反思浦东改革18年

来源: 作者:南方周末记者 徐楠 韦黎兵 发自上海　　[2008-04-23 19:58:58]
编者按：
1990年4月18日，整整18年前，高层做出了在浦东实行经济技术开发区和某些经济特区政策的决定，当时中国改革正值萧条之年。如今，浦东也进入获批“全国综合配套改革试验区”的第三个年头。
回顾18年，浦东改革应放在中央与地方关系背景下考察。进入1990年代，中央政府变得越来越“富有和强大”，而地方权力边界似在收缩，在“放权”与“收权”博弈中，在大的权力体系框架基本不变的背景下，地方腾挪空间其实有限。
近年来，中国许多地区在竞争“新特区”，其实，地方的“特区冲动”，正是基于自身权力收缩的反弹。浦东18年的改革探索，颇值得从中央到地方的各级官员反思和总结：如何确立合理的中央地方关系。
一个城市的现代化，并不意味着有多少摩天大楼　明图/摄
对任何一位上海的决策者来说，浦东都是工作重点之一。
4月10日，上海市委书记俞正声、市长韩正来到浦东，俞正声要求浦东“继续当好全国改革开放的排头兵。”
压力，始终与动力同在。
年初的上海两会，市政协委员、市委宣传部副部长宋超说：“我觉得浦东声音还是小了点，不论是在全国，还是在上海，浦东新区应该在全国发出自己的声音。”
此前半年，当综合改革试验区的话题在成渝、长沙、武汉等地引发热议之时，有媒体报道：“最早开始这项继经济特区试验之后最重大创举的浦东，最近反而有闹中取静之势。”
今天的浦东，到底走在怎样的步态之下？
腾挪空间的有限
18年前，很多“老浦东”至今记得：“每天晚上，打桩声不断……”土地迅速热起来，迅速实现了工业总产值的两位数增幅，却又下滑至一度为零。高歌猛进的开发，受到土地资源的刚性制约，这个起伏的过程，只用了15年。
焦急的新区政府，向国家发改委等部门打了报告，申请更多的功能性政策。2005年6月21日，国务院批准浦东新区进行综合配套改革试点。
当时的浦东，地价增长、商务成本提高速度惊人。在产业结构上摆脱对投资的依赖、加强服务业，是当时浦东的最大心结。曾任浦东新区区委书记的杜家豪曾言：浦东的土地上“不能摆满工厂”。
在浦东新区综合配套改革三年行动计划中，确立了60项改革任务。其中，加强金融和现代服务业举措尤为具体。很快，浦东完成了央行上海总部落户服务工作，试点设立了货币经纪公司等金融机构，推出了金属锌、黄金期货等金融新品种，金融期货交易所、上海石油交易所、劳合社（中国）再保险公司等一批要素市场和金融机构也落户浦东，华安基金管理公司率先获批开展QDII业务……
作为一个综合配套改革试验区，浦东在管理架构上更趋于“块”的定位，但在具体政策上，却回避不了“条”的路径。2005年10月，国家外汇管理局在浦东试行跨国公司（地区）总部管理资金改革（简称“外汇九条”），其中外汇管制方面必须依靠银行来执行，而银行的新业务必须受到银监会和人民银行监管。因此，浦东发展银行虽很早参加试点，提出用委托贷款方式，为跨国公司中国总部提供相关的“离岸现金池”业务，但直到2007年年初，该业务还在试点并争取监管部门审批之中。
分布在央行、银监会、证监会、保监会、发改委、财政部等不同中央部门的金融决策权，对于浦东来说，意味着需要分头寻求政策支持。
2006年，天津滨海新区也获批为综合配套改革试验区。几个月后，天津上报一揽子综合改革方案，其中尤为引人关注的，是组建全国柜台交易市场（OTC）的意向。
浦东自然关注天津的新作为。尽管证监会和发改委的态度最初有着微妙的差异，但这一金融项目最终还是花落天津，其他一些金融改革试点也在天津安排。
