用人单位内部规章制度的性质与司法控制—中国劳动和社会保障法律网

用人单位内部规章制度的性质与司法控制
黄建中、高圣平
用人单位内部规章制度(以下简称规章制度)本质上是用人单位单方面制定的用来支配、管理劳动者的手段，在客观上起着约束、规范乃至强制劳动者的作用。实践中，借规章制度剥夺劳动者权利、加重劳动者责任的用人单位不在少数。我国立法对规章制度的制订、效力等未作明确规定，学术界对内部规章制度的性质也缺乏深入研究，直接导致对其进行司法控制的偏差。本文拟结合我国现行规则及各国立法例对规章制度之性质及其司法控制略陈管见，以求教于同仁。
一、相关用语的梳理
立法上和学说中经常出现的与本文相关的词汇有：规章制度、劳动纪律和内部劳动规则(以下简称劳动规则)，厘清这三者之间的关系是本文讨论的前提。
目前，关于这三者之间关系的观点主要有以下几种：劳动纪律的范围广于规章制度，规章制度广于劳动规则；[1]规章制度的范围广于劳动纪律，劳动纪律广于劳动规则，或劳动纪律等于劳动规则。[2]本文作者认为，三者之间的关系可从其各自内涵的界定中找到答案，不同的界定自然其外延就不同。
按照通说理解，规章制度是由用人单位制定的旨在保证劳动者履行劳动义务和享有劳动权利的规则和制度，主要包括劳动合同管理、工资管理、社会保险福利待遇、工时休假、职工奖惩，以及其他劳动管理规定。[3]规章制度是用人单位制定的适用于该单位的劳动规则，是劳动者在共同劳动过程中必须遵守的行为规范与准则。[4]劳动纪律，是由用人单位制定的要求单位劳动者在劳动过程中共同遵守的劳动行为规则。[5]劳动规则，是指“供企业之全体从业人员或大部分从业人员适用，专对或主要对就业中之从业人员行为有关的各种规则。”[6]
由以上界定可知，劳动规则可等同于劳动纪律。至于规章制度与劳动规则之间，有学者认为规章制不仅包括保障劳动者履行劳动义务的规则，还包括保障劳动者享有劳动权利的规则，其外延要大于劳动规则。本文作者不以为然，一则规则和制度之间本无多大区分，二则履行劳动义务和行使劳动权利本来就是一个问题的两个方面，人为将之截然分开，不合逻辑。因此，至少在我国法上，这三者之间并无多大差异，本文即在相同意义上使用这三个词汇。
二、规章制度性质上的争议与我见
对规章制度性质上的界定，直接影响到了规章制度的制度设计及司法实践中对其效力的认定。
(一)我国现行法上对规章制度性质的界定
我国《宪法》第53条将“遵守劳动纪律”作为公民的一项基本义务。我国《劳动法》第3条据此将“遵守劳动纪律”规定为劳动者的基本劳动义务，同时该法第4条规定：“用人单位应当依法建立和完善规章制度”；第25条第2项规定，“劳动者严重违反劳动纪律或用人单位规章制度的”，[7]用人单位可以随时单方面解除劳动合同。
由这些规定可见，规章制度在我国现行法上具有了“准法规”的性质。用人单位作为一种社会组织从其依法成立之日起就被国家授予制定本单位规章制度的权利，用人单位制定规章制度是一种授权的“立法”，因此，无论劳动者对规章制度是否知晓或同意，都应无条件地“遵守”。相关规章中规定的规章制度制订过程中的职工参与颇似于立法过程中的民主程序，法院对规章制度效力的否定颇似违宪审查，因此，这些规定都不能否定规章制度的“准法规”性质。
(二)学者间对规章制度性质的争议
我国学者间关于规章制度的性质，主要有以下几种观点：
1．合同附款说。此说认为，规章制度虽由单位行政依法定程序制定和公布，并以单位行政文件的基本形式存在，但在与劳动者订立劳动合同时作为附款，[8]经劳动者同意后成为劳动合同的内容，进而对劳动者具有约束力。
2．法律规范说。此说认为，规章制度具有强大社会规范的机能而应视作法律规范，其效力的发生与劳动者的意思无关。针对规章制度的法源性，尚有经营权说、习惯法说、授权法说之分。经营权说认为规章制度具有法律规范效力的依据在于所有权及经营权，认为规章制度是用人单位基于指挥权及企业管理权而单方发布的企业内部法规，是国家对企业的授权。习惯法说认为规章制度可视为习惯法，规章制度已以习惯法的机能在运作，劳动者对此也有法的确信。授权法说认为规章制度是劳动法或劳动基准法所赋予法效的法律规范。[9]
