大车”的问题，财力不足，只能是降低供给公共产品。同样，“事小财大”则会出现“大马拉小车”的问题，财力过剩，造成稀缺财政资源的浪费。

在现行体制下，政府间财政关系的调整近乎“零和博弈”，无疑中央政府财力的增加就是地方政府的减少。在中央加大调控的同时，地方财政自给能力则由1993年的1.02，演变为1994年的0.57，2006年的0.61。对地方而言，目前靠中央转移支付“过日子”、“办事业”的依赖越来越突出。以2007年为例，全国地方财政一般预算收入为2.34万亿元，而一般预算支出为3.81万亿元，38.2%是来自中央各类转移支付。

而且，这种依赖伴随着政府级次的降低而反向变动，政府级次越低，依赖程度越高，到了县乡基本就是较高层次政府的“出纳”，以“委托-代理”关系，从属于上级政府的“附属物”。财权的上述这一变动，几乎是在事权未作调整的前提下进行的，事权与财权、财力匹配极不合理，出现了“小马拉大车”的问题。

更低一级政府“丧失”了财力基础之后，必然处于无财行政的“不作为”状态，在政绩考核制度的压力下，只能降低公共产品和服务的有效供给。汶川地震灾害造成的因学校、医院、政府部门等公共设施倒塌所致伤亡较大，与低水平、低标准和不充足的公共产品供给有关，也是财力短缺的直接“惩罚”。

所以，建议尽快以法律形式，按照公共产品需求层次理论，科学划分政府间的事权范围，明确界定政府间支出责任。

“集权”与“分权”的关系

财政“两个比重”通常是衡量集权和分权程度的重要指标。“第一个比重”反映出政府在国民收入初次分配中的汲取能力，“第二个比重”体现中央与地方财政分配关系。一个时期以来，有关财政“两个比重”的一直争论不休。一种观点，目前我国的宏观税负和中央财政集中度不高，认为还有提升的空间和必要；另一种观点，则得出了相反的判断和建议。

一个国家，是集权还是分权，与该国的政权组织形式、政府职权范围、经济发展水平、地域面积大小、国内外政治和社会环境等因素密切相关，而且适度集权与分权的数量比例关系的确难以确定。上世纪90年代，国家以“20%”和“60%”作为“两个比重”的调控线，经过十余年的努力，到2006年达到了18.5%和52.8%。

表面上，的确不高，尚有提升的空间。实质上，存在着计算口径的差异，即“第一个比重”中的财政收入是预算内的范畴，现实情况是大量的预算外、制度外收入客观存在，考虑这些因素这一比重在30%左右，超过了发展中国家所能承受上限25%近6～7个百分点；同样，如果考虑债务因素，“第二个比重”水平则为60%左右，其余多达4级或4.5级地方政府分享收入40%左右，随着省市再集中，到县乡层面财政初次收入分配少得可怜。

基于上述分析，可以看出我国财政的集中度、集权度与国情存在着一定程度的不适宜性。从适度水平来考察，“两个比重”是一把“双刃剑”，“过高”则会产生“挤出”效应，加重社会经济负担，降低地方政府的努力程度，进而制约经济社会发展；“过低”则难以满足社会公共需要，同时背离了市场经济条件下追求社会公共福利最大化原则。

所以，适度降低“两个比重”，积极探寻集权与分权的平衡点，是构建和谐财政关系的重要内容。

“存量”与“增量”的关系

为确保分税制的顺利实施，1994年选择了一条保地方既得利益的增量改革之路，即“基数＋增长”的模式。这种渐进式改革，作为过渡性举措，在到达临界点之后必然丧失了帕累托改进的余地，不可能在不损害某一部分利益的前提下，增进其他部分或整体的利益。

就“基数”而言，下一级政府上一年度财政收入“基数”成为“硬杠子”，必须千方百计完成，否则就要扣减体制性财力，影响“既得”利益。分税制改革初期，由于下一级政府存有一定数量的“家底”，“基数”问题尚处“隐性”。但随着时间推移，“基数”也在滚“雪球”，一年比一年大，随之“显性”化。

一般而言，更下一级政府完成上年“基数”，一个渠道是依靠发展经济，另一个渠道就是弄虚作假(拉税、买税、寅吃卯粮、“先征后返”)。近些年来，随着公共财政理念的提出，财政支出逐年攀升。对地方而言，确保稳定、改革与发展的支出压力更大。

