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关于失地农民社会保障对策与建议
作者：哈尔滨市民建会员 姜鸥 来源：   2007-08-02 17:08:57
近几年，由于城市化发展进程的加快，哈尔滨部分农民的土地被征用，那么如何妥善安置失地农民,保护被征地农民的合法权益,解决好失地农民的基本生活以及就业和养老保险等社会保障问题,是统筹城乡经济发展,推进城乡一体化进程的重要内容,也是贯彻和落实科学发展观的必然要求。针对哈尔滨市失地农民的生活现状和经济发展状况,就解决失地农民的社会保障问题提出对策建议。
一、市失地农民的社会保障问题及现状
1990年以前我市安置失地农民多数是以就业为主，也就是政府部门按国家失地农民安置政策一次性把失地农民安排在国营或集体企业就业，身份由农民变为工人来保障他们的生活，但改革开放以后，部分企业随之倒闭，就业后的失地农民又重新失业或下岗，农民的生活难以得到保障，1990年以后，就以货币补偿的方式征地。
总的来看，由于安置就业的生活保障比农民的保障程度高,“终身制”、“铁饭碗”的就业制度解决了失地农民的后顾之忧。现在这批安置就业的农转非人员中,虽然有些已随着国有企业破产改制成为下岗职工或自谋职业,或在改制后的企业“打工”,大部分有较稳定的工作和生活来源，包括那些下岗后自谋职业的农转非人员。他们过去在公有制企业的工作经历,不仅使他们适应了城市的生活,而且具备了参与市场竞争就业的能力。更重要的是,作为原公有制企业的职工,他们已经成为城市居民,可以享受下岗职工基本生活保障和各项再就业优惠政策;其家庭也可以享受城市居民最低生活保障;到年老时,还有基本养老和基本医疗保障。也就是说,1990年以前安置就业的失地农民,国家和各级政府已经为他们建立了社会保障制度,并将随着我国城镇职工社会保障体系的健全和完善,一同享受城镇职工的社会保障待遇。
根据哈市国土资源局征地办资料显示，2005年以后全市征地应安置的农业人口共计12万人（八区11县）以近郊为主，其中，因开发建设哈大齐工业走廊经济圈，周边被征地的农民哈市为最多。1990年以后,随着我国市场经济体制的确立,企业用工自主,劳动者与用人单位相互选择,政府已不能强行把失地农民无条件的安置进企业。因此,哈市安置失地农民的主要办法是发给一次性征地补偿费,或按月发放基本生活费,只有极个别的企业征地时安置了部分人员就业。在20883名已安置的征地农转非人员中,全市仅有1130人被征地企业安置了就业(主要是92年至94年转轨期间安置的),占已安置征地农转非人员的18.5%,以货币方式安置的占82.5%。以货币补偿办法安置失地农民,仅从土地收益补偿方面考虑了失地农民的眼前利益,没有考虑他们失去土地后的就业和将来的生活来源及社会保障等长远问题。失地农民,尤其是征地农转非人员拿到手中的安置补偿费成了他们的终身依靠。但实际上,就目前的安置补偿标准来看,安置费不可能完全解决他们的社会保障问题,绝大多数失地农民也不可能在短时间内用安置费寻求到经营项目和就业门路。因此,失地初期,他们只能依靠数量有限的安置费来维持生活,有的以出租房屋的租金补贴部分家用,也有的靠卖小菜、副食等小生意勉强维持生计。但随着时间的推移,安置费用完后,实现就业和纳入社会保障就成了失地农民、尤其是征地农转非人员的最大期盼和愿望。如果我们不能从长计议解决好失地农民的社会保障问题,许多失地农民就必然成为新的城市贫民,从而为城市的健康协调发展留下严重的社会问题。因此,促进和帮助失地农民实现再就业,将他们纳入城镇社会保障覆盖范围,从根本上解决他们长期的基本生活保障问题,对维护失地农民的权益和社会稳定,推进城市化进程和社会经济的长足发展,都是十分重要的。