3．根据二分说。此说将规章制度分为两部分，其中之一为关于工资、工作时间等狭义劳动条件部分，此部分的规章制度必须获得劳动者同意方能生效；其中之二是劳动过程中劳动者必须遵守的行为规则，此部分是用人单位依其指挥权所制定，只须告知劳动者即能生效。[10]
4．集体合意说。此说为合同附款说与法律规范说之间的折衷学说。此说认为，劳动条件虽应由劳动者与用人单位双方之合意，但鉴于规章制度统一规范劳动条件的现实，个别劳动者对规章制度的制订、变更的承诺虽有必要，但可由劳动者集体意思予以同意，如未经劳动者集体意见同意，规章制度不发生法律效力。[11]
(三)规章制度性质之我见
规章制度之产生，是由于现代自由经济制度的蓬勃发展所引起的资本集中化、生产规模化和社会化以及劳动分工的日益精细。为了统一规范所有劳动者的行为，提供一套可供遵循的准则以维护整个用人单位的纪律，单位势必无法一一与个别的劳动者各别约定，否则必有害于单位的有效经营。再者，用人单位与劳动者分别谈判、缔结劳动条件，在理论上虽然可行，但对于双方均属不便。因此，用人单位有必要将各种各样的劳动条件予以整理、统一，规章制度因此而生。
依本文作者愚见，规章制度在性质上属于格式条款，其理由如下：
第一，就我国目前劳动合同实践，规章制度在劳动合同中的出现不外以下两种形式：一则明定用人单位的规章制度是劳动合同的内容，对当事人具有约束力；[12]二则明定劳动者应遵守用人单位的规章制度，以及劳动者违反规章制度，用人单位有权根据规章制度进行处理。[13]由此可见，在我国，规章制度是作为合同条款之一，起着约束劳动者的作用，亦即，规章制度的效力来自于双方当事人的合意。
第二，就规章制度的形式而言，规格化和定型化是其特点，与格式条款的形式相合。格式条款是当事人为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与对方协商的条款。[14]规格化和定型化的合同条款，由一方当事人单方提出，其目的在于以此条款与多数相对人缔约，此两点曾被我国台湾著名学者王泽鉴教授定为格式合同(条款)的两大特征[15]。本文作者认为，格式条款重在订约之前即已由单方制定出来，而不在“重复使用”。就规章制度的整体内容而言，是用人单位以其经济、社会的优势地位，采拮各别劳动合同的共通内容，加以体系化、定型化而成，故与格式条款之形式无异。
第三，就规章制度的实质而言，规章制度由用人单位单方拟定，劳动者对规章制度的形成并无磋商交涉机会，只能概括地接受或不接受，不能对其内容作增删修改，与格式条款之实质相同。虽然规章制度的制定有劳动者参与的环节，但仍由单位行政最后决定和公布，并以单位行政文件的基本形式存在，劳动者只可表示接受与否，否则劳动关系不成立。[16]
第四，上述四种学说中，(1)合同附款说尚未反映规章制度的本质特征，以劳动者同意（承诺）作为规章制度产生法律效力的条件并不能反映现实生活的真实情况。事实上，劳动者对于规章制度的同意多数体现为默示同意或录用时的概括性同意，[17]与传统合同成立上的承诺大异其趣。(2)法律规范说过分提高规章制度的法律地位，不当地授予私人以“立法”权，使用人单位因此立于近乎国家对人民的统治地位，[18]实不足采。(3)根据二分说将规章制度的内容分为狭义劳动条件及企业内部行为规范两部分，在实际个案中区分不易，且将规章制度强行区分为两部分，不仅是对规章制度的一体性和整体性的漠视，而且将企业内部行为规范认定为独立部分，且由企业单方决定，实有剥夺劳动者权利之嫌。因为这部分规章制度实际上也常常是劳动者所切身关心的劳动条件。(4)集体合意说将规章制度与集体合同等量齐观，忽略了规章制度与集体合同之间的区别，同时，我国《工会法》规定用人单位制定规章制度时要听取工会的意见，无须得到工会的同意，此观点也与之不符。