2008年1月的上海两会上，市长韩正说，（浦东）“要主动与国家相关部委联系，多沟通、多汇报，争取支持”。“机遇的丧失，将是不可原谅的。”市长语云。
浦东新区原区长张学兵坦陈：“浦东的综合配套改革实际上是中央各部委在上海浦东的改革实践，尤其是金融业的改革创新和中介服务业的开放搞活必须要有中央部委的支持。包括旅游会展业、现代物流业也有不少政策瓶颈。”在现行的框架下，浦东可以自由腾挪的空间已经不大。
“下改上不改”
“那时候就是小政府、大社会。”陆家嘴功能区负责人顾晓鸣回顾开发开放之初的改革。
作为重要的金融聚焦区，陆家嘴功能区只有“四处一室”的架构——经发处、规建处、社管处、党群处、办公室。这五个机构，向上对应区里的21个委办局，再向上对应到市里的86个委办局。顾晓明说：“就是这样一种多级放大的状况。”“新区原有一个机构叫做综合规划土地管理局，对应到市里的计划、规划、国土、建设等等部门。定名字的时候字斟句酌，希望‘公公婆婆’都满意。”顾晓明形象地说。在浦东，经济委员会一个机构，对应承担着经委、外经贸委、外资委、协作办、商委等管理机构的职能。
这样的“集成”机构在后来的运作中遇到了意想不到的情况——以最简单的网站为例，由于同一部门的网站在市级机关对应不同的多个部门，各部门出于不同的工作需要，要求区级网站的数据在物理上彼此隔离。有的“大部”，为了与市级机构衔接，不得不刻印多个公章，在不同的文件上使用。在这里，同一官员很可能经常不断地同几个不同部门对接，官员们说：报告内容、对话方式、言语风格都要相应调整，他们管这叫作“换频道”。
一位政经研究者认为：“行政管理体制改革敏感而又牵涉面广，浦东作为上海的一个行政区，整体改革很容易受到各方面制约。”
2006年启动的行政审批制度改革，在浦东已经是第四轮。时至今日，行政审批事项由最初的724项，减少到200项左右。这两个对比数字，是浦东新区来之不易的综改成果。
综改试点办公室的一位官员曾向媒体感慨：“一家一家谈判，一项一项减掉，很难的，这是一个非常痛苦的过程。”
而金桥功能区的一位官员表示：从上到下的事权不变，我们内部减人减程序，很大程度上只能是剩下的少数人更加忙碌。
即便减到了二百余项，但一个企业从申请到完成审批，还需要3个月。一位经办人员说：“我们把服务项目都集中到一个门里了，但国家政策和规定中有一些是互为前提条件的，这边规定要求部门A先拿意见，那边要求部门B首先点头。谁做第一个呢？转一圈又转过来。”
浦东新区一位官员说，经过四轮改革，现在要砍的项目，几乎都是密切涉及利益分配的问题。转变政府职能，做起来非常之难。
在浦东新区的街道上，道路指示牌与浦西略有不同——字体稍大、尺寸稍大。这个很少为人注意到的细节，竟然也经过多次多方的协调争取。
掌握各种政策资源的部委，需要由综合改革试验者直接去实现对接、争取资源。就浦东来说，希望实施的改革想法在主管部委那里都要获得充分的理解与支持，“这种情况几乎哪个部门都有过。”“最难的是人事。在公务员制度上，浦东能自主实施的改革，还是有限。”浦东区委一位官员如是说。“下改上不改，我们只会越来越累。”一位曾任职新区的官员，如此由衷感慨。
腾挪出的空间
浦东综改在这样的制约之下继续前行。
2007年，当成渝试验区的城乡统筹沸沸扬扬之时，浦东正在紧锣密鼓重新排布管理体制，比如，让街道退出招商。
目标模式是：街道不再招商，将精力集中于公共服务，公共支出按实际需要编制预算，纳入功能区统一编制预算并得到保障。