二、解决失地农民社会保障问题的基本思想
（一）改变单一的货币补偿安置办法。现行一次性发给安置补偿费的办法,虽然简便易行,但遗留着许多社会问题。土地作为农民的基本生活保障来源,一旦失去,就失去了依靠,仅靠一次性经济补偿不能解决失地农民一生的基本生活问题。许多失地农民宁愿按月领取有限的基本生活费,也不愿一次性领取安置补偿金,其根本原因就是一次性安置补偿金是有限的,一旦用完,就会危及他们的基本生活。因此,对失地农民的安置要着眼于长远生计,要在国家目前安置、补偿政策的框架内,规范土地征用补偿费处置办法,严禁截留,挪用农民土地征用补偿费,合理确定补偿金在集体、个人之间的分配比例。要按照土地换保障的思路,改变征地补偿费的支付方式,正确引导补偿金使用方向,由一次性支付转为分期、分类支付,将失地农民纳入城镇社会保障体系,实行鼓励就业的措施,调整安置、补偿办法和标准,统筹考虑就业补助、基本生活费保障和养老、医疗等社会保障问题,将安置补偿金用活、用好。
（二）增加征地安置补偿的内容。土地是农民参与社会发展、分享经济成果、规避各种社会风险的唯一途径和最后一道安全网。土地被征用后,农民家庭保障就失去了最基本的经济基础。因此,在对土地进行补偿评估时,要充分考虑土地对农民所具有的多种保障功能,要按照被征用土地的用途进行补偿,充分考虑土地财产性质及其经济属性。除了按现行市场价对土地进行评估外，还要考虑土地的潜在收益,未来土地增值以及农民因失去土地的其它各项间接损失(如就业、住宅、基本生活及养老保障等的丧失)。要通过增加补偿内容来提高补偿水平,最大限度的保护失地农民的利益,改变目前土地转让收益与安置补偿过于悬殊,对失地农民补偿偏低的状况。城市建设征地和国家重点项目建设用地时,必须考虑失地农民的长远生计;企事业单位征地和房地产开发用地时,要采取鼓励措施,应尽量安置失地农民就业,不能安置就业的,其补偿标准中,要包括自谋职业补助、养老和医疗保险补偿的内容。
（三）根据失地农民的情况区别对待。失地农民按本人现在的身份可分为完全失去土地后按政策规定转为非农业人口的农转非人员和征用土地后的部分失地农民。部分失去土地的农民,一部分滞留在农村或在本地乡村企业打工,一部分成为城市的农民工。部分进城务工的农民,相对完全失地无业的征地农转非人员来看,在农村还有部分土地可作为基本生活的保障和退路。因此,解决失地农民的社会保障问题,重点应保障完全失地且未安置就业的农转非人员。对部分失地后进城务工以及在乡村企业打工的农民工,要通过所在务工的企事业单位为其办理社会保险;对仍滞留在土地上的失地农民,要通过完善农村养老保险制度、用土地补偿金、集体积累和个人适当缴费的办法建立农村养老保险制度,有条件的(如土地补偿金较多或农村经济较发达的地区)也可以参加城镇职工统一的养老保险制度。同时,要继续稳定农村的土地承包关系,并赋予其出租、入股、抵押等权力,允许其以土地抵押或入股所取得的租金、红利收入支付社会保障费用,发挥剩余土地对部分失地农民的基本保障作用,从而把解决社会保障问题的重点放在那些完全失去土地的征地农转非人员身上。