三、规章制度的司法控制
规章制度若实施良好，则对于建立良好的工作秩序并借此提高生产经营效率，以及明确劳动者与用人单位之间的权利义务关系使双方的行为均有一定程度的可预期性，增进劳资合谐均有重大意义。既然其使用已不可避免，如何规制规章制度则成为现代劳动法的一大课题。既然本文作者认为规章制度在性质上属于格式条款，以下结合格式条款的规制原理探讨规章制度的规制。[19]
规制格式条款之方策不外立法规制、司法规制、行政规制、自律规制四种。[20]其中，司法规制是指法院依据法律规定，对格式条款以裁判肯定或否定其效力的规制方法。司法规制具有控制的终极性、公正性，在格式条款的规制中占据重要地位。从各国法院实务看，法院分五个层次规制涉讼的格式条款：（1）是否为格式条款；（2）格式条款是否订入合同；（3）具有疑义条款之解释；（4）格式条款内容之效力的认定；（5）条款未订入合同或无效时，其法律效果如何。[21]
对于规章制度的司法控制，《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第19条明确规定：“用人单位根据《劳动法》第四条之规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示的，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。”其中制度设计不无检讨的必要。
(一)规章制度制定中的民主程序
依我国现行法的规定，规章制度由用人单位单方制定，但应“通过民主程序”。《解释》对“民主程序”的含义未臻明确，解释上认为：“必须经过职工代表大会或其他民主程序通过，未设职工代表大会制度的用人单位，由股东大会、董事会等权力机构或者依相应的民主程序通过制定。”[22]亦即,这里的“民主”，可以理解为职工民主，也可理解为资本民主或经营管理民主。本文作者认为，这里的“民主”只能理解为职工民主，即职工（代表）大会等职工参与企业管理的民主形式，不应当理解为股东(大)会、董事会、经理(厂长)办公会等的民主。
我国《全民所有制工业企业法》规定，职工代表大会有权审查同意或否决重要的规章制度；《城镇集体企业条例》规定，职工(代表)大会有权审议并决定重要的规章制度；《公司法》规定，公司规章制度的制定应当听取工会和职工的意见和建议；《乡镇企业法》规定，投资者在确定经营管理制定时应当听取本企业工会或职工的意见；《外资企业法实施细则》规定，外资企业决定有关职工奖惩、工会制度等问题时，应当听取工会的意见，取得工会的合作。我国其余市场主体法律规范对此均未作规定。《工会法》第38条又规定，企业、事业单位研究经营管理和发展的重大问题应当听取工会的意见。
通过对我国现行民主程序规定的梳理，我们发现，相关制度的设计相互矛盾，有些规定未能反映市场经济体制下劳动关系的现实。本人作者以为，在我国目前国有企业公司化改制逐步加快，相关主体立法严重滞后于经济体制改革的情况下，《公司法》与《工会法》这两部最新修正的法律可作为审理相关案件时的依据，这里的“民主程序”仅仅体现为用人单位在制定规章制度时听取工会和职工的意见。但应注意的是，听取意见并非取得其同意。这样既体现了市场经济体制下的职工民主，又体现了规章制度作为格式条款的特点——单方决定性。
(二)规章制度之订入劳动合同
规章制度之订入劳动合同是规章制度规制及解释的前提,也是规章制度的效力基础。规章制度系由用人单位一方所提出,虽经广泛使用,但并不因此而具有法律规范性质,仍须经由双方当事人意思的合致,才能成为劳动合同的内容。规章制度作为格式条款如何订入劳动合同,与传统个别磋商缔约应有不同[23]。