地方政府特别是基层政府和欠发达地区，基本上陷入了“基数＋增长”的体制“陷阱”，一方面不择手段地为完成收入“基数”而战，另一方面为满足不断扩大的支出需要而拼命“增长”，从中分享微不足道的增量财力。

但经济增长“有限性”与财政收入增长需求“无限性”之间就存在着矛盾，就使得地方政府必须不遗余力地发展经济，目前尚存的比较优势只有不惜提供价格低廉的土地、过度开采资源、牺牲生态环境、让渡税收(“先征后返”)——步入了一种无奈的“次优”选择。由于这一运行机制的普遍存在，也就难以从根本上遏制地方政府发展经济“冲动”问题。

基于上述分析，财政体制设计上的“基数＋增长”的激励效应，正随着时间的推移而弱化，并逐渐演变为“负”激励，产生“负”效应，也是造成我国当前经济过“热”的重要“诱因”。所以，在新一轮财政体制调整过程中，必须弱化“存量”的束缚，分类确定不同地区的“存量”比例，逐步克服制度设计上的“缺陷”。

“诸侯”与“王爷”的关系

1994年的分税制改革，重在解决中央与地方财政关系“失衡”上下功夫，较好解决了自1980年代以来地方财力过大的问题，削弱了“诸侯”经济实力，提高了中央政府财政支付能力，为创造中国经济“奇迹”、促进经济转轨和结构调整过程中一系列矛盾和问题的化解、统筹区域经济协调发展等发挥了重大作用。

立足于财政视角，分税制在注重解决“诸侯”问题的同时，却忽略了对“王爷”也就是部门权力的限制，肢解了政府财权的统一性。收入上，大量的预算外、制度外收入、国有垄断集团税后利润等游离于政府预算之外，以“部门”利益的方式“自主”运行。

部分学者研究显示，其收入规模约为财政预算内的30%～40%。支出上，则出现了比例化、泛法化的倾向，“各路大臣都分钱”，“公共财政”形同“部门财政”。2005年，中央财政专项转移支付达239项，其金额占转移支付总金额的64%。

近些年，审计署所刮起的“审计风暴”，更显示出违规违纪金额越来越大的非正常变动态势，显示“财权部门化、部门利益化、利益法制化”等问题的泛滥，加重了纳税人的经济负担，浪费了财政资源，降低了分税制体制改革功效。

所以，在新一轮财政体制调整过程中，一定要从维护国家财政经济安全的高度出发，通过完善各项财政法规制度、深化政府预算改革、整合政府财力资源和实行“金财工程”等措施，确保政府财政权的完整、统一，从根本上遏制“王爷经济”现象。

“人治”与“法治”的关系

改革开放以来，我国的财政法治化建设取得了很大进展，但与发达国家财政法治化程度相比，与实行依法治国、依法行政、依法理财的要求相比还有一定的差距，凸显出财政法律体系不健全、法律层次比较低、立法质量不高等问题。

特别是有关分税制财政体制的内容，只在《宪法》中简单地提了一笔，并没有以法律的形式对相关内容作详细规定。相关法规只停留在1993年12月15日国务院颁发的《关于实行分税制财政管理体制的决定》基础上，而且对事权、财权、转移支付等内容也是粗线条的规定，仍缺乏可操作性。

所以，就目前财政体制法治性而言，在某种意义上是“人治”大于“法治”、“上级”决定“下级”、“随意”代替“稳定”，政府间“事权”、“财权”、“转移支付”等重大事项调整，往往只是依据政府或政府部门的“红头文件”。

分税制是市场经济的产物，市场经济是法治经济，所以市场经济条件下的财政体制只能建构在法治化基础之上。借鉴国际经验，当务之急是研究出台《政府间财政关系法》《转移支付法》，修订《预算法》，以“法”的形式规范政府间财政行为，实现“人治”财政向“法治”财政的重大转变。

“非税”与“税”的关系

非税收入作为政府收入分配体系的组成部分，与税收互为补充，都是以政府为主体的再分配形式。根据辽宁省近年来的统计分析，一般预算非税收入约占全口径非税收入总量的20%～25%。如果按20%的比例推算，2007年全国地方政府非税收入规模超过2万亿，约相当于2.4万亿的地方一般预算收入。可以说，非税收入占据了地方财政收入的“半壁江山”。