（四）纳入现行城镇社会保障制度范围。作为国家东北老工业基地城市,社会保障的历史负担本来就很重,仅靠自身财力和土地收益来单独为失地农民建立一套社会保障制度,以求解决他们一生的基本生活保障是不现实的。我们必须依靠中央的支持和整个国家的社会保障体系,将失地农民,尤其是征地农转非人员的社会保障问题纳入现行城镇统一的社会保障制度框架,才能从根本上既解决失地农民的后顾之忧,又不会给地方政府增加财政负担,也避免单独运行给今后带来保障资金严重短缺的问题,还便于与国家和省、市今后出台的统一政策相衔接。
（五）适度确定社会保障的水平。以土地换保障是当前解决失地农民社会保障问题的基本思路。但是,土地换保障的水平必须与土地收益相结合,充分考虑土地收益与经济发展的关系。如果保障水平确定不合适,所需资金完全由征地单位来承担,必然增大土地利用成本,势必影响资金投入和经济建设,制约城市化进程。解决失地农民的社会保障问题也不可能完全依靠地方政府大量投入资金,因为地方财力也是极为有限的。因此,解决失地农民的社会保障问题,应充分考虑地方政府的承受能力和土地收益情况,统筹兼顾经济建设、社会发展和城乡居民基本生活水平需要,合理确定社会保障的水平。同时,允许各地在保障水平上有适度差异,不搞一刀切。
三、解决失地农民社会保障问题的对策建议
（一）针对不同情况，分类建立社会保险制度。对老年人和完全丧失劳动能力的弱病残人员，不再发放安置费，可在征地时为其办理基本养老保险和住院医疗费用统筹保险(有条件的地区或征地补偿费允许的,也可以办理基本医疗保险)；对中青年人可采取促进就业与建立养老保险相结合的方式进行安置,由征地部门或单位对其缴纳15年的养老保险费给予一定比例的补助，另按年龄发给一定金额的就业补助金,由就业服务机构免费提供就业指导，咨询和就业技能培训，促进和鼓励就业；对未成年人，由征地部门或单位一次性发给生活补助费，成年后纳入城镇居民管理。具体操作办法，可根据征地时安置就业和未安置就业、新征地农转非和过去征地农转非人员的不同情况分类处理。
（二）建立完善的养老保险、医疗保险服务体系。征地农转非人员参加养老保险后,从办理退休手续的次月起,由社会保险机构按个体劳动者养老金计发办法按月发给基本养老金,并从次年起随企业退休人员享受养老金调整待遇。征地农转非人员参加住院医疗费用统筹后,在缴纳医疗保险费和退休养老期间享受城镇职工住院医疗保险同等待遇。
（三）纳入社区管理,建立最低生活保障制度。对土地征用后,失地农民,尤其是农转非人员居住相对集中的村组,要按照城市管理的要求,尽快建立社区组织或居民委员会,将失地农民纳入城市管理。对失地农民家庭生活确有困难的,要按照城镇居民最低生活保障和社会救济办法给予最低生活保障和社会救济,确保失地农民的基本生活达到城市低保的水平,避免因征地而使他们陷入贫困。
（四）建立完善的就业服务体系。各级政府应为失地农民搭建好就业平台，提供及时有效的就业信息。首先，政府应努力加强公共就业服务机构建设。如，区县、街道（乡镇）、社区（村）应指定专人负责失地农民的就业服务工作；其次，建立城乡统一的劳动力市场体系；第三，针对失地农民中的就业困难人员，政府应大力开展就业帮扶活动，如经常组织举办失地农民就业帮困专场招聘会等。
（五）重点加强职业技能培训。职业技能培训是提高劳动力素质和转变就业观念的一条有效途径。培训应着力强化以下三个方面的内容：一是适应性培训。目的在于使失地农民认清就业形势，端正就业态度，适应市场就业和竞争就业的需要。二是创业指导培训。旨在为有创业愿望的失地农民提供创业指导和咨询服务，帮助他们实现自主创业。三是技能培训。有针对性的开展劳动技能培训，使失地农民在短期内提高单项劳动技能，如菜单式培训，以配合劳动力市场需求。 （转自民建哈尔滨市委《民建信息》总第627期）