参酌各国立法例及司法实践,我国《合同法》第39条第1款规定：“采用格式条款订立合同的，提供格式条款的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务，并采取合理的方式提请对方注意免除或者限制其责任的条款，按照对方的要求，对该条款予以说明。”由此可见，为填补缔约能力和缔约机会的差异,格式条款提供者有义务向相对人明示其欲以格式条款订立合同,同时给予相对人合理机会使之了解格式条款之内容,此即明示原则。
《解释》中“已向劳动者公示”即反映了规章规度订入劳动合同的“明示原则”，未经公示，规章制度即未订入劳动合同，对劳动者不具有约束力。这里的“公示”，应以合理的方式为之，所谓合理的方式，主要是指能起到引起注意、提醒强调和吸引对方注意力的方式，[24]可以是向劳动者印发，在主要工作场所公告或悬挂[25]，要求劳动者逐一签字确认，在单位内部局域网发布等等。[26]
应当注意的是，《劳动部关于对新开办用人单位实行劳动规章备案制度的通知》(劳部发〔1997〕338号)规定了劳动规章制度的备案制度。但这里的备案制度是格式劳动合同的行政规制模式之一，而且属于事后介入制的典型[27]，不影响规章制度订入劳动合同，亦即未经备案的规章制度只要以合理方式向劳动者公示，即已订入劳动合同。备案与否，一概不论，但未备案，可能遭致行政责任。
(三)规章制度的解释
规章制度订入劳动合同，成为合同内容后，依循“条款之解释优先于条款之控制”原则，于审查规章制度内容之有效性之前，应先解释该规章制度的意义。此即所谓“格式条款之解释优先于该条款之有效性之审查”。[28]
规章制度的解释与一般合同的解释之间有显著区别，即在规章制度的场合，重点不在对个人之意义而是就规章制度对社会之意义来探究。规章制度解释的客观化和统一化都决定了，除当事人另有约定外，对于规章制度形成时的特殊环境及当事人的特殊意思表示，不应列入解释的考虑因素，而应依该规章制度的一般共同真意，即该规章制度一般使用者对规章制度所能理解的意义，而不考虑特定当事人或与当事人具有同等能力、资格的人的理解能力。规章制度的解释应以一般相对人所能了解的程度作为解释的依据。同时，为保护劳动者的利益，实现规制规章制度之基本目的，在解释上有疑义时，应由规章制度制订者承担风险而为有利于劳动者的解释。
参较我国《合同法》第41条[29]，规章制度的解释方法有如下几点：
1．依通常理解而为解释
有利于劳动者解释的原则，强调劳动者和用人单位之合意无法探明时应以劳动者的理解为重。规章制度使用的目的乃在消除个别劳动者对规章制度内容的磋商过程，但劳动者则信赖用人单位会依诚信原则行事。因此，为维持规章制度合理化的功能和有利于劳动者，在解释规章制度时，并非基于用人单位的立场，也非基于个别劳动者所理解或认识的效果，而是以该规章制度所预定适用的劳动者的平均的合理的理解可能性为判断基础。在实务中，行业间的特殊用语或文句，应作出平常的、通常的、通俗的、日常的、一般含义的解释。如果某个规章制度所涉及的术语或知识不能为某个劳动者所理解，则应依据劳动者的平均的、合理的理解为基础进行解释。同时，如果某个规章制度涉及的术语或知识不能为劳动者的平均理解能力所理解，则用人单位不能主张该条文具有特殊意义。[30]
2．文字疑义的不利益应归用人单位负担
法谚云：“不明确的表示，应该自行负责”、“用语有疑义时，应对提供者为不利益的解释”。用人单位应对其所提出的规章制度的表述负责，并应承担由于所选择的表述意思不清而招致的风险。因之，在解释规章制度时，若有文字暧昧或易生疑义时，应为不利于用人单位的解释，以防止用人单位玩弄文字游戏。如规章制度中规定: “每满一个工作年,即可获得双薪一次。”就“工作年”的含义存在不同的理解，一种是日历年，即“自1月1日至12月31日”；一种是工作满一年，起始日不限，既可以是“自12月10日至次年12月9日”，也可以是“自1月2日至次年1月1日”。如果某位劳动者自12月10日起在该单位工作，满1年后（12月10日）与单位解除劳动合同，如按第一种理解，该劳动者因12月31日不在册而无法获得双薪；如按第二种理解，该劳动者因工作已满1年而可以获得双薪。这种情况下应当按照有利于劳动者的理解进行解释。