辽宁的相关数据显示，1999年非税收入占GDP的比重为4.5%，到2007年则提升至10.2%，年均提高0.7个百分点。而同期的地方税收收入占GDP的比重，则由5.9%提升至7.4%，年均提高0.2个百分点。1999年至2007年，非税收入年均增长25%，而税收收入和GDP年均增长16.1%和12.9%。

国际上，联邦或中央政府非税收入一般占本级财政收入的比重在10%以下，州或省级政府这一比重为20%左右，州或省以下地方政府则为30%左右。在我国，目前一般预算非税收入占一般预算的比重，中央级约为10%以下，省级为20%左右，市县级30%上下，有的甚至高达50%以上。

地方政府非税收入非理性增长，反映出政府职能的错位、政府间财政关系的扭曲和政府财政权的分散。所以，在新一轮政府间财政关系调整中，必须有效控制地方政府非税收入非理性增长，切实提高基层政府财政运行质量和水平。

“效率”与“公平”的关系

近些年，在基本公共服务均等化的改革取向下，一些学者、部门和欠发达地区极力推崇澳大利亚式绝对均等化的模式，希望采取更多的自上而下的纵向转移支付，完成财力和资金在各级政府间无偿转移。据统计，1996年国家用于中西部地区的转移支付总量为1499.8亿元(占56.1%)，到2007年提高到13267亿元(占76.6%)，年均增长21.9%。

这样做，为实现均衡发展提供了可能，但也会在不知不觉中产生逆向调节的问题。一方面，过多的“杀富济贫”，极易引起发达地区的不满和抵制，长期的“鞭打快牛”必然会牺牲效率；另一方面，过多的“倾斜”政策，难以调动受益方的积极性，“不作为”、“等靠要”、赢得“贫困”等现象有所抬头。

基于13亿人口大国的客观现实，我们作为世界最大发展中国家的基本国情还将长期存在。如果忽视了社会主义初级阶段的现实，不切实际地追求“公平”，很有可能重新回归原始平均主义的贫穷时代。所以，在新一轮政府间财政关系调整中，必须坚持效率优先、兼顾公平，充分激活体制机制活力，切实调动方方面面的积极性。

“刚性”与“弹性”的关系

分税制财政体制改革以来，在我国地方的各级财政，一个非常普遍的现象就是下级政府经常要面对来自上级的财政管制，主要表现为“上出政策，下出资金”、“上面请客，下面埋单”，即支出政策在上、资金供应在下，上级政府制定统一政策，直接决定着下级支出方向、结构和规模，有时甚至超出了财力可能，影响着下级政府的预算平衡。

置身于市场经济的视角，从地方公共产品供给的有效性来分析，这一趋向“统收统支”式的财政制度安排，就显得十分“刚性”。“水至清则无鱼”，地方政府财政自主权的缺失、可支配能力的下降，必然弱化其作为一级政府行使职权的物质基础。

我国是一个人口众多、区域差别巨大的国度，所以在新一轮财政体制重构过程中一定要富有“弹性”，并通过适度降低中央财政集中度、完善地方税体系、给予地方政府一定的税收立法权和举债权等，赋予其作为一级政府的财政宏观调控能力。

“垂直”与“扁平”的关系

近些年来，垂直管理模式在中央和省以上政府级次中被广泛运用，如海关、金融、地震、气象、工商、税务、公检法、国土、技术监督……余下的一些政府职能部门也在跃跃欲试。实践证明，垂直管理是一柄双刃剑，其在维护市场统一性、减少更低一级政府主观干预的同时，也对市县乡政府的完整性造成了肢解，加剧了条块矛盾。

随着近些年基层财政问题的凸显，有的学者从省以下分税制财政体制完整性来分析，借鉴浙江“省管县”的案例，提出了简化政府财政级次的建议，得到了中央决策层的重视，近日财政部明确了2012年底前除民族自治地区外，在全国全面推进省直接管理县财政改革的目标。

从1982年倡导的“市管县”到目前的“省管县”，必然涉及到政治、经济、社会和历史、文化、现实的方方面面，是一个极其复杂的系统工程。像我国这样一个区域差距巨大的国家，浙江的经验是不是具有普适性，尚需时日检验。

所以，在新一轮政府间财政关系调整中，在选择“垂直”和“扁平”模式上，必须坚持适度性、谨慎性原则，在考虑现实省情的基础上，充分尊重各地实践，不搞“命令式”、“运动式”、“一刀切”，避免造成重大的社会经济资源浪费。(瞭望新闻周刊 作者王振宇为辽宁省财政科学研究所所长)

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