浦东新区从阻力相对较小的街道开始试点，一年后即在全区推开，强力终结了“千军万马搞招商”的恶性竞争。一个必须跨越利益格局的改革措施在这成为现实，浦东排除困难的改革活力再次得到印证。
此举也体现了两年前即进入计划的上海市市政府的想法——街道回归公共服务和管理本职，政府进行公共财政保障的计划。
而争议之声始终不绝，有人认为功能区的设置与宪法规定的政府层次不一致，有人认为增加了行政成本。对此，浦东深感压力。
2007年，市委书记俞正声在浦东调研时表示：“我原来也对这个提法（功能区）有些想法，现在看来有其道理。我们要研究怎样去完善它。”
2008年，上海市浦东综改试点领导小组的成立，让浦东再次感受到动力。
在1月的上海市两会上，市长韩正说：“谁是新当选市长，谁就是浦东综合配套改革试点领导小组组长。”他更在小组讨论中表示：“有问题，我承担。”
这些鼓励，正是基于浦东综改以来的切身感受——“一个强大的体制，内部要生出一个与之不同的胚胎，它会自我保护。上下不对接不是来自我们，是来自于外部。”一位浦东官员如是感慨。
民间社会的曲折成长
“小政府、大社会”，是国内持市场取向改革的学者极力推崇的，浦东也在这方面进行尝试。
这里孕育了中国第一个民间社工组织——乐群社工服务社，以及第一个市民会馆——罗山市民会馆。跟国内其他地区的NGO模式不同——这些机构的资金来自于政府购买的“服务订单”，机构平稳发展的同时，社区居民得以享受到非政府机构组织的活动、交流、专业展示等等。
2007年，总理温家宝来到浦东，特别视察了一座名为市民中心的建筑。当随行人员提醒他启程时，温家宝说：“我还没看够呢。”
这座2006年10月正式启用的市民中心，不仅包含涉及47个部门的“一门式”办事服务窗口，更立志打造成“听政中心、社会组织服务中心、社会交往中心、市民交流互动中心、市民文化展示中心和公共服务中心”。
其中包括43次市民听政活动。新小区的菜场选址如何与周边环境协调？类似这样的问题被居民提出来，经由市民中心形成书面材料，提交至各委办局。这被称作“发球”。
NGO的发育成长，是浦东新区打造“小政府、大社会”的重头措施，2007年新区向NGO购买服务额度为60万元。
综改期间，浦东新区公益组织孵化器正式成立——“多背1公斤”等知名民间公益活动，由此得以落地，拥有一个实体的办公地点以及一个发展和对外交流的平台。
浦东新区民政局局长王家桢说：目前在浦东新区，各种政策扶植培育了600家民间机构。作为民政局长，他并不为这个数字感到自豪：“如果能发育5000家，那就差不多，现在这些还不算什么。”
让王家桢感触更深的，是民间公益机构的壮大之难。大部分机构资金拮据，境外基金会的支持又受到诸多限制，于是众多的草根NGO“起步容易发展难，总是长不大”。
不动摇
三年时间，转眼即逝，浦东走过了开发开放15年的重大瓶颈期，综合配套改革也不断地迎来新的挑战和思考。
在陆家嘴世纪大道的路口，一块闪亮的牌子展示着邓小平十多年前对浦东的叮嘱：“抓紧浦东开发，不要动摇，一直到建成。”
浦东所做的改革措施，既要为浦东、为上海争来更多的发展动力源，更要为全国更多地区的改革创新提供更具可复制性的样本。
改革之难，不言而喻。
然而，从迅速开发火热的土地，到急切摆脱对单纯投资的依赖，再到社会、政府管理机制的复杂博弈——浦东的命运和困惑、压力和挑战，似乎都准确地应和着这个国家的今昔。
（责任编辑 林楚方 李小鸣）
来源:www.infzm.com
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