3．应对规章制度作严格而限制的解释
规章制度之内容无非着眼于用人单位本身的利益，本文作者认为，在解释规章制度时应当平衡劳动者的利益，不应再加以类推、扩张或补充而为解释，尤其是在解释免责条款或危险负担转移的条款时，应予从严解释和限制解释。此外，在规章制度中，有时将具体事项一一加以列举，最后用“其他”或“某某”等字样加以概括规定，对于“其他”、“等等”所包含的内容，应解释为与先前所列举的具体事项属于同一种类。
(四)规章制度的效力
规章制度已成为劳动合同内容，并经解释而确定其意义后，即应审查其是否有效，以确定其有无拘束劳动者的效力。各国对于格式条款效力的规制方法有：（1）硬性规制，即明定某些格式条款绝对无效；（2）概括规制，即明定某一抽象原则作为法院规制不特定约款的依据，违背该原则的格式条款即为无效，因之又称为抽象相对无效；（3）弹性规制，即列举某些格式条款须经法院判断才能决定其有效性，亦即所谓具体相对无效。我国《合同法》也综合运用了这些效力控制方法，在判断规章制度的效力时可资参照。
关于规章制度的效力，《解释》仅要求规章制度“不违反国家法律、行政法规及政策规定”，亦即，违反国家法律、行政法规和政策规定的规章制度无效。在解释上这里的“规定”很明显应当是法律、行政法规、政策的强行性规定或禁止性规定。从格式条款的效力控制视角，这一规定明显过于简单。本文作者建议结合我国《合同法》规定，对规章制度的效力作如下控制：
第一，规章制度的绝对无效。规章制度中违反法律、行政法规、集体合同的强行性规定[31]，免除或减轻用人单位责任，加重劳动者的责任，使劳动者抛弃权利或限制其权利行使，以及其他对劳动者有重大不利益的，绝对无效。[32]如用人单位在其规章制度中规定：“女工不得生育，职工必须晚婚，否则解除劳动合同”，或确定低于劳动合同约定的工资标准以减轻自己的责任，此部分内容应绝对无效。
第二，规章制度的相对无效。规章制度中违反诚信原则，对劳动者显失公平的，无效。规章制度中有以下情形之一，推定其显失公平：(1)违反平等原则的；(2)规章制度与其所排除不予适用的任意性规定的立法意旨显相矛盾的；(3)劳动合同的主要权利和义务因规章制度的限制致使其合同目的难以达成的。[33]如用人单位在其规章制度中规定劳动者自离职后5年内负有竞业禁止义务，但未规定劳动者因承担义务所应得的相应补偿，显著违反了权利义务分配的对当性，法院即可应劳动者的请求以该条款显失公平为由撤销该条款。
注释：
[1]参见关怀、林嘉主编：《劳动法》，中国人民大学出版社2005年版，第321-322页。
[2]参见贾俊玲主编：《劳动和社会保障法学》，中国劳动社会保障出版社2005年版，第166页。
[3]参见《劳动部关于新开办用人单位实行劳动规章制度备案制度的通知》(1997年11月25日　劳部发〔1997〕338号)。
[4]包容：“单位制度的制定应以法律为准绳”，载《人才了望》2005年第1期，第55页。
[5]参见贾俊玲主编：《劳动和社会保障法学》，中国劳动社会保障出版社2005年版，第166页。
[6]世界劳动组织ILO特别委员会报告书1959年的界定。转引自关怀、林嘉主编：《劳动法》，中国人民大学出版社2005年版，第319页。
[7]《中华人民共和国劳动合同法（草案）》第31条第2项已将此处的劳动纪律删除，这在一定程度上也验证了本文作者关于相关用语之间的关系的观点。
[8]王昌硕主编：《劳动法教程》，中国政法大学出版社1995年版，第98-100页。
