我国住房公积金是如何陷入困境的？

　　一、我国住房公积金制度            　　１９９１年，上海市借鉴新加坡的中央公积金制度，在全国率先试行住房公积金            制度，并很快在全国推开。１９９４年４月，国务院颁布了《住房公积金管理条例》。            ２００２年３月，国务院又发布了《国务院关于修改（住房公积金管理条例）的决定》，            并自公布之日起施行。            　　住房公积金制度是我国在进行住房制度改革过程中，为了解决城镇职工住房问题            而推行的一种强制性的长期储金制度。根据２００２年修定的《住房公积金管理条例》，            住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业            及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职            职工缴存的长期住房储金。目前，我国住房公积金的管理实行住房公积金管理委员决            策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则。            　　自１９９１年上海试行住房公积金制度以来，公积金制度在促进住房制度和提高            城市居民住房消费水平中发挥了积极的作用。特别是２００２年修订的《住房公积金            管理条例》，进一步扩大了公积金的归集和使用范围。据建设部统计，至２００４年            底，全国住房公积金缴存金额为４８９３．５亿元，累计为４３３．８万户家庭发放            个人公积金贷款３４０３．８亿元。            　　二、我国住房公积金制度面临的困境分析            　　１、公积金使用效率低下            　　据２００５年８月央行发布的《２００４中国房地产金融报告》指出，截至２０            ０４年底，全国住房公积金缴存余额４８９３．５亿元。除去个人住房贷款和购买国            债，全国仍有沉淀资金２０８６．３亿元，根据以上数据，２００４公积金沉淀资金            占缴存余额的比重达到４３％，而且这还是全国的数字，在一些中小城市公积金的利            用率更低，公积金支持住房消费的作用难以被很好体现。            　　一边是广大居民的住房需求受制于不断攀升的房价，一边是大量的住房公积金被            沉淀，住房公积金的发展现状已经偏离了住房公积金制度的初衷。究其原因，笔者认            为主要有以下三点：            　　一是公积金贷款的门槛过多。许多地区对于公积金贷款都有一定的缴纳时间和贷            款额度的限度。贷款人要想得到公积金贷款不仅要通过公积金管理中心审查，还需要            通过银行审核，审批环节过多，办理时间长。过多的门槛大大削弱了公积金支持住房            消费的作用。            　　二是公积金管理中心的“失位”。根据《住房公积金管理条例》规定，公积金管理            中心被定位于“不以赢利为目的的事业单位”。由于缺乏一定的激励机制，公积金管理            中心在公积金的运用上表现出过多的“管理者”和“所有者”倾向，难以积极推动公积金            的高效率使用。            　　三是部分开发商的抵制。我国目前房地产开发中的资金大部分来源于商业银行的            贷款。房地产开发取得商业银行的贷款同时往往和银行达成一定协议，在商品房销售            中推介商业银行贷款。更有甚者，在一些楼盘销售中，开发商拒绝购房者使用公积金            贷款。            　　２、公积金缺乏安全保障            　　住房公积金的大量沉淀给公积金带来极大的安全隐患。湖南郴洲李树彪案、河北            保定航空证券案……这些案件将公积金所面临的风险一览无余地展现在人们面前，案件            涉案金额之大令人瞠目结舌。其实，公积金被非法挪用的现象早已经是公开的秘密，            只是不断被刷新的挪用记录引起了越来越多人的注意。长期以来，对公积金管理中心            的监管缺位不断助长着公积金挪用之风。根据《住房公积金管理条例》，住房公积金            的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、            败政监督的运作机制。其中，对住房公积金管理中心的监管，则由建设部门牵头，会            同财政、审计、银行进行。这种同级多头监管更多的流于形式，实质上等同于没有监            管。同时，由于公积金宣传的欠缺和信息披露制度的不完善，实际中应该起主要作用            的公众监督也微乎其微。这样，面对着巨额资金和巨大利益的诱惑，更多的“手”伸向            了公积金。作为管理者的公积金管理中心反而成了公积金最大的威胁。            　　３、公积金管理中心定位模糊            　　不断发生的公积金被挪用事件，引起了许多专家和学者对与公积金管理中心定位            的重新思考。根据《住房公积金管理条例》，住房公积金管理中心是直属城市人民政            府的不以营利为目的的独立的事业单位。虽然公积金管理中心不以营利为目的，但在            现实中既面临着沉淀资金利率“倒挂”的压力，又面临着资产保值增值的任务。有的地            方还将公积金的增值作为城市建设资金的一部分。为了实现增值的任务，各地公积金            管理中心不断扩大公积金购买国债的份额，甚至通过国债的形式“暗渡陈仓”，进行委            托理财，事实上许多公积金就是被以购买国债名义被挪用。这样，公积金管理中心又            扮演着一个缺乏监督机制的金融机构角色，追逐利润又成了其潜在的职责。正是由于            公积金管理中心模糊不清的定位，导致了公积金的大量沉淀和挪用。            　　三、解决我国住房公积金困境的对策分析            　　１、建立信息披露制度，提高住房公积金管理的透明度            　　公积金制度是一种国家强制储蓄制度。公积金的所有权应该归广大储户所有，储            户和公积金管理中心应该是一种债权债务关系。作为所有权人，广大储户有权利了解            公积金的归集和使用情况。因此，公积金管理中心应该建立信息披露制度，定期向监            管机构和储户公布公积金的归集和使用情况。完善和信息披露制度可以提高公积金的            透明度，将公积金的管理置于监管机构和公众的双重监督之下。在市场经济国家中，            公众监督是最有效的一种监督形式。            　　２、建立严厉的责任追究制度            　　公积金挪用案件屡屡发生，关键在于公积金挪用的收益大于挪用的成本。在《住            房公积金管理条例》中规定的权利主体中有储户、管理委员会、管理中心、银行和财            政部门。管理委员会、管理中心、银行和财政部门共同对公积金负有管理和监督责任。            其中的任何一环脱节都可能影响到公积金的安全。但是，现行的《住房公积金管理条            例》对于这些机构的责、权、利的具体内容界定较为笼统，更缺乏相应的责任追究制            度。这样就形成了公积金监管的漏洞，也使得公积金挪用的收益大于扔６用的成本。            只有明确权责关系，建立严厉的责任追究制度，才能有效地落实相关各方的管理责任。            　　３、公积金管理中心金融机构化            　　住房公积金制度是我国在进行住房制度改革过程中，为了解决城镇职工住房的问            题而推行的一种强制性的长期储金制度。十多年来，住房公积金在解决城市住房问题、            提高城市居民住房消费能力中发挥了重要作用。但是，公积金管理中心的低效率的行            政化模式难以实现预期的政策目标。因此，应该逐步将公积金制度市场化，通过市场            机制来组建互助性的住房金融机构。将公积金管理中心的职能转移到住房金融机构，            充分发挥金融机构的运作效率，政府通过政策的扶持引导住房金融机构的发展并实现            一定的政策目标。事实上，有关住房储蓄银行的实践在中国已经开始。２００４年，            中国第一家住房储蓄银行——中德储蓄银行已经落户天津。            [02]