[9]参见黄越钦：“从劳工法探讨企业管理规章之性质”，载《政大法学评论》第17期，第59页以下；刘志鹏：“论工作规则之法律性质及其不利益变更之效力”，载《律师通讯》第132期，第35页以下，第133期，第61页以下；吕荣海：《劳动法法源及其适用关系之研究》，蔚理有限公司2002年版，第277页以下。
[10]参见吕荣海：《劳动法法源及其适用关系之研究》，蔚理有限公司2002年版，第281页。
[11]刘志鹏：“论工作规则之法律性质及其不利益变更之效力”，载《律师通讯》第132期，第39页。
[12]参见回沪明、高圣平主编：《劳动法及配套规定新释新解》，人民法院出版社2004年版，第331页。
[13]参见回沪明、高圣平主编：《劳动法及配套规定新释新解》，人民法院出版社2004年版，第337页。
[14] 我国《合同法》第39条第2款。
[15]王泽鉴：《民法债法总论》(第一册)，台湾1993年版，第78页。
[16]王昌硕主编：《劳动法教程》，中国政法大学出版社1995年版，第98-100页。
[17]杨继春：“企业规章制度的性质与劳动者违纪惩处”，载《法学杂志》2003年第5期，第48页。
[18]参见黄越钦：《私法论文集》，台湾世纪书局1980年版，第403页。
[19]虽然学者间多认为民法为私法，劳动法为社会法，两者之间存在诸多差异，但在劳动法体系，尤其是劳动合同法，仍然有相当程度的私法关系，因此，民法(合同法)的原则规定，在劳动法中仍有适用余地。
[20]王泽鉴:《民法债法总论》(第一册)，台湾1993年版，第77～78页；刘宗荣:《定型化契约论文专辑》，台湾三民书局1988年版,第88页；黄越钦:《私法论文集》, 台湾世纪书局1980年版，第139～144页；张新宝:《定式合同基本问题研讨》,载《法学研究》1989年第6期,第52页；王利明、崔建远：《合同法新论·总则》，中国政法大学出版社1996年版。
[21]王泽鉴：《民法债编总论》(第一册)，台湾1993年版，第89页。
[22]韩延斌：“《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》的理解与适用”，载《民事审判指导与参考》(总第6卷)，法律出版社2001年版，第84页。
[23]参见王泽鉴:《民法学说与判解研究》(第7卷),台湾1993年版,第79页。
[24]参见高圣平：“格式合同司法规制中的几个问题”，载《合同法评论》2004年第4期，第32页。
[25] 参见王俊英、宋新潮：“论用人单位劳动规章的法律效力”，载《河北法学》2003年第5期，第103页。
[26]参见邱婕：“合同约定与规章制度的协调”，载《中国劳动》2005年第7期，第49页。
[27]对此，本文作者另有专文《格式劳动合同的行政规制论》。
[28]詹森林：《私法自治原则之理论与实务》，1993年海峡两岸市场经济法学研讨会论文，第18页。
[29]该条规定：“对格式条款的理解发生争议的，应当按照通常理解予以解释。对格式条款有两种以上解释的，应当作出不利于提供格式条款一方的解释。格式条款和非格式条款不一致的，应当采用非格式条款。”
[30]参见王利明：“对《合同法》格式条款规定的评析”，载《政法论坛》1999年第6期，第12页。
[31]解释中将“政策”作为法源，可能是迁就了我国劳动立法的现状，但从长远考虑，“政策”不应作为审理民事案件的法源。《中华人民共和国劳动法（草案）》已将“政策”删除。
[32]详细解释，参见高圣平：“格式合同司法规制中的几个问题”，载《合同法评论》2004年第4期。
[33]详细解释，参见高圣平：“格式合同司法规制中的几个问题”，载《合同法评论》2004年第4期。
作者：
黄建中  上海交通大学法学院  山东省高级人民法院
高圣平  中国人民大学法学院  讲师
原载于《人民司法》2007年第4期